縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站垂直改革再思考

申浩 楊文江 呂玉新

【摘 ?要】縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)人員對(duì)垂直管理改革期盼已久，但并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。當(dāng)前，縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站垂直改革面臨人員基數(shù)多、機(jī)構(gòu)編制少、素質(zhì)基礎(chǔ)差、監(jiān)測(cè)能力低等問題。原來的市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站上收為省廳駐市的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，市區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)就成了盲區(qū)，執(zhí)法監(jiān)測(cè)任務(wù)繁重卻沒有監(jiān)測(cè)站作為支撐。針對(duì)存在的問題，論文提出轉(zhuǎn)變思路、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、填補(bǔ)盲區(qū)3點(diǎn)建議，以期對(duì)縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站垂直改革有所啟迪。

【Abstract】County-level environmental monitoring personnel have been looking forward to the vertical management reform for a long time， but no substantial progress has been made. At present， the vertical reform of county-level environmental monitoring stations is faced with many problems， such as a large number of personnel， a small number of organizations， poor quality foundation and low monitoring ability. The original city-level environmental monitoring station was taken up as the ecological environment monitoring center of the provincial department in the city， so the urban environmental monitoring has become a blind area， and the law enforcement monitoring task is heavy， but there is no monitoring station as a support. In view of the existing problems， the paper puts forward three suggestions， such as changing the thinking， dealing with challenges and filling the blind ares， so as to enlighten the vertical reform of county-level environmental monitoring stations.

【關(guān)鍵詞】環(huán)境監(jiān)測(cè)站;垂直管理;改革進(jìn)程;體制創(chuàng)新

【Keywords】environmental monitoring stations; vertical management; reform process; system innovation

【中圖分類號(hào)】X84 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號(hào)】1673-1069（2021）07-0116-02

1 引言

關(guān)于省以下環(huán)保系統(tǒng)中監(jiān)測(cè)監(jiān)察隊(duì)伍垂直管理改革的意見，最早是2016年7月22日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上制定的。2016年9月22日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，揭開了環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)測(cè)監(jiān)察隊(duì)伍體制創(chuàng)新的序幕，標(biāo)志著生態(tài)文明制度改革進(jìn)入了新階段。隨后，河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北等12個(gè)?。ㄊ校┫颦h(huán)保部提出了改革試點(diǎn)申請(qǐng)，原計(jì)劃2017年6月底完成試點(diǎn)工作[1]。廣大環(huán)境監(jiān)測(cè)人員對(duì)垂直管理寄予厚望，期盼著能在這次改革中獲得更大的發(fā)展空間。河南省也是最早提出垂直管理試點(diǎn)的一個(gè)省，2017年、2018年相繼過去之后，垂直管理改革進(jìn)程遲遲沒有大的動(dòng)作。直到2019年2月才出臺(tái)了《河南省生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實(shí)施方案》，2019年7月省編委印發(fā)了垂直管理改革中有關(guān)機(jī)構(gòu)編制問題的通知，進(jìn)一步明確了相關(guān)制度和規(guī)定。

2 縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站的改革

地市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站收歸河南省生態(tài)環(huán)境廳管理，屬于省廳派出機(jī)構(gòu)。而縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站則作為縣環(huán)保局的下屬機(jī)構(gòu)，隨著縣環(huán)保局收歸地市級(jí)生態(tài)環(huán)境局，成為市生態(tài)環(huán)境局的一個(gè)分局設(shè)置，縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站仍然歸縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局管理。

2.1 隸屬領(lǐng)導(dǎo)改革

省、市、縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站沒有直接的上下級(jí)關(guān)系，省監(jiān)測(cè)中心站不直接領(lǐng)導(dǎo)市級(jí)監(jiān)測(cè)站，市級(jí)監(jiān)測(cè)站也不直接領(lǐng)導(dǎo)縣級(jí)監(jiān)測(cè)站。省監(jiān)測(cè)中心站與省廳派出機(jī)構(gòu)駐市監(jiān)測(cè)中心屬于并列關(guān)系，只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，具體的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)是省廳生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)處的職能之一。值得注意的是，縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站與市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站改革不同，未順勢(shì)收歸市局生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)科領(lǐng)導(dǎo)，而是仍然歸縣級(jí)分局管理，也沒有明確縣級(jí)監(jiān)測(cè)站的站長(zhǎng)進(jìn)入縣生態(tài)環(huán)境分局的領(lǐng)導(dǎo)班子中。這種對(duì)縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站的改革定位，讓縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站的人員產(chǎn)生失望情緒。

2.2 工作內(nèi)容改革

原本市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站負(fù)責(zé)的重點(diǎn)污染源監(jiān)督監(jiān)測(cè)和行政執(zhí)法監(jiān)測(cè)，要移交縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站具體負(fù)責(zé)，同時(shí)，還要做好環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的配合工作，有關(guān)縣區(qū)環(huán)境空氣、地表水、土壤等環(huán)境質(zhì)量考核監(jiān)測(cè)的工作則移交駐市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心承擔(dān)。換言之，縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站的工作重心將轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?zhí)法監(jiān)測(cè)和重點(diǎn)污染源監(jiān)督監(jiān)測(cè)，應(yīng)急監(jiān)測(cè)也是其重要工作之一，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)屬于配合性的工作，主要配合駐市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心開展環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)[2]。當(dāng)然，應(yīng)急監(jiān)測(cè)屬于縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站、駐市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心共同面臨的工作。

3 面臨的主要問題

地市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站的垂直管理已經(jīng)到位，但縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站的改革至今沒有到位，改革進(jìn)程很難推動(dòng)，一系列問題需要解決。

3.1 人員超編多

以河南省的新鄉(xiāng)市為例，紅旗區(qū)、牧野區(qū)、衛(wèi)濱區(qū)沒有監(jiān)測(cè)站，鳳泉區(qū)和其他8個(gè)縣（市）都有縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站，各個(gè)縣區(qū)的環(huán)境監(jiān)測(cè)站均有不同程度的超編制現(xiàn)象，最嚴(yán)重的一個(gè)縣級(jí)市的環(huán)境監(jiān)測(cè)站編制是36人，而人員花名冊(cè)上有118人屬于環(huán)境監(jiān)測(cè)人員，超編制2倍。凡是進(jìn)入縣區(qū)環(huán)保局工作的人員，都有調(diào)入手續(xù)，是以環(huán)境監(jiān)測(cè)人員的身份通過了的審批，但垂直改革中按工作年限排名的話，真正在監(jiān)測(cè)一線從事環(huán)境監(jiān)測(cè)的人員卻不在上收名單當(dāng)中。

3.2 機(jī)構(gòu)編制少

縣區(qū)環(huán)保局的人員結(jié)構(gòu)主要是監(jiān)察大隊(duì)、監(jiān)測(cè)站的編制身份，機(jī)關(guān)公務(wù)員一般不超過10人，主要被班子成員占用。平均而言，每個(gè)縣區(qū)環(huán)保局設(shè)置10個(gè)科室，在縣局科室工作的40人左右都沒有公務(wù)員編制，身份都是監(jiān)測(cè)站的事業(yè)編制，還有一些派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所的人也是事業(yè)編制，但真正在編委登記的監(jiān)測(cè)站的編制人數(shù)卻并不多。這樣就會(huì)出現(xiàn)四五個(gè)人共用一個(gè)監(jiān)測(cè)站編制的怪象。大多數(shù)人希望被上收到市局，因?yàn)槭屑?jí)工資通常高于縣級(jí)工資，但部分工齡較長(zhǎng)的員工沒上收的資格，進(jìn)而導(dǎo)致上訪現(xiàn)象和員工的不滿。

3.3 素質(zhì)基礎(chǔ)差

歷史上，縣級(jí)監(jiān)測(cè)站人員招聘一度失控，員工構(gòu)成不合理。例如，專科畢業(yè)的大學(xué)生無法成為監(jiān)測(cè)站工作人員，而招聘來的多數(shù)是高中生，甚至還有初中生?；A(chǔ)素質(zhì)較差，學(xué)習(xí)的熱情自然就不高，導(dǎo)致現(xiàn)有監(jiān)測(cè)人員能力水平偏低、履職能力不足。再加上長(zhǎng)期形成的專業(yè)人才培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、使用和激勵(lì)機(jī)制，暢通渠道方面的缺陷，短期內(nèi)快速提高監(jiān)測(cè)人員基礎(chǔ)素質(zhì)就成了當(dāng)務(wù)之急。沒有真正懂技術(shù)、會(huì)分析、能管理的專業(yè)技術(shù)人員，就很難適應(yīng)垂直管理后對(duì)縣級(jí)監(jiān)測(cè)站的定位要求，人的因素至關(guān)重要。

3.4 監(jiān)測(cè)能力低

縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站至今還沒有對(duì)廢氣超低排放的監(jiān)測(cè)能力，而水泥廠、電廠等用煤大戶的燃煤鍋爐以及煤改氣的爐子，都進(jìn)行了超低排放的改造。無論是執(zhí)法監(jiān)測(cè)，還是監(jiān)督監(jiān)測(cè)，縣級(jí)監(jiān)測(cè)站都無法進(jìn)行監(jiān)測(cè)。此外，對(duì)于當(dāng)前大氣污染防治中的VOC監(jiān)測(cè)，縣級(jí)監(jiān)測(cè)站也沒有監(jiān)測(cè)能力。主要是沒有采樣儀器、分析儀器，大型儀器普遍缺乏，只能對(duì)水和廢水進(jìn)行一些常規(guī)項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)，資質(zhì)認(rèn)定通過的監(jiān)測(cè)參數(shù)僅30項(xiàng)左右，甚至有一些縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站還沒有通過資質(zhì)認(rèn)定，沒有資格出具監(jiān)測(cè)報(bào)告。

4 推進(jìn)改革的對(duì)策建議

省以下監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂直管理改革是一項(xiàng)全新的改革，改革進(jìn)入深水區(qū)，牽涉利益面多，觸及問題尖銳。這項(xiàng)改革如何推進(jìn)，成為廣大縣級(jí)監(jiān)測(cè)人員最為關(guān)注的一件事。

4.1 轉(zhuǎn)變思路出臺(tái)細(xì)則

如人員身份、編制名額都是歷史遺留問題，如何處理這些遺留問題需要省級(jí)部門出臺(tái)細(xì)則，明確相關(guān)要求。鄉(xiāng)村振興，是國家大政方針，做好農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)工作也需要增加一定的監(jiān)測(cè)人員編制，需要在政策上進(jìn)一步作出規(guī)定。呼吁盡快在國家層面出臺(tái)《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》[3]，從法規(guī)制度上理順國家、省、市等各級(jí)層面環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)職權(quán)、責(zé)任清單等問題。

4.2 應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)穩(wěn)定隊(duì)伍

縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站面臨的挑戰(zhàn)和任務(wù)更加艱巨，執(zhí)法監(jiān)測(cè)要求的監(jiān)測(cè)程序和細(xì)節(jié)相對(duì)來說更加具體和煩瑣，稍不注意就可能使得數(shù)據(jù)無效。充分考慮過渡期間環(huán)境監(jiān)測(cè)人員的管理和配備，不能讓監(jiān)測(cè)戰(zhàn)線的人員無處可去，能否穩(wěn)定住現(xiàn)有監(jiān)測(cè)隊(duì)伍事關(guān)垂直管理改革的成敗。對(duì)現(xiàn)有監(jiān)測(cè)技術(shù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)必須抓實(shí)抓好抓出成效，環(huán)境監(jiān)測(cè)的儀器設(shè)備應(yīng)配置到位，需要市級(jí)財(cái)政足夠的資金支持。

4.3 填補(bǔ)盲區(qū)統(tǒng)籌布局

市轄區(qū)環(huán)境分局普遍沒有監(jiān)測(cè)站，原本的市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站上收為駐市監(jiān)測(cè)中心，工作職能改變，市轄區(qū)也就成了環(huán)境監(jiān)測(cè)的盲區(qū)。應(yīng)考慮市轄區(qū)、各縣區(qū)監(jiān)測(cè)工作的需求，打破地域限制，在現(xiàn)有縣級(jí)監(jiān)測(cè)力量的基礎(chǔ)上成立市一級(jí)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)[4]，由市生態(tài)環(huán)境局直接領(lǐng)導(dǎo)和使用，集中縣區(qū)優(yōu)秀監(jiān)測(cè)人員進(jìn)行樣品分析和綜合處理，各縣區(qū)可設(shè)置3～5人負(fù)責(zé)環(huán)境現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和采樣。

5 結(jié)語

環(huán)境管理離不開環(huán)境監(jiān)測(cè)，環(huán)境執(zhí)法離不開環(huán)境監(jiān)測(cè)。縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站是最基層的環(huán)境監(jiān)測(cè)力量，是基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)。改革進(jìn)程中遇到的困難和問題必須得到解決，縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)隊(duì)伍必須穩(wěn)定和壯大，縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站垂直管理改革必須成功。

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