包容性治理視野下政府風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)在邏輯及機(jī)制建設(shè)

龔會(huì)

[摘? ? 要] 包容性治理的價(jià)值內(nèi)核與國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求相契合，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)的包容性、開放性和兼容性，重視風(fēng)險(xiǎn)治理參與主體的多元化、風(fēng)險(xiǎn)溝通方式的互動(dòng)化、風(fēng)險(xiǎn)決策的靈活化及風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的共享化等。進(jìn)入新時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行復(fù)雜多變，風(fēng)險(xiǎn)逐漸累積，社會(huì)治理面臨重大挑戰(zhàn)，迫切需要加強(qiáng)和改進(jìn)政府風(fēng)險(xiǎn)治理體系。將風(fēng)險(xiǎn)治理納入政府應(yīng)急管理體系建設(shè)中，大力拓展風(fēng)險(xiǎn)治理制度空間，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)決策信息鏈，有效防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)，不斷提高風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的韌性和風(fēng)險(xiǎn)承受能力，成為推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的重要路徑。

[關(guān)鍵詞] 包容性治理;政府風(fēng)險(xiǎn)治理;應(yīng)急管理體系;風(fēng)險(xiǎn)治理理論;社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

[中圖分類號(hào)] D630? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2021）08-0041-07

一、引言

現(xiàn)代化、技術(shù)化和經(jīng)濟(jì)化進(jìn)程的發(fā)展加劇了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的形成，風(fēng)險(xiǎn)作為現(xiàn)代社會(huì)的重要特征，成為工業(yè)現(xiàn)代化的必然產(chǎn)物[1]。21世紀(jì)以來，隨著社會(huì)變遷、人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、科技變革加速，國際社會(huì)呈現(xiàn)出新的特征，逐漸朝著德國社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）所預(yù)言的“失控的社會(huì)”發(fā)展。人類社會(huì)開始面臨更多的不確定性，各種自然災(zāi)害頻發(fā)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)增大，社會(huì)不穩(wěn)定性增多，需要通過制度化措施來降低和抵消這些危機(jī)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，避免演化為重大風(fēng)險(xiǎn)因素，給人類社會(huì)帶來嚴(yán)重沖擊。因此，如何發(fā)現(xiàn)、應(yīng)對(duì)和防范這些風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)前各國政府國家治理和社會(huì)治理的重要議題。

2020年10月，習(xí)近平總書記在中共中央黨校青年干部培訓(xùn)班上的講話強(qiáng)調(diào)，“對(duì)可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，要緊密結(jié)合應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)踐，顧全大局，全面精準(zhǔn)把控、查找工作和體制機(jī)制上的漏洞所在，及時(shí)予以完善補(bǔ)充”。因此，在突發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)變得更加不可預(yù)測(cè)、復(fù)雜性和耦合性特征更加顯著的背景下，政府原有的“制度-約束”模式在風(fēng)險(xiǎn)演化進(jìn)程和應(yīng)對(duì)中暴露出局限性，需要從新的風(fēng)險(xiǎn)治理理論中進(jìn)行研究和分析。

二、現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)治理理論的發(fā)展與包容性治理理論

（一）現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)理論從“管理”向“治理”的發(fā)展

現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)理論始于德國社會(huì)學(xué)家貝克提出的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”概念，并用于解釋社會(huì)變遷中的一系列問題。安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）將風(fēng)險(xiǎn)分為外在風(fēng)險(xiǎn)（洪水、地震、泥石流等）和人為風(fēng)險(xiǎn)（生態(tài)災(zāi)難、化學(xué)品爆炸、恐怖事件、核泄漏等）[2]。2000年，歐盟正式提出風(fēng)險(xiǎn)治理，倡導(dǎo)通過利益相關(guān)者的參與來解決風(fēng)險(xiǎn)決策中的不確定性和沖突問題[3]。2005年，國際風(fēng)險(xiǎn)治理理事會(huì)（International? Risk Governance Council， IRGC）進(jìn)一步明確了風(fēng)險(xiǎn)治理的概念，即風(fēng)險(xiǎn)治理包含風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)溝通、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)決策和風(fēng)險(xiǎn)管理等元素，其核心過程包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理三大主要流程[4]。在風(fēng)險(xiǎn)管理的主體逐漸擴(kuò)展、管理環(huán)節(jié)更加多樣、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)更加困難的背景下，風(fēng)險(xiǎn)治理逐漸取代了風(fēng)險(xiǎn)管理，成為政府管理的重要職能。

2008年全球金融危機(jī)后，各國政府面臨新的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)矛盾。中國社會(huì)內(nèi)部面臨的種種風(fēng)險(xiǎn)也逐漸凸顯，學(xué)界開始積極思考風(fēng)險(xiǎn)治理理論及其實(shí)踐運(yùn)用，將其引入公共服務(wù)和公共政策領(lǐng)域，進(jìn)一步推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)治理理論在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的運(yùn)用。張成福、謝一凡（2009）提出，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的變化使得原有的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)治理難以滿足風(fēng)險(xiǎn)管理的要求，需用更為宏觀的國家政府視野進(jìn)行思考，從政府系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、市場系統(tǒng)的耦合性特征出發(fā)，有機(jī)整合相關(guān)知識(shí)、技術(shù)、策略、力量和價(jià)值取向，更好地應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)[5]。當(dāng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入到全方位風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)程之中，風(fēng)險(xiǎn)治理成為多國政府優(yōu)化施政手段、控制決策失誤、維護(hù)國家安定的重要方式[6]。因此，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理模式，主要包括合作性治理模式（王均等，2011）、基于互惠的自愿合作治理模式（張振波等，2017）、協(xié)調(diào)治理模式（童星，2019）等。這些理論都強(qiáng)調(diào)在風(fēng)險(xiǎn)治理中主體的關(guān)系和利益協(xié)同的重要性，需要在風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)治理策略和風(fēng)險(xiǎn)治理邏輯建構(gòu)等方面進(jìn)行重構(gòu)。由此可見，當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)治理研究的重點(diǎn)包括風(fēng)險(xiǎn)流程優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)信息獲取、風(fēng)險(xiǎn)溝通的多元參與機(jī)制建設(shè)等，以提高風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)的適應(yīng)性、包容性和協(xié)作性，風(fēng)險(xiǎn)治理的外延不斷得到拓展。

（二）包容性治理理論的提出和發(fā)展

2001年，英國學(xué)者安迪·斯特林（Andy Stirling）提出了包容性協(xié)商的框架，強(qiáng)調(diào)公眾在風(fēng)險(xiǎn)治理中的主體參與[7]。國際風(fēng)險(xiǎn)治理理事會(huì)指出，包容性治理要求在風(fēng)險(xiǎn)治理過程中吸納政府、企業(yè)、科學(xué)界及公眾等所有主體代表的參與，并對(duì)參與者進(jìn)行賦權(quán)，使他們的參與更加活躍且有效[8]。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，各類風(fēng)險(xiǎn)不斷增大并占據(jù)主導(dǎo)地位，這需要國家治理有更富有包容性、系統(tǒng)更加開放、主體更加多元化、協(xié)同更加多樣化。如此看來，我國原有的由政府主導(dǎo)，以科學(xué)評(píng)估為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理模式在復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)議題上是具有一定局限性的。因此，有學(xué)者提出“從‘管理走向‘治理是提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力的必然選擇”[9]。包容性治理被認(rèn)為是推行“善治”的實(shí)踐創(chuàng)新，是后工業(yè)時(shí)代公共利益最大化的治理模式[10]。概而言之，包容性治理是指各種利益相關(guān)者能參與、影響治理主體結(jié)構(gòu)和決策過程，公平分享政策結(jié)果、治理收益和社會(huì)資源，各種利益相關(guān)者的權(quán)益能得到尊重和保障的公共治理，具有主體多元合作、起點(diǎn)機(jī)會(huì)公平、過程統(tǒng)籌兼顧、成果收益共享等特點(diǎn)[11]。

2003年以來，我國政府在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中，重視技術(shù)管控手段的運(yùn)用，采用“制度-約束”的方式來防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，在重大災(zāi)害事件應(yīng)對(duì)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防范上取得了一定的成功。但是，由于制度建設(shè)的相對(duì)滯后、風(fēng)險(xiǎn)管控思維的局限、民眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的不足、社會(huì)系統(tǒng)的薄弱等問題，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不斷增多，要想有效解決這些問題，則迫切需要治理轉(zhuǎn)型。因此，靳文輝（2012）認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將風(fēng)險(xiǎn)理論引入公共管理體系中，提出了合作性治理、協(xié)調(diào)性治理等模式，以“彈性政府”為變革目標(biāo)，以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)和技術(shù)不足，保障多元參與，提高治理的有效性[12]。所以，立足于包容性治理，需要加強(qiáng)和改進(jìn)政府應(yīng)急管理體系，將風(fēng)險(xiǎn)治理整合到國家治理和社會(huì)治理中，實(shí)現(xiàn)“非常態(tài)”與“常態(tài)化”的融合，構(gòu)建創(chuàng)新社會(huì)治理的模式[13]。由此可見，風(fēng)險(xiǎn)治理將逐漸應(yīng)用于政府應(yīng)急管理領(lǐng)域，并逐漸成為社會(huì)治理的重要議題之一。

三、包容性治理框架下政府風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)在邏輯

龔維斌（2020）指出，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)合、多變和衍生等特點(diǎn)，主要是人為治理性風(fēng)險(xiǎn)，根源在于制度不完善，治理能力不強(qiáng)[15]。傳統(tǒng)與現(xiàn)代、后現(xiàn)代形態(tài)交織且內(nèi)在張力顯現(xiàn)的中國社會(huì)，將日益呈現(xiàn)出立體化的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，公平、正義、對(duì)話與開放是這一結(jié)構(gòu)的基本價(jià)值要素，這要求國家治理能夠從以往依靠內(nèi)部封閉式的權(quán)力運(yùn)作，轉(zhuǎn)向?yàn)橐揽空胶头钦缴鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的有效治理[14]。在包容性治理的框架下，對(duì)各類社會(huì)治理問題進(jìn)行分析和思考，有利于深入研究和理解中國社會(huì)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)后的內(nèi)在邏輯和外在表征，為政府社會(huì)治理轉(zhuǎn)型和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供思路。包容性治理的價(jià)值取向體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)治理中，就是通過對(duì)知識(shí)與價(jià)值的整合很好地將多元行動(dòng)者納入到風(fēng)險(xiǎn)決策過程中，這正與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下中國治理模式的轉(zhuǎn)型需求相契合。

由此，在包容性的國家治理主張參與政府風(fēng)險(xiǎn)治理過程中，各參與主體能夠貢獻(xiàn)相關(guān)知識(shí)與差異性價(jià)值，從而制定出有效、公平且道德上可接受的風(fēng)險(xiǎn)決策，其內(nèi)在邏輯主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1. 風(fēng)險(xiǎn)治理體系的完善。在常態(tài)化的社會(huì)治理中，面對(duì)突發(fā)性的公共風(fēng)險(xiǎn)事件，應(yīng)對(duì)型風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的速度、影響范圍和風(fēng)險(xiǎn)情緒進(jìn)行判斷和評(píng)估時(shí)捉襟見肘，技術(shù)失效和系統(tǒng)漏洞不斷出現(xiàn)，面臨結(jié)構(gòu)性困境。而在非常態(tài)情形下，各類風(fēng)險(xiǎn)的生成演化過程未知，專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)模糊反而容易帶來新的決策風(fēng)險(xiǎn)，為政府的風(fēng)險(xiǎn)決策和風(fēng)險(xiǎn)管控帶來更多不確定性，加劇了治理中的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。而具有包容性的風(fēng)險(xiǎn)治理體系，不再強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)治理中風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)治理的重點(diǎn)在于保持風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)主體范圍與風(fēng)險(xiǎn)結(jié)束條件的平衡，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)治理的程序性改革。因此，要進(jìn)一步建立健全風(fēng)險(xiǎn)治理體系，完善重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、事故災(zāi)害調(diào)查評(píng)估、公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)技術(shù)和能力建設(shè)，大力培育風(fēng)險(xiǎn)治理的相關(guān)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織，建構(gòu)完整的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制和制度體系，如標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)評(píng)估體系、社會(huì)組織和民眾全員參與的風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)制、內(nèi)部外部結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制等[16]。

2. 風(fēng)險(xiǎn)治理理念的轉(zhuǎn)變。在我國應(yīng)急管理體制下，地方政府在風(fēng)險(xiǎn)治理中擔(dān)負(fù)主要職責(zé)，在重大突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中具有決定性、關(guān)鍵性和根本性作用。過去20年來，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，社會(huì)矛盾的多元化、社會(huì)主體利益的多樣化以及社會(huì)資源分配格局的僵化帶來諸多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。而管控性風(fēng)險(xiǎn)治理作為政府風(fēng)險(xiǎn)管理的主要手段，在應(yīng)對(duì)重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)過程中，若面臨技術(shù)失效和安全閥失控時(shí)則非常被動(dòng)[17]。譬如在網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)的治理中，地方政府往往采用的是管控性風(fēng)險(xiǎn)治理中簡單直接的技術(shù)治理方式，重結(jié)果輕過程，然而在宏大的網(wǎng)絡(luò)空間中這種方式顯得僵化而無力，反而可能成為新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。而且，與多主體的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)相比，單一主體的風(fēng)險(xiǎn)防范能力不高，風(fēng)險(xiǎn)管理能力較弱，風(fēng)險(xiǎn)管控的資源整合能力更顯不足，導(dǎo)致其在信息不足和決策權(quán)限的限制下風(fēng)險(xiǎn)研判能力降低。

蘊(yùn)含包容性治理的風(fēng)險(xiǎn)治理理念，重視風(fēng)險(xiǎn)治理中的合作傾向和協(xié)作傾向，積極吸納各類利益相關(guān)者進(jìn)入治理框架內(nèi)，對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合作共治，使風(fēng)險(xiǎn)治理成為多元主體參與的協(xié)作治理模式。在風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)提供、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息整合、風(fēng)險(xiǎn)決策中充分發(fā)揮利益主體的參與作用，因此，可以通過建立雙向風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施中充分發(fā)揮社會(huì)組織、人民群眾、媒體的主體作用，從而加大各類風(fēng)險(xiǎn)信息和知識(shí)的透明度，營造信任、協(xié)作、包容的風(fēng)險(xiǎn)治理氛圍，最終實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。

3. 風(fēng)險(xiǎn)治理流程的重構(gòu)。在傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理框架下，風(fēng)險(xiǎn)管理（治理）主要包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)溝通等環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)決策作為風(fēng)險(xiǎn)治理的外置程序，與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別環(huán)節(jié)相分離。這種半封閉式的決策缺少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主體的參與，容易引發(fā)不信任和沖突。而基于包容性的風(fēng)險(xiǎn)治理可以劃分為風(fēng)險(xiǎn)理解和風(fēng)險(xiǎn)決策兩大環(huán)節(jié)。其中，風(fēng)險(xiǎn)理解包括風(fēng)險(xiǎn)定義和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，主要是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題的分析和評(píng)價(jià)，是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)決策的基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)決策環(huán)節(jié)包括風(fēng)險(xiǎn)溝通、風(fēng)險(xiǎn)決策執(zhí)行以及風(fēng)險(xiǎn)化解。其中風(fēng)險(xiǎn)溝通成為本環(huán)節(jié)的核心，并貫穿于整個(gè)治理過程中，需要不斷進(jìn)行調(diào)整，以化解公眾認(rèn)知與科學(xué)評(píng)估的沖突，有效聯(lián)結(jié)風(fēng)險(xiǎn)研判和風(fēng)險(xiǎn)決策，有利于更有效地執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)化解措施。例如武漢新冠肺炎疫情發(fā)生后的前期，各種虛假信息、謠言以及不當(dāng)言論占據(jù)大量公共輿論空間，伴隨著風(fēng)險(xiǎn)模糊性的增大、高效的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致民眾在風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)缺乏的情況下，形成恐慌感，有的甚至產(chǎn)生對(duì)政府的不信任，這無疑給政府風(fēng)險(xiǎn)決策帶來挑戰(zhàn)，給部分民眾生命財(cái)產(chǎn)造成傷害。疫情后期，經(jīng)過不斷調(diào)整，政府部門不斷加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制的完善，將科學(xué)評(píng)估、專家建議、基層民眾參與及媒體參與全面整合起來，并且通過采取提高信息的透明度和風(fēng)險(xiǎn)決策系統(tǒng)的開放度，打通風(fēng)險(xiǎn)研判、風(fēng)險(xiǎn)決策、風(fēng)險(xiǎn)化解的通道等措施，有效遏制疫情的擴(kuò)散，風(fēng)險(xiǎn)防控措施更加高效。

4. 風(fēng)險(xiǎn)治理知識(shí)的更新。風(fēng)險(xiǎn)管理的知識(shí)基礎(chǔ)包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專業(yè)知識(shí)、政治合法性、資源利用效率以及對(duì)社會(huì)價(jià)值偏好的有效整合。朱正威等（2014）認(rèn)為，在國家公共領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)治理涵蓋風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)決策與風(fēng)險(xiǎn)處置行動(dòng)。從我國當(dāng)前的應(yīng)急管理流程來看，風(fēng)險(xiǎn)處置行動(dòng)與應(yīng)急響應(yīng)具有一致性和趨同性，包括風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后的響應(yīng)性措施和緩解性措施，在風(fēng)險(xiǎn)事件分析和風(fēng)險(xiǎn)防范環(huán)節(jié)存在缺失，這對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理知識(shí)的更新速度和范圍要求更高。此外，從突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的知識(shí)系統(tǒng)來看，不同類型的風(fēng)險(xiǎn)事件具有不同的風(fēng)險(xiǎn)特征。譬如自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，其發(fā)生突然、偶發(fā)性大，而且難以預(yù)測(cè)和防控，一旦發(fā)生，會(huì)對(duì)人、財(cái)產(chǎn)和系統(tǒng)產(chǎn)生較大風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于此類事件，處理的重點(diǎn)是進(jìn)行積極應(yīng)對(duì)和營救，以預(yù)防次生災(zāi)害。相較而言，公共衛(wèi)生事件的發(fā)展進(jìn)程則比較緩慢，其不僅與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及醫(yī)療衛(wèi)生水平密切相關(guān)，而且與專業(yè)研判部門、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)組織部門以及決策部門的協(xié)同機(jī)制相關(guān)，對(duì)于這類事件需要考慮的因素更多、更為復(fù)雜，處理的重點(diǎn)則是預(yù)防防控。由此可見，風(fēng)險(xiǎn)治理的基礎(chǔ)知識(shí)不僅包含風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)本身，還包括各類基礎(chǔ)性知識(shí)、結(jié)構(gòu)性知識(shí)、背景性知識(shí)等，這都需要在政府風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中加快更新。

四、建立健全基于包容性的政府風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制

（一）建立全面風(fēng)險(xiǎn)治理體系

全面風(fēng)險(xiǎn)治理體系是政府應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的各個(gè)環(huán)節(jié)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)治理的基本流程，建立健全全面風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制，提升大眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，培育風(fēng)險(xiǎn)治理文化，從而防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的過程和方法。與單一風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)體系和綜合風(fēng)險(xiǎn)管理體系相比，全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，在風(fēng)險(xiǎn)治理理念、風(fēng)險(xiǎn)治理流程、風(fēng)險(xiǎn)治理效率評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)治理激勵(lì)機(jī)制建設(shè)方面更加系統(tǒng)化和靈活化，體現(xiàn)了當(dāng)前我國風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)在要求，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)治理體系的全程性、整體性、包容性、開放性。因此，可以從以下幾個(gè)方面著手：

第一，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)主體的協(xié)同治理理念。風(fēng)險(xiǎn)管理不僅可以運(yùn)用在私人部門，在政府公共決策中更應(yīng)重視和推廣，這是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。而現(xiàn)代化的技術(shù)手段和現(xiàn)代化的系統(tǒng)工作需要科學(xué)的治理理念作指導(dǎo)。應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)治理作為現(xiàn)代政府公共管理的重要工作，在各個(gè)決策環(huán)節(jié)中開展全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，將風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)貫穿于專業(yè)部門風(fēng)險(xiǎn)管理與決策過程中。鼓勵(lì)各類主體全過程、多渠道、多方式參與風(fēng)險(xiǎn)治理，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)決策和風(fēng)險(xiǎn)溝通等活動(dòng)納入公共服務(wù)和政策實(shí)施中。逐步建立和完善地方重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)可能發(fā)生的各類突發(fā)事件進(jìn)行綜合性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防前置，最大限度地減少各類危機(jī)事件的負(fù)面影響。

第二，拓展風(fēng)險(xiǎn)治理參與的制度空間。根據(jù)雷森的瑞士奶酪模型（SCM）的描述，組織活動(dòng)和系統(tǒng)的每個(gè)層面都可能存在一定的系統(tǒng)漏洞，風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)和管控技術(shù)本身也具有局限性，也存在著系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)[20]。在常規(guī)性社會(huì)治理中，政府部門可以通過有效治理降低各類風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)社會(huì)安全和民眾福祉，保障社會(huì)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，這既是政府的基本職能，也是政府的基本政治責(zé)任。而基于包容性的風(fēng)險(xiǎn)治理，要通過深化改革，健全制度，完善治理體系，善于運(yùn)用制度優(yōu)勢(shì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊，將風(fēng)險(xiǎn)治理范式從“制度—約束”轉(zhuǎn)向“行動(dòng)—協(xié)作”的方式，來擴(kuò)展風(fēng)險(xiǎn)治理的參與制度空間，加大在風(fēng)險(xiǎn)治理環(huán)節(jié)的關(guān)鍵把握和制度防范，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)組織系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，進(jìn)一步降低各類公共風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的威脅，實(shí)現(xiàn)政府風(fēng)險(xiǎn)治理的戰(zhàn)略性勝利。

第三，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)決策的信息鏈條。在壓力性體制下的政府決策需要較多的政治考量，這為決策過程的科學(xué)性帶來不確定性。特別在突發(fā)公共事件中，如何真正將信息限制下的決策活動(dòng)貫穿于政府管理中，取決于決策系統(tǒng)的科學(xué)性、決策者的經(jīng)驗(yàn)、組織實(shí)施系統(tǒng)的靈活性和決策信息的溝通。因此，在風(fēng)險(xiǎn)治理中，要加快信息共享平臺(tái)的建設(shè)，建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)決策信息共享機(jī)制，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)事件信息、危機(jī)信息、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果信息的傳遞機(jī)制，形成縱向暢通、橫向協(xié)同的風(fēng)險(xiǎn)決策信息鏈條，減少信息混亂，為政府的各類風(fēng)險(xiǎn)決策提供科學(xué)有效的信息參考。

第四，風(fēng)險(xiǎn)治理知識(shí)的共享。風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的更新不僅要掌握傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)特點(diǎn)，更要運(yùn)用各類新技術(shù)，如大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、5G技術(shù)等。在重大突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)治理中，風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜多樣，涉及系統(tǒng)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，在決策中涉及利益廣泛，實(shí)施成本高，更需要進(jìn)行科學(xué)有效的治理[21]。社會(huì)組織、企業(yè)、民眾等作為風(fēng)險(xiǎn)決策實(shí)施的主體，政府應(yīng)當(dāng)與各個(gè)主體建立協(xié)同治理關(guān)系，通過新技術(shù)、新方法和新措施，將各主體的利益、知識(shí)、資源整合于政府的風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)中。不斷將風(fēng)險(xiǎn)治理體系建設(shè)納入政府應(yīng)急管理體制建設(shè)中，構(gòu)建科學(xué)有效、規(guī)范系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)防范處置體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判與風(fēng)險(xiǎn)決策的整合，提高風(fēng)險(xiǎn)管理部門之間的協(xié)同配合，實(shí)現(xiàn)治理端口前移，切實(shí)防范和化解各種公共突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)。

（二）建立健全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)多元治理機(jī)制

從我國政府的治理體系來看，科層制縱向管理體系在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任治理中具有顯著優(yōu)勢(shì)，其制度約束力強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)處置高效有力，風(fēng)險(xiǎn)決策及執(zhí)行快速。當(dāng)我們的社會(huì)呈現(xiàn)出新的風(fēng)險(xiǎn)特征時(shí)，原有的政府負(fù)責(zé)模式可能會(huì)面臨制度空間不足、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力有限、風(fēng)險(xiǎn)決策與組織實(shí)施脫節(jié)等困境。因此，要充分發(fā)揮政府在風(fēng)險(xiǎn)治理中的主導(dǎo)地位，并充分?jǐn)U展包容型治理空間，吸納和鼓勵(lì)多元化主體進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)治理體系中，建構(gòu)全面高效的風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)絡(luò)，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和風(fēng)險(xiǎn)處置的有效性。不斷調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)治理方式，從風(fēng)險(xiǎn)治理主體的多元化、風(fēng)險(xiǎn)治理效率評(píng)估的多樣化、風(fēng)險(xiǎn)溝通的互動(dòng)化等方面著力，促進(jìn)從政府責(zé)任治理方式向社會(huì)協(xié)同治理方式轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化政府在風(fēng)險(xiǎn)治理中的主體責(zé)任，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)處置的橫向協(xié)作機(jī)制，將社會(huì)組織、軍隊(duì)、基層民眾、新聞媒介等主體納入風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)中，以分散、抵消和降低各類型風(fēng)險(xiǎn)，建立健全社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制。

（三）建立健全風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)制

建立健全政府的風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)制，在全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后將管理因素、資源因素、人的因素等各類決策因素進(jìn)行綜合考慮，在風(fēng)險(xiǎn)治理框架下重新定義風(fēng)險(xiǎn)決策。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)決策的監(jiān)督程序和決策效果評(píng)估程序，預(yù)防各類次生風(fēng)險(xiǎn)和意外事件的發(fā)生，有效控制人為決策風(fēng)險(xiǎn)，降低政府公共風(fēng)險(xiǎn)決策本身會(huì)帶來的潛在系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)研判階段，降低風(fēng)險(xiǎn)信息的不對(duì)稱性，提高風(fēng)險(xiǎn)決策者的風(fēng)險(xiǎn)感知能力，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)決策的目標(biāo)，堅(jiān)持“以人民為中心”，提升風(fēng)險(xiǎn)決策的效率。提升風(fēng)險(xiǎn)研判能力，暢通風(fēng)險(xiǎn)決策信息渠道，降低風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知差異，逐步減少風(fēng)險(xiǎn)決策系統(tǒng)中的失誤，避免群體極化的風(fēng)險(xiǎn)決策模式。不斷轉(zhuǎn)換事中應(yīng)急式被動(dòng)治理模式，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際建立相應(yīng)的常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制，形成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)急應(yīng)對(duì)一體化的應(yīng)急管理模式。

（四）提升風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)的韌性和彈性

“韌性”本是個(gè)物理概念，用于描述風(fēng)險(xiǎn)治理中風(fēng)險(xiǎn)主體的特點(diǎn)。從包容性角度來看，風(fēng)險(xiǎn)各系統(tǒng)具有開放性和包容性，能夠吸納更多的主體參與到風(fēng)險(xiǎn)治理過程中，通過主體間的資源整合、協(xié)作分配，形成“網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”系統(tǒng)，降低系統(tǒng)的脆弱性，提高韌性，能夠更好地發(fā)揮系統(tǒng)承受壓力的功能，提高風(fēng)險(xiǎn)承受能力。從現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征出發(fā)，改變過去的風(fēng)險(xiǎn)管理模式，應(yīng)增強(qiáng)政府在風(fēng)險(xiǎn)管理中的適應(yīng)能力和反應(yīng)能力。優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)目標(biāo)，充分發(fā)揮系統(tǒng)要素的優(yōu)越性和制度優(yōu)勢(shì)，不斷增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)的韌性，提升風(fēng)險(xiǎn)治理組織系統(tǒng)的自我調(diào)適和自我修復(fù)能力，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)研判、風(fēng)險(xiǎn)決策和風(fēng)險(xiǎn)溝通中賦能賦權(quán)，在其他社會(huì)組織、新聞媒體、社會(huì)公眾的不斷互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)自適應(yīng)性改變，有效防范各類系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。極力運(yùn)用組織準(zhǔn)備、技術(shù)更新和風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)學(xué)習(xí)等多種方式，提高各自系統(tǒng)的適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)和抗壓能力，能有效抵御各類危險(xiǎn)或者變革帶來的威脅和沖擊，形成系統(tǒng)彈性，提高政府的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。

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[責(zé)任編輯：李利林]