基層治理中的條塊矛盾：溯源及優(yōu)化策略探析

鄧雪潔

[摘 要]條塊關(guān)系是我國(guó)府際關(guān)系中一對(duì)基礎(chǔ)性關(guān)系，如果兩者在政府行政管理的過(guò)程中不能協(xié)調(diào)一致、相互促進(jìn)，則極易滋生條塊矛盾。實(shí)踐表明，條塊矛盾在我國(guó)始終存在，深陷“剪不斷、理還亂”的局面。究竟“條”與“塊”是否存在矛盾關(guān)系？若存在，這種矛盾關(guān)系是兩者在相互作用的過(guò)程中自發(fā)形成的必然趨勢(shì)，還是人為干預(yù)不當(dāng)所誘發(fā)的？這是文章所探討的出發(fā)點(diǎn)和核心，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步挖掘條塊矛盾的表現(xiàn)和根源，從而通過(guò)打破“職責(zé)同構(gòu)、上下對(duì)口”的機(jī)構(gòu)安排、以部門職能為依托劃清條塊界限、加強(qiáng)對(duì)條塊管理過(guò)程的再設(shè)計(jì)等路徑對(duì)當(dāng)前基層治理過(guò)程中的條塊矛盾進(jìn)行優(yōu)化和整合。

[關(guān)鍵詞]條塊矛盾;垂直管理部門;屬地管理部門;政府機(jī)構(gòu)改革;基層治理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.19.017

條塊關(guān)系是我國(guó)行政組織體系中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。條塊關(guān)系失衡誘發(fā)的條塊矛盾是導(dǎo)致基層治理困局的重要因素?？梢哉f(shuō)，條塊矛盾是我國(guó)基層管理體制中長(zhǎng)期存在卻一直未得到妥善解決的深層次問(wèn)題。

縱觀我國(guó)政府關(guān)系，我國(guó)行政管理的不同階段，條塊矛盾始終存在，但矛盾激化程度、階段性特征迥異。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，上至中央下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不同程度地深受條塊矛盾的困擾。改革開放后的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，原有的條塊格局已不再適用新形勢(shì)的要求，在內(nèi)外壓力和阻力的雙重驅(qū)動(dòng)下，條條與塊塊之間的關(guān)系正經(jīng)歷著歷史性的變革，與之相伴的條塊矛盾也呈現(xiàn)新現(xiàn)象、新趨勢(shì)。

1 條塊關(guān)系與條塊矛盾概述

1.1 內(nèi)涵界定：條塊關(guān)系與條塊矛盾

“條塊”一詞將特定政府組織之間的管理實(shí)踐活動(dòng)形象化。“條條”描述了上至中央下到地方各級(jí)政府中業(yè)務(wù)內(nèi)容性質(zhì)相同的職能部門;“塊塊”則是由橫向不同職能部門組合而成的政府[1]。

條塊關(guān)系包含以下幾點(diǎn)內(nèi)容：第一，條塊關(guān)系中的“條條”反映了縱向維度上業(yè)務(wù)內(nèi)容、職能性質(zhì)相同或相近的從中央到地方政府中相互貫通的部門或機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)言之，“條條”是以職能為依托劃分的垂直管理部門;第二，條塊關(guān)系中的“塊塊”反映了橫向維度上省、市、縣、鄉(xiāng)各層級(jí)政府按照不同的管理內(nèi)容、業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分的部門或機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)言之，“塊塊”是處于同一層級(jí)的屬地管理部門;第三，條塊關(guān)系反映的是不同層級(jí)的政府部門在“條條”和“塊塊”基礎(chǔ)上形成的相互作用、相互影響的關(guān)系。

條塊矛盾是條塊關(guān)系的一種表現(xiàn)形式，當(dāng)“條條”與“塊塊”之間的關(guān)系處于一種非均衡的狀態(tài)，不能協(xié)調(diào)一致時(shí)就會(huì)產(chǎn)生不同程度的對(duì)抗和沖突。

1.2 拓展思考：條塊矛盾是否自發(fā)形成的

我國(guó)的行政體系是一個(gè)條塊結(jié)合、彈性靈活的矩陣結(jié)構(gòu)[2]，但需要適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，通過(guò)漸進(jìn)調(diào)試屬地管理和部門管理間關(guān)系，因地制宜地變革條塊結(jié)構(gòu)以優(yōu)化條塊關(guān)系，實(shí)現(xiàn)央地關(guān)系的深度融合。

“上有政策，下有對(duì)策”“九龍治水”“上面千條線，下面一根針”都是條塊關(guān)系中的普遍現(xiàn)象，這種中央與地方、條條與塊塊之間復(fù)雜的對(duì)抗與沖突關(guān)系正是條塊矛盾的外在表現(xiàn)。我國(guó)屬于單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，看似是一個(gè)高度權(quán)威主義的結(jié)構(gòu)，條塊關(guān)系在實(shí)踐中的復(fù)雜互動(dòng)決定了高度集中的政府體制及其權(quán)威具有高度分散性，這種條塊結(jié)構(gòu)中的權(quán)威分散化，極易造成抵制政策貫徹和執(zhí)行的群體性行為，進(jìn)而誘發(fā)條塊矛盾[3]。

文章認(rèn)為條塊矛盾并非自發(fā)形成的，中央預(yù)先設(shè)想的“條塊結(jié)合、雙重領(lǐng)導(dǎo)”模式是為了維持龐大的政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。條塊關(guān)系中“條條”與“塊塊”的關(guān)系最初應(yīng)是統(tǒng)一的，但行政事務(wù)自中央向地方貫徹執(zhí)行的過(guò)程中，“條條”的權(quán)威逐漸超越“塊塊”，甚至出現(xiàn)壓制的現(xiàn)象。當(dāng)條塊關(guān)系超越了均衡狀態(tài)的臨界值，打破了“條條”與“塊塊”動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系，條塊矛盾逐漸滋生并激化。行政生態(tài)學(xué)家里格斯曾提出，分化與綜合的脫節(jié)是棱柱型行政模式的特征之一，亦是行政發(fā)展遲滯的表現(xiàn)[4]。條塊結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的初衷是為了使中央與地方的權(quán)力相互牽制、相互監(jiān)督，但在具體的實(shí)施過(guò)程中卻扭曲畸形，甚至引發(fā)新的問(wèn)題。當(dāng)前，政策當(dāng)局和學(xué)術(shù)界已經(jīng)意識(shí)到這一問(wèn)題，試圖通過(guò)條塊協(xié)調(diào)以緩解條塊矛盾，主張把握好“條條”與“塊塊”間的尺度。但是兩者之間是否有明顯的界線，職權(quán)職責(zé)能否完全分離、避免交叉，文章認(rèn)為仍然值得深入探究。

2 條塊矛盾的主要表現(xiàn)

改革開放以來(lái)開展的十余次政府機(jī)構(gòu)改革均圍繞“條塊矛盾”，采取簡(jiǎn)政放權(quán)、權(quán)力下放等變革措施，雖然在一定程度上緩解了條塊矛盾，但始終未徹底擺脫條塊沖突的困擾，反而深陷“集權(quán)Symbol～B@分權(quán)Symbol～B@再集權(quán)Symbol～B@再分權(quán)”的惡性循環(huán)，陷入了條條“一集就死Symbol～B@ 一死就叫Symbol～B@ 一叫就放Symbol～B@ 一放就亂Symbol～B@ 一亂就收”的尷尬窘境[5]。具體表現(xiàn)為以下方面。

2.1 權(quán)力摩擦，行政效率低下

一般來(lái)說(shuō)，條塊關(guān)系的矛盾突出表現(xiàn)為無(wú)法充分調(diào)動(dòng)“條”和“塊”兩方面的積極性，導(dǎo)致政府權(quán)力碎片化和行政效率損耗。垂直管理部門與地方政府各自的權(quán)限歸屬、權(quán)力運(yùn)行、責(zé)任落實(shí)等問(wèn)題在法律法規(guī)中不夠細(xì)化具體[6]，從而成為導(dǎo)致條塊之間權(quán)利摩擦的原因之一。

此外，縱觀我國(guó)行政體制改革的發(fā)展進(jìn)程，深陷“精簡(jiǎn)Symbol～B@膨脹Symbol～B@再精簡(jiǎn)Symbol～B@再膨脹”的怪圈，政府機(jī)構(gòu)龐大而臃腫，部門間以及部門內(nèi)部的摩擦和沖突不斷。下級(jí)政府撤銷或重組機(jī)構(gòu)的決定，不免受到上級(jí)政府的干預(yù)甚至是阻攔。“條條”和“塊塊”不僅在行政權(quán)歸屬上存在爭(zhēng)奪分歧，甚至還不乏權(quán)力內(nèi)耗現(xiàn)象。

2.2 權(quán)責(zé)不清，各自為政

在多次政府簡(jiǎn)政放權(quán)的改革中，“塊塊”各自為政，中央宏觀調(diào)控不力的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。“條條”管多了，“塊塊”生存受阻;“塊塊”一旦自主，全局不穩(wěn)。垂直管理機(jī)構(gòu)與屬地管理部門經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象?！皸l條”質(zhì)疑“塊塊”的管理權(quán)威性，執(zhí)行效率低下，“塊塊”抱怨“條條”決策制定權(quán)限不明。權(quán)責(zé)不清、各自為政是導(dǎo)致利益本位主義的重要根源。事實(shí)上，垂直管理部門很容易利用自身優(yōu)勢(shì)規(guī)避責(zé)任，致使權(quán)責(zé)脫節(jié)、權(quán)責(zé)交叉和職能真空的亂象。換言之，無(wú)論是垂直管理部門還是屬地管理部門設(shè)定的分目標(biāo)都可能不同程度地偏離總目標(biāo)，忽視與總目標(biāo)的一致性，產(chǎn)生目標(biāo)沖突。