經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)定與評(píng)價(jià)

任貴州

摘要：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革以破除 “責(zé)大權(quán)小”的傳統(tǒng)體制弊端為追求，是基層政府權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的典型范例。繼續(xù)推進(jìn)和深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，必須加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，厘清改革思路。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與應(yīng)用有助于引導(dǎo)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府克服機(jī)構(gòu)重組的薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)權(quán)力下放、權(quán)力承接、權(quán)力執(zhí)行的責(zé)權(quán)統(tǒng)一?；谥笜?biāo)選擇的原則，文章通過(guò)探察江蘇省張浦鎮(zhèn)的改革成效與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提出評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)將“集中高效審批”“強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)”“綜合行政執(zhí)法”作為深化改革的重點(diǎn)考評(píng)方向，旨在為相關(guān)實(shí)證研究提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)；行政體制改革；評(píng)估指標(biāo)；張浦鎮(zhèn)

中圖分類號(hào)：D67

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2016）10-0014-06

一、問(wèn)題的提出

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)治，則市縣治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)富，則農(nóng)村富”。作為我國(guó)法律建制的最低一級(jí)地方行政機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府不僅承擔(dān)著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要使命，而且面臨著以公共服務(wù)為中心的行政管理模式轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。從秦漢、隋唐時(shí)期的鄉(xiāng)亭制、保甲制到明清時(shí)期的族權(quán)、紳?rùn)?quán)共續(xù)，再到新中國(guó)成立后鄉(xiāng)政權(quán)制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層權(quán)力結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史演變。改革開(kāi)放的持續(xù)推進(jìn)更是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)調(diào)整營(yíng)造了新環(huán)境，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深入和經(jīng)濟(jì)全球化的影響下，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯加快，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化并呈現(xiàn)出不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，形成不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)類型。東部沿海地區(qū)憑借良好的自然稟賦、優(yōu)越的地理區(qū)位、發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及較大的發(fā)展空間率先搶占改革先機(jī)，尤其在江蘇地區(qū)，一大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速發(fā)展并成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，無(wú)論是人口總量、工業(yè)化水平，還是人文環(huán)境建設(shè)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已完全具備了中西部地區(qū)中等城市的體量。而相較于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的行政管理權(quán)限，多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)都呈現(xiàn)出“車(chē)大馬小”“人大衣小”“責(zé)大權(quán)小”的體制瓶頸，管理上要權(quán)、建設(shè)上要錢(qián)成為這些鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展的內(nèi)在訴求。2009年，中央編辦對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，向中央政府呈報(bào)了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革問(wèn)題的報(bào)告》并獲批示，要求在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行行政管理體制改革的試點(diǎn)工作。2010年6月，江蘇省選取20個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)作為試點(diǎn)鎮(zhèn)拉開(kāi)了“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的序幕，為創(chuàng)新基層治理模式、提高行政服務(wù)效能、改善人民生活條件注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革是革新基層政府治理思路、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要途徑。從“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革實(shí)施之日起，學(xué)界便對(duì)體制改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)系作了多方面研究。葉中華、王楠等對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的基本特征與社會(huì)地位進(jìn)行歸納，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的出現(xiàn)對(duì)區(qū)域城市空間的形成發(fā)展具有較強(qiáng)的促進(jìn)效應(yīng)，發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共服務(wù)的輻射和帶動(dòng)作用不容小覷，而行政管理體制改革的推進(jìn)正是塑造與之相匹配的社會(huì)管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)的過(guò)程。[1]孫廣琦認(rèn)為“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革中強(qiáng)鎮(zhèn)政府是主導(dǎo)的推動(dòng)力量，這不僅源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)階段仍是理性利益主體，也從側(cè)面反映了基層政府優(yōu)化重組機(jī)構(gòu)編制、提升運(yùn)轉(zhuǎn)效率的客觀需要。[2]胡隆輝對(duì)河南省安陽(yáng)縣水冶鎮(zhèn)行政體制改革的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)水冶鎮(zhèn)主要從建章立制、區(qū)劃調(diào)整、權(quán)限下放、財(cái)政支持以及資源整合五大層面進(jìn)行改革，不僅在行政效能上提升了政府辦事能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共服務(wù)體系也得到了完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力進(jìn)一步釋放。[3]顯然，多數(shù)學(xué)者對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革在調(diào)整縣鎮(zhèn)關(guān)系、強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上的作用給予了高度認(rèn)可，但也有學(xué)者對(duì)“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”過(guò)程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了研究。他們認(rèn)為強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)在一定程度上會(huì)加劇土地財(cái)政，造成城鎮(zhèn)地價(jià)的主觀性抬高，試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)封閉性可能會(huì)消減縣域市場(chǎng)一體化的內(nèi)生動(dòng)力。[4]綜上，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革試點(diǎn)和深化工作中應(yīng)穩(wěn)步前進(jìn)，厘清支付責(zé)任與管理權(quán)限，減少擴(kuò)權(quán)中的“鐘擺效應(yīng)”，并不斷強(qiáng)化改革過(guò)程的公民導(dǎo)向，實(shí)時(shí)把握改革動(dòng)向。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)往往也是縣域的中心鎮(zhèn)，作為區(qū)域發(fā)展的焦點(diǎn)，其行政管理體制模式對(duì)周邊甚至全國(guó)范圍內(nèi)的行政管理體系改良具有強(qiáng)大的示范效應(yīng)，不斷深化和創(chuàng)新強(qiáng)鎮(zhèn)治理模式對(duì)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展的“馬太效應(yīng)”、提升輻射帶動(dòng)作用具有重要價(jià)值。自2010年改革伊始到現(xiàn)在已過(guò)去了六個(gè)年頭，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革進(jìn)程怎樣？成效如何？還存在哪些問(wèn)題？是否可以總結(jié)出一般性的改革經(jīng)驗(yàn)？這些問(wèn)題的討論對(duì)進(jìn)一步革新鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政管理體制具有重要意義。要充分了解改革進(jìn)程，必須參照改革要求結(jié)合實(shí)地狀況對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)行政體制改革的具體步驟設(shè)定評(píng)估指標(biāo)，全面系統(tǒng)地把握各鎮(zhèn)的改革成效及推進(jìn)困境，為形成可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)從“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”向“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”發(fā)展提供參考思路。從目前來(lái)看，對(duì)于強(qiáng)鎮(zhèn)改革評(píng)估體系構(gòu)建的相關(guān)研究尚處開(kāi)端，但也有部分學(xué)者從績(jī)效考核角度對(duì)改革效果進(jìn)行探討。胡稅根、劉國(guó)東等利用4E框架（經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平）分析強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的改革時(shí)效，提出應(yīng)循序漸進(jìn)分時(shí)序地推進(jìn)權(quán)力的下放。[5]鄧驥中、于濤等從地理學(xué)出發(fā)，運(yùn)用主成分分析、輻射力模型對(duì)興化市戴南鎮(zhèn)權(quán)力擴(kuò)充的空間效應(yīng)進(jìn)行評(píng)估，認(rèn)為強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的速度和效率，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)空間、公共空間和配套服務(wù)的優(yōu)化升級(jí)。[6]為進(jìn)一步細(xì)化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，了解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革的實(shí)際進(jìn)展，我們調(diào)研組走進(jìn)江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)，對(duì)該鎮(zhèn)改革過(guò)程、改革進(jìn)度、改革效果進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，以張浦鎮(zhèn)的改革舉措為基礎(chǔ)，結(jié)合現(xiàn)有研究設(shè)計(jì)出一套經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的評(píng)估指標(biāo)，以期為推動(dòng)改革進(jìn)程、優(yōu)化改革結(jié)構(gòu)提供參考。

二、張浦鎮(zhèn)行政體制改革的實(shí)踐與成效

張浦鎮(zhèn)位于太湖流域東部，鎮(zhèn)域面積119平方公里，東臨上海、西接蘇州、北接昆山，是昆山市的中心鎮(zhèn)。常住人口25萬(wàn)，戶籍人口6.9萬(wàn)，下轄社區(qū)委員會(huì)9個(gè)、行政村16個(gè)，2015年完成地區(qū)生產(chǎn)總值210.5億元，工業(yè)總產(chǎn)值672億元，公共財(cái)政預(yù)算收入16.9億元。作為長(zhǎng)江三角洲對(duì)外開(kāi)放的重要城鎮(zhèn)之一，張浦鎮(zhèn)憑借優(yōu)越的地理位置、充足的政策支持成為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)，成為蘇州市城鄉(xiāng)一體發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)，積累了較為豐富的改革經(jīng)驗(yàn)。

（一）優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制，建立高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基層政府

機(jī)構(gòu)和編制是我國(guó)政府行政管理體系的兩大組成要素，因而促成機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置的合理化對(duì)達(dá)致政府行政的高效化具有重要意義。伴隨鎮(zhèn)域生產(chǎn)生活結(jié)構(gòu)的不斷細(xì)化，上世紀(jì)80年代建構(gòu)的“七站八所”在政策維度、治理取向、利益需求方面存在著“叢林式”的論斷和主張，客觀上缺乏系統(tǒng)的編制規(guī)范以適應(yīng)時(shí)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需要。[7]因此，張浦鎮(zhèn)編辦首先從機(jī)構(gòu)和人員編制入手，理順職責(zé)關(guān)系，撤銷了原5大綜合辦公室，設(shè)置黨政辦公室、組織人事和社會(huì)保障局、政法和社會(huì)管理辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革局、財(cái)政和資產(chǎn)管理局、建設(shè)局、社會(huì)事業(yè)局、綜合執(zhí)法局和便民服務(wù)中心9個(gè)綜合機(jī)構(gòu)，實(shí)行“寬職能、少機(jī)構(gòu)、高效能”的大部門(mén)式組織架構(gòu)。暢通了溝通渠道，明確了部門(mén)職責(zé)，理順了協(xié)作關(guān)系。在人員編制上實(shí)行統(tǒng)一使用、分類管理，打破了原有行政、事業(yè)編制的管理分割，執(zhí)行先定崗、后定員、再定職責(zé)的人員編制程序，實(shí)現(xiàn)了行政資源的優(yōu)化和高效。

（二）規(guī)范權(quán)限承接，激活鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力

中國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的行政主導(dǎo)性使得政府尤其是基層政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和升級(jí)中起到了決定性作用，[8]而政府職能的發(fā)揮較多取決于法律規(guī)約的權(quán)限設(shè)計(jì)。原有“條塊”關(guān)系下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏統(tǒng)一、集中的權(quán)力來(lái)履行職責(zé)，多方面的垂直化對(duì)應(yīng)管理造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理自主性小、調(diào)控力弱，嚴(yán)重制約鎮(zhèn)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展需要。對(duì)此，2010年改革初期，昆山市依照“能放就放、權(quán)責(zé)一致”的原則向張浦鎮(zhèn)下放管理權(quán)限665項(xiàng)，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理類和公共服務(wù)類為主，涉及財(cái)政、規(guī)費(fèi)、資金扶持、土地、戶籍等9個(gè)方面的縣級(jí)審批權(quán)、許可權(quán)、處罰權(quán)。張浦鎮(zhèn)開(kāi)始成為一個(gè)具有縣級(jí)管理權(quán)限的基層政府，這些權(quán)力的下放，從職能范圍上增強(qiáng)了鎮(zhèn)政府的辦事能力，有針對(duì)性地?cái)U(kuò)大了基層政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理范圍，提高了基層管理效能。但在權(quán)力下放過(guò)程中也存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接能力不足或責(zé)大權(quán)小的現(xiàn)象，需要上下級(jí)部門(mén)二次互動(dòng)。

（三）理順財(cái)稅關(guān)系，夯實(shí)監(jiān)管服務(wù)基礎(chǔ)

雖然現(xiàn)代化治理體系從來(lái)都應(yīng)為適應(yīng)性調(diào)整政府形態(tài)而非自主性變遷的過(guò)程，理應(yīng)建立互動(dòng)且高效的行政運(yùn)作機(jī)制，然而在實(shí)踐形態(tài)中，政府機(jī)構(gòu)有時(shí)并不竭力在應(yīng)然角度下管理社會(huì)和服務(wù)公眾。[9]分稅制以來(lái)上下級(jí)政府“討價(jià)還價(jià)”的慣常現(xiàn)象很大程度上顯現(xiàn)的就是政府自主臆斷的主觀性定勢(shì)思維及妥協(xié)式慣性思維，這必然難以為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮提供導(dǎo)引，更遑論破除歷史性的“平均主義”的運(yùn)行邏輯。江蘇省本輪經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)中，依照分級(jí)管理的原則，針對(duì)性地?cái)U(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的財(cái)政自主權(quán)，實(shí)行“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”。參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅收入分類探索建立財(cái)稅共享機(jī)制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，核定改革前財(cái)政基數(shù)，并以此為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)后期財(cái)政收入實(shí)行超收分成、多予少取，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)監(jiān)管服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。針對(duì)鎮(zhèn)域建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施，縣政府給予專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)扶持，為試點(diǎn)鎮(zhèn)的后續(xù)發(fā)展提供財(cái)力支撐。

（四）健全運(yùn)行機(jī)制，打造信息互動(dòng)平臺(tái)

黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告提出構(gòu)建職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人民滿意的服務(wù)型政府，這在政府運(yùn)行機(jī)制層面將公共服務(wù)職能上升為政府尤其是基層政府的核心職能。如何構(gòu)建公眾導(dǎo)向的政府、提高服務(wù)質(zhì)量、增強(qiáng)公眾互動(dòng)，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革面臨的又一大挑戰(zhàn)。參照江蘇省的統(tǒng)一部署，張浦鎮(zhèn)率先建立起以服務(wù)型政府統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展模式，逐漸形成“前臺(tái)+后臺(tái)”的便民服務(wù)和集中審批機(jī)制，成立了便民服務(wù)中心和鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局。規(guī)范實(shí)行“一枚公章管審批”，整合審批職能，在便民服務(wù)中心設(shè)立民政、公安、建設(shè)、地稅、國(guó)土資源、交通運(yùn)輸?shù)?8個(gè)前臺(tái)窗口，集中受理縣級(jí)行政審批及社會(huì)公共服務(wù)事項(xiàng)，后臺(tái)負(fù)責(zé)政策傳導(dǎo)、政令指引和監(jiān)督問(wèn)責(zé)，在保障“前臺(tái)” “一站式”服務(wù)的同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)行政權(quán)力實(shí)施的系統(tǒng)監(jiān)管（見(jiàn)圖1）。為進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法效率，規(guī)范執(zhí)法行為，張浦鎮(zhèn)在綜合執(zhí)法局組建多方位監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)時(shí)掌握鎮(zhèn)域行政治安情況，通過(guò)“雙隨機(jī)”執(zhí)法系統(tǒng)避免了選擇性執(zhí)法，提高了行政執(zhí)法質(zhì)量。

三、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建思路

評(píng)估指標(biāo)體系內(nèi)含的計(jì)劃輔助、預(yù)測(cè)判斷、監(jiān)控扶持和激勵(lì)約束功能決定了評(píng)估工作的開(kāi)展不僅是一種改良政府行為的必要方式，也是將成功經(jīng)驗(yàn)不斷復(fù)制、不斷擴(kuò)散的有效途徑。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)將成功地區(qū)的實(shí)踐舉措與解決改革推進(jìn)中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題相結(jié)合，強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)、明晰梗阻，增強(qiáng)指標(biāo)體系的代表性與包容性，為我國(guó)基層行政管理體制改革的科學(xué)規(guī)劃、定量思考和具體實(shí)施提供依據(jù)。

（一）指標(biāo)體系的構(gòu)建原則

為使評(píng)估指標(biāo)體系有效反映體制改革的本質(zhì)特征，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)調(diào)整的可行性，設(shè)置指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)在遵循簡(jiǎn)明科學(xué)性、整體完善性、相關(guān)性、獨(dú)立性、層次性等一般原則的基礎(chǔ)上，針對(duì)行政管理體制改革的內(nèi)涵和特點(diǎn)，突出滿足以下兩個(gè)原則：

1.普適性與特色性相結(jié)合。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)必須能夠全面反映以服務(wù)型政府構(gòu)建為旨?xì)w的行政體制改革的總體狀態(tài)和基本特征，能夠促進(jìn)評(píng)估目標(biāo)與評(píng)估指標(biāo)之間的有效銜接，使指標(biāo)體系形成一個(gè)層次分明且結(jié)構(gòu)、功能與導(dǎo)向明晰的整體。在具體指標(biāo)的選擇上，應(yīng)基于典范區(qū)域的改革實(shí)踐進(jìn)度，既選擇符合行政管理體制改革科學(xué)內(nèi)涵的普適性指標(biāo)，又選取反映經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)這一鄉(xiāng)鎮(zhèn)類型在權(quán)力下放、機(jī)構(gòu)設(shè)置、平臺(tái)建設(shè)等方面的特殊性指標(biāo)，使指標(biāo)體系一方面能夠描述行政管理體制改革的本質(zhì)要求，另一方面也能增加地區(qū)評(píng)價(jià)生成和改革規(guī)劃實(shí)施的可能性。

2.約束性指標(biāo)與選擇性指標(biāo)相結(jié)合。約束性與選擇性相結(jié)合的目的在于提升發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革評(píng)估工作的靈活性。評(píng)估指標(biāo)體系的建立要既能反映經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府流程再造的空間狀態(tài)，另一層面又能在時(shí)間尺度上刻畫(huà)各地區(qū)改革推進(jìn)的規(guī)范化水平。[10]由此，指標(biāo)選擇應(yīng)具有描述、檢測(cè)、預(yù)警和評(píng)估發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革的功能，以保證對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制運(yùn)轉(zhuǎn)模式的選擇和調(diào)控，引導(dǎo)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革沿著預(yù)定的目標(biāo)發(fā)展。具體而言，對(duì)影響行政體制改革整體進(jìn)程的責(zé)大權(quán)小、缺乏統(tǒng)籌、分流安置、條線對(duì)接等相關(guān)因素和問(wèn)題設(shè)置約束性指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行反映和評(píng)價(jià)，而對(duì)于行政管理體制改革發(fā)展具有普遍性影響的指標(biāo)，如行政審批效率、信息互動(dòng)溝通、網(wǎng)絡(luò)政府等，則應(yīng)結(jié)合概括性強(qiáng)、易獲取和信息量大的選擇性指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。從而避免評(píng)估指標(biāo)間的交叉重復(fù)，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確度。

（二）指標(biāo)體系的內(nèi)容指向

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的目的在于逐步加快基層政治體制民主建設(shè)，構(gòu)筑適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新型政府框架，這與全國(guó)范圍內(nèi)行政管理體制改革的方向基本一致。因此，設(shè)定和完善發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政改革評(píng)估體系，是科學(xué)認(rèn)識(shí)政府行為和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的需要，是監(jiān)督、引導(dǎo)和促進(jìn)地方政府行政體制改革實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃、定量考核與具體實(shí)施的依據(jù)。參照國(guó)家級(jí)改革試點(diǎn)張浦鎮(zhèn)的實(shí)踐舉措，結(jié)合近年學(xué)界的相關(guān)研究，本調(diào)研組擬從集中高效審批、強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法三個(gè)層面設(shè)定經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革評(píng)估的指標(biāo)體系，期待進(jìn)一步厘清經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府流程再造的方向與進(jìn)路。

1.集中高效審批。集中高效審批機(jī)制塑造了基層政府“一站式”辦公的發(fā)展愿景，對(duì)于突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政審批 “多頭管理”、職責(zé)不清的弊端具有重要意義。而從我國(guó)行政服務(wù)的發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看，集中高效審批正經(jīng)歷著學(xué)習(xí)規(guī)劃——實(shí)際應(yīng)用——完善提升的發(fā)展過(guò)程。[11]可以說(shuō)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)（包括張浦鎮(zhèn)在內(nèi)）正處于行政審批科學(xué)性與系統(tǒng)性改造的學(xué)習(xí)規(guī)劃階段，自主性改革空間不斷擴(kuò)大的同時(shí)不可避免地存在一系列制度設(shè)計(jì)漏洞。以張浦鎮(zhèn)為例，行政審批權(quán)限的下放、駐鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的協(xié)助、便民服務(wù)中心的建立以及網(wǎng)絡(luò)辦公的拓展不斷彰顯著集中審批服務(wù)在方便居民、簡(jiǎn)化程序、降低行政成本上的巨大優(yōu)勢(shì)，但在制度構(gòu)建過(guò)程中也存在權(quán)限承接不力、公務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、硬件設(shè)施不完備等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，這一層面的指標(biāo)參考了集中審批的具體要求并結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革的推進(jìn)困境設(shè)定了“權(quán)限下放與管理”“駐鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制”“行政審批機(jī)制與效率”等五個(gè)子系統(tǒng)（見(jiàn)表1），對(duì)關(guān)涉審批權(quán)限、審批能力、審批效率、審批媒介等內(nèi)容的事項(xiàng)進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，了解政府“前臺(tái)”服務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況。

2.強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)。建構(gòu)公權(quán)力監(jiān)管機(jī)制是規(guī)約政府行動(dòng)范圍、強(qiáng)化政府依法行政的基礎(chǔ)，是重構(gòu)政府與市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府“瘦身”的前提。而從法理上講，公共權(quán)力是基于社會(huì)需要并由公民授予政府處理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，理應(yīng)得到公眾的監(jiān)督。[12]自黨的十八屆三中全會(huì)要求構(gòu)建權(quán)力清單制度以來(lái)，張浦鎮(zhèn)下設(shè)職能部門(mén)的行政管理權(quán)限都以清單形式交縣人大評(píng)議審核，保障社會(huì)管理權(quán)力嚴(yán)格按照清單行使，充分做到了“法無(wú)授權(quán)不可為”。但授權(quán)到位的同時(shí)，權(quán)力監(jiān)督機(jī)制也應(yīng)更為健全，避免落入“重管理輕服務(wù)、重審批輕監(jiān)管”的泥淖。從張浦鎮(zhèn)各部門(mén)權(quán)力分配上看，集中于便民服務(wù)中心的各部門(mén)仍然存在職責(zé)不清、部門(mén)間協(xié)作分工不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。前臺(tái)與后臺(tái)的信息交互與監(jiān)管引導(dǎo)上也存在推送不及時(shí)、監(jiān)管機(jī)制不健全的現(xiàn)象。因此，為落實(shí)強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)的改革要求，課題組在本目標(biāo)層設(shè)置“部門(mén)責(zé)權(quán)劃分”“前后臺(tái)信息交互”和“監(jiān)管制度建設(shè)”三個(gè)指標(biāo)（見(jiàn)表2），將監(jiān)管機(jī)制規(guī)范作為指標(biāo)達(dá)成標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮評(píng)估指標(biāo)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的督促和引導(dǎo)作用。

3.綜合行政執(zhí)法。綜合行政執(zhí)法是大部門(mén)制思維下社會(huì)治安、市場(chǎng)監(jiān)管等政府權(quán)限的創(chuàng)新整合，直接表現(xiàn)為跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的執(zhí)法活動(dòng)，對(duì)綜合執(zhí)法主體的專業(yè)性有著較高要求。在行政管理體制改革過(guò)程中，張浦鎮(zhèn)將原本分散于城管、建設(shè)、國(guó)土、水利等站所的執(zhí)法權(quán)限分類整合至綜合執(zhí)法局，成立三個(gè)執(zhí)法中隊(duì)分管社會(huì)治安、勞動(dòng)生產(chǎn)、市場(chǎng)監(jiān)管職能，編制了各中隊(duì)權(quán)力和責(zé)任清單，加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法的綜合性與權(quán)責(zé)一致性。但從綜合行政執(zhí)法的未來(lái)方向來(lái)看，要進(jìn)一步提高基層行政執(zhí)法效率，必須推動(dòng)現(xiàn)有執(zhí)法權(quán)的行業(yè)、業(yè)務(wù)分工向行政執(zhí)法內(nèi)部分權(quán)和流程監(jiān)督方向轉(zhuǎn)變，即逐步將綜合行政執(zhí)法權(quán)分為執(zhí)法決策、執(zhí)法實(shí)施、執(zhí)法監(jiān)督三個(gè)方面，加強(qiáng)行政執(zhí)法內(nèi)部的分權(quán)制衡，降低行政成本。參照張浦鎮(zhèn)的實(shí)踐進(jìn)展和綜合行政執(zhí)法的總體要求，這一目標(biāo)層將在執(zhí)法人員素質(zhì)、執(zhí)法平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)以及執(zhí)法機(jī)制建設(shè)三個(gè)方面對(duì)改革進(jìn)度進(jìn)行考評(píng)，主要側(cè)重對(duì)執(zhí)法人員專業(yè)性與綜合性、執(zhí)法平臺(tái)的聯(lián)動(dòng)性和執(zhí)法機(jī)制的公正性進(jìn)行評(píng)估（見(jiàn)表3）。

四、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革指標(biāo)體系的設(shè)定與評(píng)價(jià)

通過(guò)對(duì)張浦鎮(zhèn)行政管理體制改革脈絡(luò)的梳理，結(jié)合服務(wù)型高效政府的內(nèi)涵與本質(zhì)特征，在總體結(jié)構(gòu)上我們將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革評(píng)估體系分為三個(gè)層次。第一層為目標(biāo)層，即“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”深化推進(jìn)所應(yīng)達(dá)致的總體效果，由集中高校審批、強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法三個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成。第二層為指標(biāo)層，側(cè)重改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的具體方向，這一層級(jí)指標(biāo)的設(shè)定主要參考張浦鎮(zhèn)的成功舉措與現(xiàn)存問(wèn)題來(lái)設(shè)定。第三層為標(biāo)準(zhǔn)層，將行政體制改革各項(xiàng)指標(biāo)再做細(xì)化，基于約束性與選擇性的考量，共設(shè)置單項(xiàng)定性指標(biāo)14個(gè)，定量指標(biāo)19 個(gè)，保障指標(biāo)體系真實(shí)客觀準(zhǔn)確地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革水平（見(jiàn)表4）。

相較于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政改革的實(shí)際進(jìn)度，評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)定往往具有一定超前性，這是保障改革評(píng)估指導(dǎo)性的必要條件。從未來(lái)發(fā)展方向來(lái)講，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革為推動(dòng)政府間縱向分權(quán)開(kāi)創(chuàng)了先例，伴隨鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)水平不斷提高、社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，權(quán)力下放及其引發(fā)的利益格局的重新調(diào)整將在全國(guó)范圍內(nèi)擴(kuò)展開(kāi)來(lái)，其實(shí)質(zhì)是縣級(jí)政府賦予鎮(zhèn)政府一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，調(diào)整鎮(zhèn)級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)縣、鎮(zhèn)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)的重新分配。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革評(píng)估體系的應(yīng)用不僅限于單一鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的成效考量，更應(yīng)將其作為深化基層權(quán)力調(diào)整的方向指引，就深化改革而言也應(yīng)參考以下建議：

（一）推動(dòng)試點(diǎn)目標(biāo)與改革實(shí)踐路徑的銜接

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政管理體制改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，評(píng)估體系內(nèi)含改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須有具體路徑的鋪設(shè)、引領(lǐng)和延續(xù)，將超前性的目標(biāo)設(shè)置與穩(wěn)定的實(shí)踐持續(xù)相結(jié)合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革不是一個(gè)孤立行動(dòng)，需要相關(guān)配套政策的持續(xù)跟進(jìn)。在發(fā)展定位上，應(yīng)將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革作為構(gòu)建地方特色中小城市的基礎(chǔ)性舉措，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)自身產(chǎn)業(yè)特色、地理優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，科學(xué)設(shè)定經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的發(fā)展時(shí)序與生態(tài)空間布局。在重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)上加大對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的傾斜，參考鎮(zhèn)域常住人口規(guī)模、環(huán)境容量，給予公共資源項(xiàng)目?jī)?yōu)惠，不斷拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)資金渠道。[13]此外，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)包括戶籍制度、社會(huì)保障制度、土地使用制度的配套性改革，充實(shí)發(fā)展力量，減少改革阻力。當(dāng)然，縣、鎮(zhèn)兩級(jí)的財(cái)稅制度改革也應(yīng)不斷完善，適度調(diào)整兩級(jí)稅收分成，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事活力，加強(qiáng)省、市財(cái)政對(duì)鎮(zhèn)域改革的專項(xiàng)支持，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層改革的后顧之憂。

（二）注重權(quán)限與責(zé)任的統(tǒng)一

權(quán)責(zé)統(tǒng)一是提高政府行政積極性和合法性的必然要求，評(píng)估指標(biāo)體系33個(gè)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)中涉及權(quán)責(zé)要素的共有8個(gè)，意在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革在權(quán)力下放、承接、執(zhí)行中的責(zé)任觀。縣級(jí)政府簡(jiǎn)政放權(quán)之后，公共服務(wù)的相關(guān)職能下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層更多地承擔(dān)了基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給責(zé)任，縮短了居民獲取公共服務(wù)的時(shí)間和空間距離。但要真正縮短居民與政府的心理距離必須加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)人員的責(zé)任意識(shí)、廉政意識(shí)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的真實(shí)需要為起點(diǎn)，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，提升公共服務(wù)的能力與水平。行政執(zhí)法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接的又一項(xiàng)重要權(quán)力，參照指標(biāo)體系的設(shè)定，應(yīng)在執(zhí)法人員專業(yè)培訓(xùn)、執(zhí)法平臺(tái)精準(zhǔn)化改造、執(zhí)法機(jī)制嚴(yán)格化管理上深入推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范執(zhí)法、統(tǒng)一執(zhí)法。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)將公開(kāi)執(zhí)法、文明執(zhí)法、專業(yè)執(zhí)法作為改革方向，創(chuàng)新執(zhí)法措施、拓展執(zhí)法領(lǐng)域，完成對(duì)上級(jí)權(quán)力的有效承接。

（三）推動(dòng)改革效率性與公平性的互動(dòng)

改革所引發(fā)的社會(huì)效應(yīng)較多是在時(shí)間積累下產(chǎn)生的，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革在短短幾年內(nèi)就取得如此有效的進(jìn)展離不開(kāi)上級(jí)政府和學(xué)界專家的科學(xué)規(guī)劃。就現(xiàn)有改革情勢(shì)看，客觀回應(yīng)訴求歸結(jié)起來(lái)就是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段以及全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展要求準(zhǔn)確地把握包容性改革執(zhí)行方向，基于其實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)主體平等參與、社會(huì)主體共同發(fā)展及公共服務(wù)資源公平分配的核心要義為政府行政體制改革確定頂層目標(biāo)和重要事宜。[14]這一過(guò)程中應(yīng)處理好效率與效益的關(guān)系，有時(shí)候?qū)π市缘膯渭兂珜?dǎo)很難為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革提供有效性的價(jià)值指引，回應(yīng)于時(shí)下包容性的發(fā)展格局，在“共建共享”原則要求下應(yīng)不僅堅(jiān)持改革評(píng)估對(duì)效率性的引導(dǎo)，更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公平性和公民主體性的強(qiáng)調(diào)，在政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民間尋求聯(lián)合互動(dòng)，以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

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