中國共產黨鄉(xiāng)村治理體制建設的百年探索與經驗啟示

趙曉強

[摘? ? 要] 中國特色社會主義進入新時代，鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現代化的任務提上日程。鄉(xiāng)村治理體制作為鄉(xiāng)村治理的“組織形式和制度”，對推進鄉(xiāng)村治理現代化和實現鄉(xiāng)村全面振興具有重要意義。建黨百年來，在鄉(xiāng)村治理的過程中，黨根據不同歷史時期的形勢和任務，采用了建立政權，政社合一，村民自治等治理體制，經過艱難的探索，積累了豐富的經驗。這些經驗主要有堅持對鄉(xiāng)村治理體制建設的領導、注重通過治理體制實現農民的利益、注重鄉(xiāng)村治理體制的制度化法治化。中國特色社會主義進入新時代，中國共產黨正團結帶領中國人民踏上實現第二個百年奮斗目標的征程。在新的歷史背景下，鄉(xiāng)村治理體制建設應回應新形勢，堅持黨對鄉(xiāng)村治理體制建設的領導、以鄉(xiāng)村體制建設促進鄉(xiāng)村全面振興、加強鄉(xiāng)村治理體制建設的制度和法治保障，進一步推進鄉(xiāng)村治理現代化。

[關鍵詞] 鄉(xiāng)村治理;鄉(xiāng)村振興;基層社會治理;基層政權建設;基層黨組織;“三農”問題

[中圖分類號] D25? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）08-0020-06

黨的十八大以來，黨中央高度重視鄉(xiāng)村治理體制建設，推動這項工作取得實效，推進了鄉(xiāng)村治理現代化。在中國共產黨成立100周年的歷史節(jié)點，回顧中國共產黨鄉(xiāng)村治理體制建設的百年歷程、總結中國共產黨鄉(xiāng)村體制建設歷史經驗的基礎上，展望中國共產黨鄉(xiāng)村治理體制在新時代的再發(fā)展，對進一步推進鄉(xiāng)村治理現代化具有重要意義。

一、中國共產黨鄉(xiāng)村治理體制建設的百年歷程

中國共產黨對鄉(xiāng)村治理體制建設的探索，在不同歷史時期體現出不同的特點。在新民主主義革命時期，主要特點是在鄉(xiāng)村廣泛建立政權;在社會主義革命和建設時期，主要特點是“政社合一”，人民公社集中行使黨、政、經權力;在改革開放和社會主義現代化建設時期，主要特點是以制度來保障鄉(xiāng)村治理體制建設，制定了一系列的法律。

（一）新民主主義革命時期：建立鄉(xiāng)村政權

第一次國內革命戰(zhàn)爭時期，黨在農村的主要任務是發(fā)動農民。中共四大第一次提出“農民是無產階級同盟軍”的思想，會議通過的《對于農民運動之議決案》明確指出：“中國共產黨與工人階級要領導中國革命至于成功，必須盡可能地、系統(tǒng)地鼓動并組織各地農民逐漸從事經濟的和政治的爭斗?！睍h還明確，宣傳農民組織農民的方法除以往的“鄉(xiāng)民會議”“鄉(xiāng)村自治會”“佃農協(xié)會及雇農協(xié)會”外，還“應適用聯合的農民協(xié)會的組織”。第二次國內革命戰(zhàn)爭時期，“農村包圍城市的革命道路理論”逐漸形成，其中一個重要的方針是“建立農村革命根據地”。在這一思想指導下，黨在農村根據地廣泛建立政權。在黨與政權的關系上，毛澤東同志深刻地指出“黨要執(zhí)行領導政府的任務;黨的主張辦法，除宣傳外，執(zhí)行的時候必須通過政府的組織”[1]?？谷諔?zhàn)爭時期，中國共產黨確立了“抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線”政策，采取了“發(fā)展進步勢力，爭取中間勢力，孤立頑固勢力”的總方針。1940年3月6日，中共中央發(fā)出關于《抗日根據地的政權問題》的指示，提出“根據抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權的原則，在人員分配上，應規(guī)定為共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一”，也就是著名的“三三制”政權。第三次國內革命戰(zhàn)爭時期，在土地政策上實行“耕者有其田”。1947年9月，《中國土地法大綱》明確宣布廢除一切封建性和半封建性的剝削土地制度，實行耕者有其田的土地制度。這從根本上改變了農村的階級狀況，也促使基層鄉(xiāng)村政權進行改造，這一時期鄉(xiāng)級政權建立的重點就是在土地改革的基礎上，積極開展民主建設工作，特別是改造、建立和完善人民代表會議制度，為加強與鞏固農村新型基層政權創(chuàng)造了條件[2]。

（二）社會主義革命和建設時期：施行政社合一

新中國成立后，新解放區(qū)的政權接管通過軍事方式進行，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第十四條規(guī)定：“凡人民解放軍初解放的地方，應一律實施軍事管制，取消國民黨反動政權機關?！秉h逐步穩(wěn)定了農村的社會秩序，“通過廢除保甲制，大力進行土地改革，改變了幾千年來的封建土地制度，從而為新政權在農村基層的建立奠定了扎實的基礎”[3]。1950年，政務院通過了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，對鄉(xiāng)、村政權作出了明確的規(guī)定，建立起鄉(xiāng)村政權的基本制度。1953年，中央人民政府委員會相繼通過了《關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，為農村基層選舉奠定了條件。1954年，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是最基層的行政單位”。1958年，《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》決定廣泛建立人民公社，鄉(xiāng)政府相繼撤銷，“人民公社體制使得黨、政、經權力高度集中，實現了對鄉(xiāng)村事務的一元管理，完成了農村資源的整合分配，大大加強了對鄉(xiāng)村的組織和控制，實現了國家權力的下沉和黨組織的全面領導”[4]。

（三）改革開放和社會主義現代化建設時期：加強制度保障

黨的十一屆三中全會開啟了改革開放的序幕。農村家庭聯產責任制的推行使人民公社的基礎逐漸動搖，農村經濟形勢的發(fā)展迫切要求“政社分開”，新的鄉(xiāng)村治理體制呼之欲出。1982年通過的《中華人民共和國憲法》將“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”，規(guī)定“村民委員會是基層群眾性自治組織”，在憲法上明確了“鄉(xiāng)”“村”的主體地位。同年，《地方組織法》進行了修改，將“人民公社”改為“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)”，將“人民公社管理委員會”改為“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府”。1983年，《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》明確提出“當前的首要任務是把政社分開，建立鄉(xiāng)政府，同時按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委”“村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設立”，鄉(xiāng)、村兩級政權逐漸建立起來。1988年，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》試行。1998年，《中華人民共和國村民委員會組織法》施行，為村民自治提供了法律支持。1988年，中國共產黨第十三次全國代表大會對《中國共產黨章程》進行了修改，明確規(guī)定“工廠、商店、學校、機關、街道、合作社、農場、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織”，要求符合條件的“村”應當成立黨的基層組織。這樣，新的鄉(xiāng)村治理體制建立起來，“這種體制一方面保證了國家對基層政權鄉(xiāng)政府的領導管理，從行政體制上確保了有效性;另一方面，在農村實行村民自治，賦予了農村高度的自主權，推進了基層民主治理”[4]。黨的十八大以來，鄉(xiāng)村治理體制向現代化發(fā)展，黨的十八屆三中全會提出“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”。

二、中國共產黨鄉(xiāng)村治理體制建設的歷史經驗

黨在不同歷史時期，針對當時的形勢采取了相應的鄉(xiāng)村治理體制，在這個過程中積累了豐富的經驗，總結這些經驗對于新時代鄉(xiāng)村治理體制建設具有重要的借鑒意義。

（一）堅持黨對鄉(xiāng)村治理體制建設的領導

建黨百年，我國鄉(xiāng)村治理體制建設所取得的成就，從根本上講，取決于黨對農村工作的領導。第一，黨的道路和戰(zhàn)略始終決定鄉(xiāng)村治理體制建設的形態(tài)。在新民主主義革命時期，黨把農民作為“無產階級同盟軍”，確立了“農村包圍城市，最后奪取全國勝利的革命道路”，在這個過程中，農村政權得以廣泛建立;在社會主義革命和建設時期，黨的主要任務是進行社會主義革命以及探索社會主義建設道路，這一時期，符合社會主義的人民公社在農村廣泛建立;在改革開放和社會主義現代化建設時期，黨的主要任務是經濟建設，并在此基礎上建設社會主義現代化國家，這一時期更多的是促進農村生產力發(fā)展，推進鄉(xiāng)村治理現代化。第二，黨始終是鄉(xiāng)村治理體制建設的組織者和領導者。在新民主主義革命時期，農村革命根據地的蘇維埃政府、陜甘寧邊區(qū)政府等政權都是在黨的領導下建立起來的;在社會主義革命和建設時期，黨領導了人民公社化運動，建立起了“政社合一”的基層政權組織形式;到了改革開放和社會主義現代化建設時期，黨通過領導立法的方式，通過法律來建設基層政權。第三，黨始終重視農村基層黨組織建設。如在新民主主義革命時期，“建立起以中國共產黨基層黨組織為中心的鄉(xiāng)村組織體系，為鄉(xiāng)村治理提供了強大的社會動員保障力”[6];在社會主義革命和建設時期，黨組織更為緊密地嵌入鄉(xiāng)村治理體制之中，“人民公社體制將政權建設和農業(yè)生產融合在一起，在中國歷史上真正實現了國家意志在鄉(xiāng)村地區(qū)的貫徹”[7]。在改革開放和社會主義現代化建設時期，鄉(xiāng)建立黨委，符合條件的村，要建立黨支部。

（二）注重通過治理體制實現農民的利益

黨在領導鄉(xiāng)村治理體制建設的過程中，始終注重保護農民的利益，調動農民的積極性。首要是保護農民的政治權利，確保農民在鄉(xiāng)村治理體制中的地位。在新民主主義革命時期，主要通過選舉方式激發(fā)農民參與鄉(xiāng)村治理的熱情，“如1931—1934年的蘇維埃選舉運動、1937年《陜甘寧邊區(qū)選舉法》、1941年晉冀魯豫邊區(qū)村政權的選舉工作等，都不同程度地開展了農民參與基層政權建設的嘗試”;新中國成立初期，通過人民代表會議制度來調動農民的參政積極性，如1950年政務院通過的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》對鄉(xiāng)人民代表會議代表的名額、代表資格、代表的任期等作出規(guī)定，同次會議通過的《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》規(guī)定“鄉(xiāng)人民政府委員會由鄉(xiāng)人民代表大會選舉鄉(xiāng)長一人、副鄉(xiāng)長及委員各若干人組成之”。進入改革開放時期，基層治理民主化程度進一步提高，“確立了村民自治的基本制度，完善了鄉(xiāng)村治理的運行機制，提升了村民民主管理的水平”[8]。同時，注重實現和保護農民的物質利益。在各個歷史時期形成的鄉(xiāng)村治理體制無不強調實現和保護人民的利益，“打土豪、分田地”“地主減租減息，農民交租交息”“耕者有其田”“農業(yè)生產合作社”“家庭聯產承包責任制”等政策都要通過鄉(xiāng)村治理體制來實現。

（三）注重鄉(xiāng)村治理體制的制度化法治化

黨在鄉(xiāng)村治理體制建設的進程中，非常重視鄉(xiāng)村治理體制的制度化和法治化，用制度來確認和保障鄉(xiāng)村治理體制。新民主主義革命時期，蘇維埃政府、陜甘寧邊區(qū)政府就非常重視法制建設，通過頒布法律來進行政權建設。如1933年8月9日，《蘇維埃暫行選舉法》頒布，成為中華蘇維埃第二次全國代表大會進行各級改選的法律依據，這次選舉“不論從法規(guī)建設上，還是在實際過程中，都是最完善、最成功的一次”[9]。陜甘寧邊區(qū)政府，根據抗日民主統(tǒng)一戰(zhàn)線政策，制定了一整套選舉法規(guī)，如《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例的解釋及其實施》《陜甘寧邊區(qū)各級選舉委員會組織規(guī)程》等。在社會主義革命和建設時期，黨和國家也非常重視基層政權建設的法制化，如1954年，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，兩部法律為基層政權建設提供了法律上的依據和保障，“二者的頒布與實施，將農村基層政權建設納入到了規(guī)范化、法制化的道路上。遵照《憲法》和《組織法》的規(guī)定，全國各地的農村基層政權建設如火如荼地開展起來，并隨著農村形勢的穩(wěn)定得到了進一步鞏固與發(fā)展”[10]。改革開放和社會主義現代化建設時期，鄉(xiāng)村治理體制的法制化趨向更加明顯，伴隨全面推進依法治國的進程，有關鄉(xiāng)村治理體制的黨內法規(guī)和國家法律更加豐富和完善。這一時期，自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約等社會規(guī)范也成為鄉(xiāng)村治理體制建設的制度淵源。

三、新時代中國共產黨鄉(xiāng)村治理體制的再發(fā)展

新時代，黨的鄉(xiāng)村治理體制應在借鑒以往經驗的基礎上，反映時代特點，回應現實需求，更好實現鄉(xiāng)村治理現代化和鄉(xiāng)村振興的時代使命。

（一）建立健全黨組織領導的現代鄉(xiāng)村治理體制

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，這是黨對我國經濟社會發(fā)展新形勢的回應。國家治理現代化的要旨在于克服“市場失靈”和“政府失靈”，引入公共事務的“多元共治”?！爸卫硪辉~的基本含義是指官方的或者民間的組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持社會秩序、滿足公眾的需要”[11]?？梢?，治理需要政府與社會的合作，需要發(fā)揮社會力量在公共事務治理中的作用，要求正確處理政府與市場、政府與社會的關系，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。這也對鄉(xiāng)村治理體制提出了新的要求，在以往發(fā)揮基層黨組織和基層政權組織功能的同時，也要引入社會的力量，以完善鄉(xiāng)村治理體制。2019年3月19日，經中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年6月印發(fā)實施的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉(xiāng)村社會治理體制”“構建共建共治共享的社會治理格局”，這對鄉(xiāng)村治理體制提出了新的要求。首先，建立起基層黨組織領導的組織體系，按照《指導意見》的要求“建立以基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監(jiān)督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、其他經濟社會組織為補充的村級組織體系”。其次，加強村民自治，按照《指導意見》的要求“依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局”“積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用”。第三，引入多元共治，吸引和支持各類主體加入到鄉(xiāng)村治理中來，按照《指導意見》的要求“加強婦聯、團支部、殘協(xié)等組織建設，充分發(fā)揮其聯系群眾、團結群眾、組織群眾參與民主管理和民主監(jiān)督的作用”“積極發(fā)揮服務性、公益性、互助性社區(qū)社會組織作用”。

（二）以鄉(xiāng)村治理體制建設促進鄉(xiāng)村全面振興 進入新時代，實現好農民的利益這盤棋更加需要統(tǒng)籌規(guī)劃。2018年1月2日，中共中央、國務院發(fā)布了《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱《意見》），就鄉(xiāng)村振興作出了系統(tǒng)規(guī)劃和全面部署，是新時代鄉(xiāng)村建設的綱領性文件。該《意見》指出“農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題”“沒有農業(yè)農村的現代化，就沒有國家的現代化”“我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出”，提出“到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農業(yè)強、農村美、農民富全面實現”，這是新時代實現農民利益的宣言書，只有鄉(xiāng)村實現全面振興，農民的利益才能得到根本的實現和保障?！兑庖姟返诹糠謱ｉT對鄉(xiāng)村治理進行了部署，提出“加強農村基層基礎工作，構建鄉(xiāng)村治理新體系”，“鄉(xiāng)村治理”是“鄉(xiāng)村振興”的內容之一，“鄉(xiāng)村治理體系完善”是“鄉(xiāng)村振興”的目標之一?！班l(xiāng)村治理”與“鄉(xiāng)村振興”是部分與整體的關系，“鄉(xiāng)村治理”要放到“鄉(xiāng)村振興”這個全局中去謀劃，也要通過“鄉(xiāng)村治理”去促進“鄉(xiāng)村振興”。前文所述，黨的鄉(xiāng)村治理體制建設的一個重要經驗就是通過鄉(xiāng)村治理體制來保障農民利益，在新時代實現鄉(xiāng)村全面振興的進程中，也要進一步發(fā)揮治理體制的作用，實現農民的共同富裕。鄉(xiāng)村治理體制可以在鄉(xiāng)村全面振興中發(fā)揮如下作用：一是，發(fā)揮黨的領導的政治優(yōu)勢，舉全黨全國全社會之力，集中力量辦好“鄉(xiāng)村全面振興”這件大事;二是，調動農民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，使農民的主體作用在鄉(xiāng)村振興的進程中得以發(fā)揮和實現;三是，通過加強農村基層黨組織建設來加強“鄉(xiāng)村全面振興”的組織和領導，夯實“鄉(xiāng)村全面振興”的主體責任。

（三）加強鄉(xiāng)村治理體制的制度和法治保障

在全面推進依法治國的時代背景下，鄉(xiāng)村治理體制同樣離不開法治的保障。2020年12月，中共中央印發(fā)了《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》，2021年1月10日，中共中央印發(fā)了《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》，兩部文件對未來5年社會治理領域的法治建設作了部署，對加強鄉(xiāng)村治理體制的法治保障具有重要意義。總的來說，一是通過黨內法規(guī)來確認黨對農村工作的全面領導、來規(guī)范黨的農村基層組織建設、來激勵廣大黨員干部擔當作為和發(fā)揮先鋒模范作用。如2018年11月，中共中央印發(fā)了《中國共產黨支部工作條例（試行）》;2019年1月10日，中共中央印發(fā)了《中國共產黨農村基層組織工作條例》;2019年9月，中共中央印發(fā)了《中國共產黨農村工作條例》，這些黨內法規(guī)為建立健全黨組織領導的農村基層治理體制奠定了制度基礎。二是通過國家法律明確政府在鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理中的作用、規(guī)范和保障村民自治、賦予各類社會主體在鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理中的權利。如2021年4月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，就明確了各級政府和政府部門在鄉(xiāng)村振興的職責;再如1998年11月4日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議審議通過;2010年10月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》，為村民自治提供了法律保障。三是發(fā)揮社會規(guī)范在鄉(xiāng)村治理中的作用，如通過自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約來規(guī)范各類社會主體參與鄉(xiāng)村治理的活動。

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[責任編輯：甘小梅 胡? ?梁]