“十四五”和更長時期我國經(jīng)濟社會改革的方向與重點

“面向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標的經(jīng)濟社會重點領域改革研究”課題組

提 要：按照黨的十九大部署，中國在全面建成小康社會的基礎上，到 2035年要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。這一時期的改革應當明確并順應經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律和特征變化，揚長“補”短。其中，相當多的改革內(nèi)容應在“十四五”時期重點推進，包括穩(wěn)定預期、競爭中性為導向的產(chǎn)權制度和企業(yè)治理結構改革，治理效能提升為導向的中央地方財稅體制改革，都市圈和城市群發(fā)展為導向的城鄉(xiāng)間要素流動市場化改革，創(chuàng)新驅動、提高全要素生產(chǎn)率為導向的放寬準入改革，服務實體經(jīng)濟、高質(zhì)量發(fā)展為導向的金融結構和監(jiān)管體系改革，社會保護和人力資本提升為導向的社會政策體系改革，綠色發(fā)展為導向的資源環(huán)境體系改革，引領全球化為導向的開放型經(jīng)濟體系改革。

一、基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化對經(jīng)濟社會重點領域提出的改革要求

按照黨的十九大部署，中國在全面建成小康社會的基礎上，到 2035年要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。從國際比較的角度看，就是要用15年的時間，以2019年人均收入達到1萬美元為起點，穩(wěn)定步入高收入社會，并接近或初步達到發(fā)達國家發(fā)展水平。

從世界銀行的世界發(fā)展指數(shù)看，2018年我國和美國名義人均GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）分別為9800美元和62800美元，我國的水平相當于美國的15.6%。同年，我國和美國人口分別為 13.9億和3.3億，我國是美國的4.2倍；我國和美國的GDP分別為13.6萬億美元和20.5萬億美元，我國相當于美國的66%。

有關方面預測，到2035年我國人口14億左右，美國3.6億，我國約為美國的4.1倍。屆時，如果我國人均GDP能達到美國的25%，大約相當于2018年智利和匈牙利相對于美國的水平，則我國GDP總量將和美國相當。如果我國人均GDP能達到更高水平，則GDP總量將超過美國。比如，如果屆時我國人均GDP水平達到美國的37%，大約相當于2018年捷克、愛沙尼亞、沙特和葡萄牙相對于美國的水平，則經(jīng)濟總規(guī)模將達到美國的1.5倍。

到2035年我國人均GDP水平能夠達到美國的多大比例，對此我們可以從國際經(jīng)驗中有所借鑒，雖然不能機械地加以類比。

我們選取日本和韓國人均GDP相對于美國的水平與我國目前情形接近的年份作為起點。1960年，日本名義人均GDP是美國的15.9%，10年后的1970年達到美國的39%，17年后的1977年達到美國的67%。1986年，韓國名義人均GDP是美國的14.7%，8年后的1994年達到美國的37%，之后的1996年一度達到美國的44%，后來因東南亞金融危機影響，韓國人均GDP相對于美國的水平大幅度回落，但2003年又重新提高到美國的36%。日本和韓國的經(jīng)驗表明，從人均GDP相當于美國的15%開始，如果發(fā)展進程順利，10年就可以達到美國的37%，即使有所反復，17年后也能夠達到美國的37%。

類比上述日本和韓國的經(jīng)驗，即使考慮到我國已轉入中速增長階段，只要能夠實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，避免大起大落，管理好對外經(jīng)濟關系，從增長潛力上說，到2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時，名義人均 GDP達到美國的37%、經(jīng)濟總量達到美國的1.5倍，是有可能的。

世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（以下簡稱“經(jīng)合組織”，OECD）認為，2018年成為發(fā)達經(jīng)濟體的門檻為以現(xiàn)價美元計算的人均GDP達到美國的28.4%。如果這一相對水平保持大體穩(wěn)定，到2035年，我國人均GDP將達到美國的30%左右，可以認為初步進入發(fā)達經(jīng)濟體行列。在這一時期，經(jīng)濟社會發(fā)展動能將會呈現(xiàn)兩類特征的交織或融合。一類是常規(guī)追趕型經(jīng)濟體固有的特征，另一類則是由發(fā)展理念、技術進步和全球化等新因素催生的特征。前者是中國作為一個后發(fā)經(jīng)濟體通常會有的特征，主要包括： （1）消費占總需求的比重持續(xù)上升，比照OECD國家的平均水平，將由2018年的53.4%增加到74.2%，其中居民消費由 38.7%上升到53.8%，居民服務消費占比則由20.7%上升到40.1%，投資比重相應下降；（2）服務業(yè)在產(chǎn)業(yè)結構中的比重持續(xù)上升，比照OECD國家的平均水平，將由2018年的52.2%上升到66.1%，其中生產(chǎn)性服務業(yè)、享受型和發(fā)展型服務業(yè)更有潛力，并與制造業(yè)轉型升級融為一體；（3）出口增速放緩并趨于穩(wěn)定，凈出口在增加值中占比下降，出口中知識技術密集型產(chǎn)品比重上升；（4）城市化進入都市圈和城市群加快發(fā)展階段，成為經(jīng)濟增長的新引擎，城市人口占比由現(xiàn)階段的60%上升到80%左右；（5）經(jīng)濟處于追趕階段，仍有一些已有的先進技術需要引入消化吸收，但面臨部分“脫鉤”風險，創(chuàng)新在技術進步中的重要性明顯上升，并逐步成為主要來源；（6）收入差距擴大對增長和穩(wěn)定的影響加大，擴大中等收入群體將成為內(nèi)需市場和經(jīng)濟增長最重要的源泉。

由新因素催生的特征則具有明確的時代印記，是先行發(fā)達國家在相同發(fā)展階段未曾有過的特征，例如：（1）數(shù)字技術快速發(fā)展，不斷拓展應用場景，數(shù)字技術實體化、實體經(jīng)濟數(shù)字化已成潮流；（2）生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展成為社會共識，通過重新界定收益成本，推動發(fā)展方式轉型；（3）全球化遭受重挫，新冠疫情對全球產(chǎn)業(yè)鏈帶來新的沖擊，但更高水平的對外開放格局和調(diào)整后的全球化愿景仍可期待。這些特征具有明顯的“橫向”影響力，所波及的并非部分領域，而是所有行業(yè)、地區(qū)和具體領域，進而使常規(guī)經(jīng)濟增長被打上深刻的時代烙印。

兩類特征的融合發(fā)展提供了理解和評估我國經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢和短板的重要背景，并展示了下一步深化改革的方向和重點。這一時期我國經(jīng)濟的優(yōu)勢包括超大規(guī)模統(tǒng)一市場，市場競爭力逐步增強的多種類型企業(yè)主體，產(chǎn)業(yè)門類齊全，配套能力強，供應鏈較為完整，數(shù)字技術領域的有利優(yōu)勢，經(jīng)濟內(nèi)部的巨大對沖功能，等等。短板則既與以往遺留下來的體制性、結構性矛盾有關，也與發(fā)展環(huán)境變化后的不適應有關，包括人口老齡化、勞動力等要素成本上升、要素市場改革滯后、收入和財產(chǎn)分配差距過大，以及基礎研究能力薄弱等。

在強化地方預算約束的基礎上擴大并穩(wěn)定地方政府財力來源。增加地方性稅種，引入房地產(chǎn)稅、消費稅等，推動服務業(yè)增值稅由生產(chǎn)型轉向消費型，逐步減少地方對土地財政的過度依賴。完善分稅制，保持地方財力格局總體穩(wěn)定。改革轉移支付制度，增加一般轉移支付占比，壓縮專項轉移支付。試點推進財政層級“扁平化”，實現(xiàn)中央、省、市三級政府和三級財政，促進城市之間的平等競爭。消除上級政府對下級政府債務的隱性擔保，打破剛性兌付，更好地發(fā)揮地方人大等機構對地方預算和債務管理的決策監(jiān)督作用，在此基礎上允許拓展與地方發(fā)展能力和承受能力相適應的市政債及其他融資渠道。

提高國家信用利用效率，建立國債彌補的正?；瘷C制。重點是形成以穩(wěn)定財政預算赤字為基礎、期限結構合理、有秩序的國債市場，以穩(wěn)定金融市場預期，必要時可發(fā)行特別國債，以彌補非正常支出。這樣的國債市場能夠促進市場基準利率傳導，有利于貨幣政策由數(shù)量調(diào)控轉向價格調(diào)控，也有利于金融結構由間接融資轉向直接融資。

四、都市圈和城市群發(fā)展為導向的城鄉(xiāng)間要素流動市場化改革

大都市圈和城市群加快發(fā)展是我國經(jīng)濟今后5-10年最重要的結構性潛能，大部分新增長點會出現(xiàn)在這一范圍。抓好這個龍頭，就要把與此相關的要素市場改革置于優(yōu)先地位。加快推進農(nóng)村集體建設用地入市和宅基地流轉。落實黨的十八屆三中全會要求，加快農(nóng)村集體建設用地進入市場，農(nóng)村集體建設用地與國有土地同價同權、同等入市。除特定公共用途要由國家征地外，一般應通過集體土地直接入市滿足需求。集體建設用地使用權歸原集體成員所有，可實行股份合作制，股份可自由出讓。宅基地流轉目前仍限于集體組織內(nèi)部，而真正的需求是在外部。那種認為宅基地屬于集體財產(chǎn)、只能在集體組織內(nèi)部流轉的觀點，不符合市場經(jīng)濟原則，不利于真正保護和增進農(nóng)民利益。因此，應創(chuàng)造條件允許宅基地使用權向集體組織外部流轉。

積極穩(wěn)妥務實地解決好小產(chǎn)權房問題。所謂小產(chǎn)權房問題，是在有關部門不承認農(nóng)民在屬于自己土地上應有的建造房屋權利，因而不可能符合城市建設規(guī)劃的背景下形成的。小產(chǎn)權房，特別是以小產(chǎn)權房為主導的城中村，對滿足城市化進程中低收入階層住房需求，降低企業(yè)用工成本和城市運營成本，促進產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展繁榮，客觀上起到了重要的積極作用。在正本清源、理順關系的基礎上，應給農(nóng)民的權利要給，應繳的稅費要繳，不符合規(guī)劃的要糾正，使小產(chǎn)權房成為住房市場上一個正常組成部分。

農(nóng)村轉讓收益優(yōu)先用于完善社會保障體系。過去較長時期內(nèi)，我們把農(nóng)村土地作為農(nóng)民安身立命的最后屏障。隨著市場經(jīng)濟的成熟和現(xiàn)代社會保障體系的發(fā)展，現(xiàn)代社會保障體系完全可以替代農(nóng)村土地這種原始的、低效率的保障方式，把稀缺的土地資源釋放出來。農(nóng)地入市、宅基地流轉獲取的收入，應優(yōu)先用于完善相應地區(qū)農(nóng)村人口的社保體系，解除后顧之憂，使他們與城里人一樣不再依賴于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同時，由更為有效和穩(wěn)定的社會安全網(wǎng)托底。

加快農(nóng)村人口進入和融入城市的進程。除個別超大型城市外，取消對農(nóng)村人口進城落戶的限制。逐步取消伴隨戶籍的控房、控車、控學的限制性政策。農(nóng)村進城人員對城市發(fā)展創(chuàng)造了大量社會財富，為他們提供基本公共服務并非“施舍”，而是他們應有的“城市權利”。與農(nóng)村人口進城落戶相配套，加快推進住房、教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務的均等化，健全財政轉移支付同農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，繼續(xù)推進并擴展義務教育等基本公共服務隨人員流動可攜帶的政策，逐步打通農(nóng)村社保和城鎮(zhèn)居民社保的銜接。與都市圈建設相銜接，分期建設主要面向外來人口特別是農(nóng)村進城人口的安居房工程。從長期看，戶籍制度應逐步轉為人口居住地登記制度。

既要讓農(nóng)民進城，也要允許城里人下鄉(xiāng)。促進人員、資金、技術、土地等要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動。對城里人下鄉(xiāng)買房持開放態(tài)度，可開展核心城市老齡人口在都市圈范圍下鄉(xiāng)建養(yǎng)老社區(qū)試點。城鄉(xiāng)居民宜城則城，宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)，在小城鎮(zhèn)建設中，允許、鼓勵城鄉(xiāng)人員、資金、技術等要素共同參與，共建共享。

五、創(chuàng)新驅動、提高全要素生產(chǎn)率為導向的放寬準入改革

目前仍然存在的低效率領域，大多與不同程度的行政性壟斷、缺少競爭有關。這方面的改革已經(jīng)提了多年，不能再拖下去了，要有實質(zhì)性突破。

包括石油天然氣、電力、鐵路、通信、金融等在內(nèi)的基礎產(chǎn)業(yè)領域，在放寬準入、促進競爭上，要有一些標志性的大動作。比如，石油天然氣行業(yè)，上中下游全鏈條放寬準入，放開進口；通信行業(yè)，允許設立一兩家由民營資本或包括國有資本在內(nèi)的行業(yè)外資本投資的基礎電信運營商。這樣的改革既能帶動有效投資，更重要的是有助于降低實體經(jīng)濟和全社會生產(chǎn)生活的基礎性成本。

在歷來由國有機構經(jīng)營的高技術領域，如航空航天領域，鼓勵民營企業(yè)和其他行業(yè)外企業(yè)進入。近年來在這方面已有所進展，步子可以更大一些。經(jīng)驗表明，民營經(jīng)濟在高技術領域的創(chuàng)新具有更大潛能，中國航天領域也有可能出現(xiàn)埃隆·馬斯克這樣的企業(yè)家。

加快補上基礎研究滯后的短板。在創(chuàng)新居于前列、科教資源豐厚的若干城市，像當年辦經(jīng)濟特區(qū)一樣，創(chuàng)辦高水平大學教育和研發(fā)特區(qū)，突破現(xiàn)有體制機制政策的不合理約束，在招生、人員聘用、項目管理、資金籌措、知識產(chǎn)權、國籍身份等方面實行特殊體制和政策，營造有利于自由探索、催生重大科學發(fā)現(xiàn)的機制和文化，建成一批有中國特色、與國際一流水準接軌的新型大學教育和研發(fā)機構。

政府傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策向營造高質(zhì)量競爭環(huán)境政策轉型。政府應致力于保護產(chǎn)權、維護市場秩序、反壟斷和不正當競爭、提升要素供給質(zhì)量、研究和發(fā)布行業(yè)發(fā)展信息等，依照法律從環(huán)保、節(jié)能、產(chǎn)品安全和國家安全等角度進行必要行業(yè)準入管理，不再將生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)、投資和設備規(guī)模等作為準入條件，不再給地方和企業(yè)戴帽子、發(fā)牌子，防止尋租和腐敗行為。大幅度減少或取消產(chǎn)業(yè)補貼，必要的補貼要提高透明度，符合公平競爭原則，并與國際規(guī)范接軌。

促進創(chuàng)新要素流動聚集，形成更多的區(qū)域性創(chuàng)新中心和創(chuàng)新型城市。重要創(chuàng)新往往依托于創(chuàng)新中心和創(chuàng)新型城市，但創(chuàng)新中心和創(chuàng)新型城市并非人為指定，而是在競爭中形成。進一步打破體制機制政策上的束縛和阻隔，推動創(chuàng)新要素在全國范圍內(nèi)合理流動、優(yōu)化配置。鼓勵地方特別是有潛力的城市改善創(chuàng)新環(huán)境，由以往的GDP競爭轉為創(chuàng)新競爭，重點是保護產(chǎn)權特別是知識產(chǎn)權，穩(wěn)定企業(yè)家、科研人員的預期，加強創(chuàng)新基礎設施建設，為創(chuàng)新提供全鏈條金融支持等，吸引聚集全球優(yōu)秀人才，促進原始創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的相互融合，爭取形成若干全國性乃至世界性的科學中心和技術創(chuàng)新中心。

六、服務實體經(jīng)濟、高質(zhì)量發(fā)展為導向的金融結構和監(jiān)管體系改革

金融是為實體經(jīng)濟服務的，金融發(fā)展狀況如何，要基于其所惠及的實體經(jīng)濟發(fā)展狀況作出評判。金融改革要堅持市場在金融體系中發(fā)揮決定性作用，與經(jīng)濟轉型、結構升級、數(shù)字化、綠色化、國際化等相適應，并發(fā)揮促進引領作用，在此過程中驅動金融體系的變革、創(chuàng)新和穩(wěn)定發(fā)展。

進一步改進市場準入和退出機制。改變長期形成的國有機構為主的金融體系主要為國有企業(yè)服務的格局，實行負面清單管理，適當降低準入門檻，給競爭力、創(chuàng)新力強的企業(yè)以更多的準入發(fā)展機會。與此同時，發(fā)揮存款保險制度的作用，以市場化方式將那些生存不下去的金融機構淘汰出局。有序處置信用債違約事件，逐步打破債券市場剛性兌付。構建適合我國國情的金融機構處置和破產(chǎn)制度，完善金融機構法治化、市場化退出機制。通過優(yōu)勝劣汰、有進有出，在金融機構數(shù)量相對穩(wěn)定的條件下，持續(xù)提高金融機構質(zhì)量。

構建適應支持經(jīng)濟高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的“最優(yōu)金融結構”。進一步發(fā)展多層次、有差異、互補而又相互競爭的銀行體系和資本市場，圍繞實體經(jīng)濟創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、兼并重組、產(chǎn)業(yè)升級等需求，推進產(chǎn)品和服務創(chuàng)新，全面提高金融服務的專業(yè)化水準。調(diào)整優(yōu)化金融體系結構，形成風險投資、銀行信貸、債券市場、股票市場等全方位、多層次的金融支持服務體系。銀行體系為主還是資本市場為主，或者二者相互融合發(fā)展，主要由經(jīng)濟社會發(fā)展需要和市場競爭決定。

利用金融科技手段形成有競爭力的服務中小微企業(yè)的金融體系。認真研究總結推廣金融科技企業(yè)識別控制風險，降低融資成本，為大量中小微企業(yè)提供有效金融服務的成功經(jīng)驗，建設開放銀行，加強對民營企業(yè)、小微企業(yè)和“三農(nóng)” 的金融服務。鼓勵金融機構運用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術，優(yōu)化業(yè)務流程，降低服務成本，不斷增加金融服務的覆蓋面、可獲得性和便利程度。穩(wěn)步發(fā)展民營銀行和社區(qū)銀行，增加中小金融機構數(shù)量和業(yè)務比重，推動城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社等中小金融機構回歸本源，充分利用熟悉本地客戶等優(yōu)勢，根據(jù)市場需求提供有針對性的金融產(chǎn)品和差異化服務。

進一步擴大金融雙向開放水平。金融開放既要放寬外資金融機構準入，提高股權占比，更重要的是引進國外行之有效的并適合國內(nèi)金融發(fā)展的法規(guī)、制度、做法，促進形成規(guī)范、公平、法治的金融發(fā)展環(huán)境。將人民幣國際化作為中國金融開放之錨，構建透明、穩(wěn)健的貨幣政策框架與匯率體制，從正面清單管理向負面清單管理轉變，形成合理的金融市場與金融機構體系。

建立目標明確、專業(yè)性強、可追責的金融監(jiān)管體系。金融監(jiān)管的目標是保障公平交易、保護金融消費者、維持金融穩(wěn)定，把發(fā)展的責任從監(jiān)管部門相對分離，避免產(chǎn)生道德風險。在明確責任、與政府相關機構順暢溝通的基礎上，不再把金融部門列入政府序列。完善監(jiān)管追責機制，監(jiān)管出了問題，必須承擔相應的行政、經(jīng)濟甚至法律責任。適當增加監(jiān)管部門的編制與經(jīng)費，適應數(shù)字技術發(fā)展要求，加強監(jiān)管能力建設。

七、社會保護和人力資本提升為導向的社會政策體系改革

無論是供過于求狀態(tài)下的產(chǎn)業(yè)分化重組，還是創(chuàng)新導向的結構升級，都要求改進和完善社會政策，加強公共產(chǎn)品供給體系的改革和建設，使其在“?；尽钡幕A上，重點轉向人力資本的“提素質(zhì)”。

把中等收入群體倍增作為全面建成小康社會后的另一個重要戰(zhàn)略。所謂中等收入群體，按官方統(tǒng)計標準，是指三口之家年收入處在10萬-50萬元的人群。目前我國這一群體的規(guī)模大約為4億人。爭取10年左右時間實現(xiàn)中等收入群體倍增目標，中等收入群體將會從目前的4億人增長到8億-9億人，占到總人口的60%以上。實施這一戰(zhàn)略將為今后相當長一個時期經(jīng)濟增長提供重要動能，也有利于社會長期穩(wěn)定。

建立反貧困的長效機制。在全面脫貧目標實現(xiàn)后，要防止返貧，守住底線，穩(wěn)定并逐步減少相對貧困人口比重。立足于提高貧困人口的自我發(fā)展、創(chuàng)造財富能力，形成反貧困的長效機制。加快城鄉(xiāng)融合基礎上的城市化是最大的脫貧。要把農(nóng)村減貧與都市圈和城市群發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、綠色發(fā)展等緊密結合，融為一體。

提升年青一代人力資本是農(nóng)村減貧、阻斷貧困代際傳遞的關鍵所在，減貧資源要更多轉向教育，在完善義務教育的基礎上，加強兒童早期發(fā)展教育和職業(yè)教育，創(chuàng)造更多更好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展機會。

應對老齡化社會挑戰(zhàn)，以更大力度把國有資本劃轉社?；?。從邏輯上說，國有資本具有全國人民社會保障基金的屬性。這一改革有利于補充現(xiàn)有社保基金缺口，有利于減輕企業(yè)上繳五險一金的負擔，也有利于改進企業(yè)股權結構和治理結構。應提高劃轉比例，養(yǎng)老金支付壓力較大的地區(qū)劃轉比例可以再高一些，并與適當延遲退休年齡、提高統(tǒng)籌層次等改革同步推進。健全完善社會保障體系，在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面，加快完善覆蓋全國的“?；尽鄙鐣踩W(wǎng)，推動實現(xiàn)全國統(tǒng)籌、異地結轉，增加便利性，為勞動力合理流動提供便利。

全面加強職業(yè)教育培訓。逐步將職業(yè)教育培訓作為一項基本公共服務加以提供，使面對結構和技術變化沖擊的勞動者能有更強的職業(yè)選擇能力，增強勞動力市場的活力和韌性，形成與結構轉型升級和高質(zhì)量發(fā)展相適應的人力資本支撐體系。

促進機會公平。進一步打破各種各樣的行政性管制，開放個人發(fā)展權利，疏通社會流動渠道。防止社會階層固化，拓寬縱向流動通道，改變有些地方對低收入勞動者的歧視性做法。在大體相當?shù)臈l件下，在就業(yè)、升學、晉升等方面，給低收入階層提供更多可及機會。

八、綠色發(fā)展為導向的資源環(huán)境體系改革

綠色發(fā)展包括但不限于環(huán)境保護和污染治理，正在形成包括綠色消費、綠色生產(chǎn)、綠色流通、綠色創(chuàng)新、綠色金融在內(nèi)的綠色經(jīng)濟體系。把“綠水青山就是金山銀山”的理念落到實處，加快形成包括發(fā)展理念、政策目標、重要領域、體制機制在內(nèi)的綠色發(fā)展基本框架。

以應對氣候變化促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。避免因經(jīng)濟下行壓力而放松應對氣候變化，制定更有力度的碳減排約束性目標，強化中國國家自主減排承諾。將綠色低碳轉型納入社會經(jīng)濟發(fā)展總體戰(zhàn)略規(guī)劃，持續(xù)提高能源資源使用效率，降低單位產(chǎn)值能源資源消耗量，實現(xiàn)人均收入提高與污染物和溫室氣體排放逐步脫鉤。逐步減少煤炭使用量，降低單位能源使用的溫室氣體和常規(guī)污染物排放量。全面深化經(jīng)濟轉型、能源革命、環(huán)境治理、氣候變化和公眾健康的協(xié)同管理。將氣候適應目標和行動納入中長期規(guī)劃，增強糧食生產(chǎn)、城市、基礎設施建設、水資源管理等方面的發(fā)展韌性。

形成促進綠色城鎮(zhèn)化的體制機制。從城市規(guī)劃、能源、交通、建筑到各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都應采用綠色發(fā)展的理念、技術、工藝、材料、設備、方法等，如無廢城市、海綿城市、分布式可再生能源、被動式建筑等。制定政策激勵措施，引導功能型城市向親自然城市模式轉變，保護市區(qū)內(nèi)重要的城市生物多樣性和自然棲息地，將生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務納入城市規(guī)劃。

推廣重大綠色技術與相應支撐性政策。由傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展方式轉向綠色發(fā)展方式，從根本上說要靠綠色技術驅動。選擇推廣較為成熟、能夠帶來明顯經(jīng)濟社會效益、發(fā)揮示范引導作用的重大綠色技術，包括綠色城市建設和建筑設計、綠色城市基礎設施建設、綠色和可再生能源系統(tǒng)、污水處理綠色技術、綠色交通工具等。在交通、能源、供水、糧食、固廢管理等領域，制訂并實施碳中和、零廢棄物的循環(huán)經(jīng)濟試點計劃。通過法律、規(guī)劃、標準、信息披露、財稅金融政策等，推動這些技術和計劃得以實施并具有可持續(xù)性。

以綠色消費帶動形成綠色生活方式。將食物、出行、家居、衣物、生活垃圾和廢棄物、綠色認證產(chǎn)品作為重點領域，制定實施國家綠色消費戰(zhàn)略。以綠色消費為龍頭，引領和倒逼生產(chǎn)和消費領域的全鏈條、全過程綠色化。餐飲、娛樂、物流等重點行業(yè)設定降低食物浪費率和廢品率目標，并制定相關激勵政策。把人均消費碳排放和綠色認證產(chǎn)品比例作為衡量綠色消費的關鍵指標，并納入國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。完善促進綠色消費的財稅金融政策、政府公共綠色采購政策，制定公民綠色消費指南，規(guī)范國家綠色產(chǎn)品標準和認證方法，設立綠色消費的國家統(tǒng)計指標體系。

推動碳排放權交易制度的完善和市場建設。把碳定價作為推動綠色低碳循環(huán)發(fā)展和能源革命的重要手段，促進能源結構低碳化。加快立法進程，將與碳市場相關的立法需求納入《環(huán)境保護法》修訂議程。加快建立和完善重點行業(yè)溫室氣體排放標準體系，把溫室氣體納入環(huán)境監(jiān)測和管控體系，使碳市場交易與排污許可證制度相銜接。完善碳定價機制，加強碳價對有效減排、低碳技術研發(fā)創(chuàng)新、低碳投資等的激勵引導作用。

形成經(jīng)濟社會環(huán)境協(xié)同發(fā)展的目標體系和核算方法。加快探索更具科學性、合理性、實用性的生態(tài)資本服務價值核算方法，解決好生態(tài)資本及其服務價值的“算賬”問題，推動生態(tài)資本服務價值可度量、可貨幣化、可交易，使生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展更多成為企業(yè)和居民的日常經(jīng)濟行為。通過發(fā)展觀轉換和核算方式改進，使傳統(tǒng)工業(yè)化模式下外部化的成本內(nèi)部化，綠色發(fā)展方式中外部化的收益內(nèi)部化，重新定義、比較經(jīng)濟活動的成本和收益，在協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會環(huán)境相互關系的基礎上形成更具前瞻性和可持續(xù)性的發(fā)展目標體系，推動綠色發(fā)展成為低成本、可持續(xù)、有競爭力的新發(fā)展方式。

九、引領全球化為導向的開放型經(jīng)濟體系改革

中國是全球化和市場經(jīng)濟的積極參與者、重要受益者。全球化時代的競爭，說到底是不同經(jīng)濟體市場經(jīng)濟體系的競爭。在全球市場經(jīng)濟體系競爭中，中國不能落在后面，只能站到前面，這樣才能把握大局，贏得主動。

以長遠眼光維護和引領全球化進程。全球化遭遇沖擊，包括世界貿(mào)易組織（WTO）在內(nèi)的全球貿(mào)易投資金融等規(guī)則面臨重大調(diào)整，幾大經(jīng)濟體有可能走向“三零”（零關稅、零壁壘、零補貼）。中國應以前瞻性、引領性舉措，在維護自身利益的同時，推動全球治理結構合理變革，以順應全球化進程的需要。把對外開放的壓力轉化為對內(nèi)改革的動力，加快制度規(guī)則性開放。國際談判中涉及的一些議題，如打破行政性壟斷、公平競爭、國資國企改革、產(chǎn)業(yè)政策轉型、改革補貼制度、保護產(chǎn)權（特別是知識產(chǎn)權）、轉變政府職能、維護勞動者權益、保護生態(tài)環(huán)境和綠色發(fā)展等，并不是別人要我們改，而是我們自己要改，是我們從長計議、戰(zhàn)略謀劃，從中國國情出發(fā)做出的主動選擇。對外開放與對內(nèi)改革相互推動，將有助于形成高標準市場體系，增強我們的長期競爭優(yōu)勢。

促進開放環(huán)境中的“中性競爭”。一是在出口和進口之間保持“中性”，通過出口擴大市場，獲得規(guī)模經(jīng)濟和分工的益處，通過進口引進各種資源，提升國內(nèi)產(chǎn)業(yè)技術水平和競爭力，在更大范圍內(nèi)提高資源配置效率。二是在吸收外資和對外投資之間保持“中性”，吸收外資帶來的資金、技術、先進產(chǎn)品、管理經(jīng)驗等，與對外投資帶來的投資收益、出口擴大、當?shù)厣a(chǎn)優(yōu)勢等同等重要。三是在外資企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)之間保持“中性”，兩類企業(yè)擁有的優(yōu)勢資源不同，通過公平競爭篩選出競爭力強的企業(yè)，有利于促進國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和國際競爭力提升。

在“備胎”“互卡”戰(zhàn)略下構建技術和產(chǎn)業(yè)全球分工新格局。近年來美國對我重要企業(yè)“斷供”、鼓吹技術“脫鉤”等，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略將產(chǎn)生重要影響，“備胎”“互卡”可能成為重要經(jīng)濟體不得已的選擇。這種戰(zhàn)略必然降低參與國際分工的收益，但也有利于打破關鍵技術壟斷，增加競爭，同時我國也可利用超大規(guī)模市場優(yōu)勢降低研發(fā)和制造成本。應加大基礎研究和底層技術研發(fā)投入，以企業(yè)為主體，加快攻克關鍵核心技術。由國家集中資源開展的創(chuàng)新項目，應聚焦于公共產(chǎn)品范圍內(nèi)的“卡脖子”問題。堅持經(jīng)濟全球化、科技對外開放合作不動搖，同時平衡好產(chǎn)業(yè)鏈安全性與擴大開放的關系，在新產(chǎn)業(yè)競爭格局中贏得主動。

對外開放應謀劃一些更具想象力和前瞻性的重大舉措。比如把自貿(mào)區(qū)開放與國內(nèi)改革相結合，對內(nèi)對外改革開放的一些重大舉措，可在自貿(mào)區(qū)率先主動試行；在較大范圍內(nèi)，比如海南省或粵港澳大灣區(qū)，開展“三零”（零關稅、零壁壘、零補貼）的試點，形成高標準市場體系、高水平對外開放的試驗田，并與有關國家的部分地區(qū)對接，在全球開放中起到引領作用。

十、改革方法論：摸著石頭過河仍未過時

提出改革仍要摸著石頭過河，不少人表示質(zhì)疑：改革開放已經(jīng)40多年了，還有這個必要嗎？這涉及對改革方法論的理解。

我們經(jīng)常講頂層設計和基層試驗，頂層設計主要解決兩個問題，一是指方向，向東還是向西，方向不能走偏；二是畫底線，什么事情不能做，什么局面要避免。在此前提下，何種體制機制政策符合實際、管用有效，還是要靠基層試驗，靠地方政府、企業(yè)、社會組織和個人去試，通過試錯找到對的東西。

說摸著石頭過河，是因為在改革開放發(fā)展中總是要面對大量未知和不確定的因素，不同時期要過不同的河流，并非只過一條河就可以了。改革開放初期，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制怎么搞，城市企業(yè)改革、價格改革如何推，事先并不清楚，在試的過程中逐步摸出一條新路。許多成功的做法，是地方、企業(yè)先試，效果不錯，中央發(fā)現(xiàn)后總結提高，推廣到全國。中國經(jīng)濟進入中速穩(wěn)定增長期，要實現(xiàn)創(chuàng)新驅動的高質(zhì)量發(fā)展，哪些行業(yè)、哪些地方能夠率先突破，哪種辦法切實管用，也是不大清楚或有很大不確定性的。頂層設計要求過這樣一條新的河流，從此岸到達彼岸，但到底具體如何過，還是要靠基層試驗。事后我們知道需要踩著五塊石頭過河，但開始時看到的是一片茫茫水面?？尚械霓k法是把水面劃分為100個方格，逐個試錯。如果只有一個主體去試，需要很長時間；10個主體去試，時間只需1/10；100個主體去試，時間就更短了。創(chuàng)新本質(zhì)上是一個試錯過程，真正的改革就是體制機制政策的創(chuàng)新，需要調(diào)動社會各個方面去參與、去試驗，好的體制機制政策在這個試錯過程中才能脫穎而出。

關于政府作用，需要把中央政府和地方政府加以區(qū)分。中國是一個超大型經(jīng)濟體，中央政府和地方政府角色差別較大。中央政府在國家安全、發(fā)展共識、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、全國統(tǒng)一市場、全國性基礎設施建設等方面發(fā)揮主導作用，而地方政府則致力于經(jīng)營自己管轄范圍內(nèi)的各種不可移動資源，硬的如基礎設施，軟的如營商環(huán)境，還要直接介入招商引資，通過有競爭力的不可移動資源去吸引企業(yè)這樣的可移動資源。一個地方經(jīng)濟發(fā)展得好，是由于地方政府經(jīng)營的不可移動資源與企業(yè)經(jīng)營的可移動資源形成了高效互補效應。換個角度說，企業(yè)面對市場競爭、開展創(chuàng)新，要花大量精力去應對不確定性。而政府經(jīng)營好不可移動資源，是在減少不確定性。企業(yè)在資源一定的情況下，就可以把主要精力分配到市場競爭和創(chuàng)新活動上，這就是好的發(fā)展環(huán)境的含義。反之，發(fā)展環(huán)境差，政府經(jīng)營的不可移動資源問題多，如基礎設施短缺、營商環(huán)境不穩(wěn)，不僅不能減少，反而增加了不確定性，企業(yè)不得不抽出大量精力加以應對，能夠用在市場競爭和創(chuàng)新方面的精力相應減少，市場活力和競爭力必然下降。

在這種格局下，地方政府的領導力、主要領導人的素質(zhì)，進一步說，地方領導者的企業(yè)家精神至關重要。所謂企業(yè)家精神，本質(zhì)上是創(chuàng)新精神，指能夠對要素進行重新組合的眼界、膽略和技巧。企業(yè)家精神并非企業(yè)領導者固有，包括政府在內(nèi)的各類組織領導者應該也能夠擁有。當然，企業(yè)領導者也不一定都是企業(yè)家，有的只是循規(guī)蹈矩乃至平庸的管理者，政府機構領導者亦是如此。

中國特色市場經(jīng)濟的一大特色是地方競爭，這是傳統(tǒng)的政府科層組織與市場經(jīng)濟相遇后的產(chǎn)物，或者說是改革前初始條件與改革開始后引入新要素相互融合的產(chǎn)物。地方競爭很大程度上是地方政府領導者之間的競爭，有些地方發(fā)展得快且好，是因為當?shù)仡I導者具有企業(yè)家精神，在政府機構形成了有效的激勵機制，敢于并善于重新組合當?shù)馗鞣N不可移動的要素，也就是想干事、敢干事而且能干成事。強調(diào)發(fā)揮地方基層的積極性、創(chuàng)造性，基本的一條就是要把具備企業(yè)家精神的人才推到地方政府特別是城市政府的領導崗位上去。有了這樣一批人，加上地方之間的競爭，許多意想不到的好東西就會冒出來。

改革就是要理順關系，理順解決問題的辦法，不同的矛盾問題要用不同的體制機制政策應對，用經(jīng)濟學的觀點說，就是要成本低、預期穩(wěn)且可持續(xù)。改革開放以來，我們經(jīng)常講的一句話是，要用法律的、經(jīng)濟的和必要的行政辦法。有的問題要用法律辦法，如產(chǎn)權保護；有的問題要用市場機制辦法，如價格調(diào)節(jié)；還有的問題，如應對突發(fā)事件，較多的要用行政性辦法。容易出現(xiàn)的傾向，是不適當?shù)匾兄匦姓赞k法，這樣層層加碼、形式主義、走極端就在所難免。比如，治理污染無疑是正確目標，但在有些地方變成了一刀切，以行政命令將小企業(yè)或化工企業(yè)一律關停，產(chǎn)權保護、成本收益都不講了，其結果往往事與愿違，甚至一地雞毛。強調(diào)地方探索、基層試驗，就是要找到真正符合規(guī)律、符合實際、管用有效的體制機制政策，法律的歸法律，市場的歸市場，行政的歸行政，如此才能提高治理效能。

中國仍處在重要的戰(zhàn)略機遇期，但黑天鵝式的挑戰(zhàn)也不期而遇，如中美貿(mào)易摩擦、香港亂局和疫情沖擊。這些挑戰(zhàn)有很大的不確定性，既帶來困難和壓力，同時也蘊含機遇。對華為斷供，逼著我們的企業(yè)去補短板，而這些短板在風平浪靜時是不愿去補的。抗擊疫情中所顯露的諸多漏洞，也將推動公共衛(wèi)生管理體制乃至整個國家治理體系的改革。能否把挑戰(zhàn)轉為機遇，關鍵在于能否調(diào)動起社會各界的積極性、創(chuàng)造力，尤其是科技人員、企業(yè)界人士和各級政府官員的企業(yè)家精神。這方面有大的進展，就能激發(fā)出全社會巨大的增長潛能，推動中國進入創(chuàng)新驅動的現(xiàn)代化征途。

（課題組負責人、執(zhí)筆人：劉世錦；課題組成員：曹遠征、江小涓、唐杰、黃益平、徐林、李實、張平、劉守英、張文魁、張永生、劉培林、鐘正生、趙勇、王子豪、徐曉龍。本文僅代表作者觀點）