鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下旅游發(fā)展 專項資金績效審計體系探討

蔣水全 周秉 孫芳城

【摘要】民族要復(fù)興， 鄉(xiāng)村必振興。 作為產(chǎn)業(yè)振興的重要一環(huán)， 鄉(xiāng)村旅游正因?yàn)橛行鹾袭a(chǎn)業(yè)振興、鄉(xiāng)村旅游資源與鄉(xiāng)村特色文化建設(shè)， 逐漸成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的主要抓手。 旅游發(fā)展專項資金績效審計作為旅游發(fā)展政策、旅游發(fā)展專項資金撥付使用與政府旅游發(fā)展行為之間的“維系中樞”， 是政府旅游發(fā)展政策從文字落實(shí)到行動、將思想付諸至現(xiàn)實(shí)的重要步驟。 本文采用層次分析法， 依據(jù)旅游發(fā)展專項資金的運(yùn)動軌跡， 以“資金投入→項目運(yùn)營→效果呈現(xiàn)→綜合效益”為主線構(gòu)建旅游發(fā)展專項資金績效審計指標(biāo)體系， 并以L市旅游發(fā)展專項資金項目為例， 實(shí)證考察L市旅游發(fā)展專項資金效率， 為打造鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)鏈和實(shí)施旅游發(fā)展專項資金績效審計提供理論支撐和經(jīng)驗(yàn)參考。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興;旅游發(fā)展專項資金;績效審計;指標(biāo)體系;層次分析法

【中圖分類號】 F592;F811? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）09-0105-8

一、引言

農(nóng)， 天下之本; 民， 社稷之根。 中國自古以來就是一個農(nóng)業(yè)大國， 農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在我國具有舉足輕重的地位。 我黨自成立以來就充分意識到中國革命的基本問題是農(nóng)民問題， 十分關(guān)心農(nóng)民福祉。 但一個不爭的事實(shí)是， 農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)地位逐漸下降， 農(nóng)村和農(nóng)民在城市化高速發(fā)展中逐步被邊緣化， 農(nóng)民的土地少、娶親難、工作差等社會問題依然嚴(yán)重。 為了確保2020年全面建成小康社會目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)， 2013年11月， 習(xí)近平總書記在湘西考察時作出“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示， 首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想。 近幾年來， 以習(xí)近平同志為核心的黨中央團(tuán)結(jié)并帶領(lǐng)全黨全國各族人民， 凝心聚力、攻堅克難， 組織推進(jìn)了人類歷史上規(guī)?？涨?、力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅戰(zhàn)， 基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面“脫貧摘帽”， 推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革[1] 。

民族要復(fù)興， 鄉(xiāng)村必振興。 站在承上啟下、繼往開來的新起點(diǎn)上， 如何鞏固和拓展脫貧成果， 成為全國各族人民的新使命、新命題。 黨的十九大報告指出， 農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題， 必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重， 要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興， 做到產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕， 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的宏偉藍(lán)圖[2，3] 。 作為產(chǎn)業(yè)振興的重要一環(huán)， 鄉(xiāng)村旅游正因?yàn)橛行鹾袭a(chǎn)業(yè)振興、鄉(xiāng)村旅游資源與鄉(xiāng)村特色文化建設(shè)， 逐漸成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的主要抓手。 據(jù)統(tǒng)計， 我國70%以上的優(yōu)質(zhì)旅游資源分布在老少邊窮地區(qū)， 全國大多數(shù)國家級貧困縣都擁有著品級極佳的旅游資源[4] 。 事實(shí)上， 早在2015年6月， 習(xí)近平總書記在貴州省花茂村調(diào)研時就指出“發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是脫貧攻堅的重要渠道”。 同年， 國務(wù)院扶貧辦將旅游扶貧列為我國十大精準(zhǔn)扶貧工程之一。 2016 年國務(wù)院先后出臺《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020 年）》《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》等一系列政策， 均將旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)任務(wù)， 同年國家旅游局等12部門共同發(fā)布《鄉(xiāng)村旅游扶貧工程行動方案》， 旅游扶貧邁入新的時期。

根據(jù)國家旅游局發(fā)布的《全國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展監(jiān)測報告》， 2019年1 ～ 6月全國鄉(xiāng)村旅游總收入為8600億元， 同比增加11.7%; 2020年， 我國鄉(xiāng)村旅游總投資為20000億元， 各級政府機(jī)關(guān)撥付用于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項資金達(dá)百億元。 既然國家如此重視旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展， 那么很自然的疑問是： 我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果如何？ 旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐中存在哪些現(xiàn)實(shí)困境？ 事實(shí)上， 資金使用是旅游開發(fā)中最重要的問題， 能否合法、有效地用好旅游發(fā)展資金是決定旅游發(fā)展成敗的關(guān)鍵。

財政資金流向哪里， 審計監(jiān)督就要跟到哪里[5-7] 。 隨著旅游發(fā)展資金投入的持續(xù)增加， 項目多、資金量大、涉及面廣， 加強(qiáng)旅游發(fā)展資金審計， 用好、看好“錢袋子”， 確保旅游發(fā)展資金發(fā)揮效益是審計部門的重要職責(zé)[8-10] 。 基于此， 本文立足于我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展現(xiàn)實(shí)， 依據(jù)旅游發(fā)展專項資金的運(yùn)動軌跡， 以“資金投入→項目運(yùn)營→效果呈現(xiàn)→綜合效益”為主線構(gòu)建旅游發(fā)展專項資金績效審計指標(biāo)體系， 并以L市為例進(jìn)行實(shí)地應(yīng)用， 實(shí)證考察L市旅游發(fā)展專項資金的使用效率和質(zhì)量， 這不僅能為審計機(jī)關(guān)進(jìn)行旅游發(fā)展專項資金績效審計提供證據(jù)支撐， 還能夠契合我國當(dāng)前國家治理能力現(xiàn)代化的時代要求， 拓展政府審計的應(yīng)用領(lǐng)域和實(shí)踐價值， 為國家政府治理提供新的驅(qū)動力。

二、旅游發(fā)展專項資金績效審計的價值取向

（一）旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展助力鄉(xiāng)村振興的路徑

如圖1所示， 鄉(xiāng)村旅游振興通過旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目投資、旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)輔導(dǎo)、旅游發(fā)展項目運(yùn)行等逐步形成政府、村民、企業(yè)三方協(xié)同的鄉(xiāng)村振興路徑。 具體來講， 包括以下兩條路徑：

1. 鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展下的農(nóng)村致富。 鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠?qū)︵l(xiāng)村村民物質(zhì)生活水平的提高、收入的增長起到拉動作用。 首先， 旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目運(yùn)行會催化旅游公司、旅游景點(diǎn)或景區(qū)和相關(guān)餐飲酒店等經(jīng)濟(jì)實(shí)體的形成。 隨著鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)， 以旅行社為代表的接待行業(yè)、以購物中心為代表的商業(yè)、以土特產(chǎn)加工為代表的生產(chǎn)制造業(yè)等相關(guān)行業(yè)都會隨之發(fā)展起來， 在此過程中， 大量貧困村民從事旅游業(yè)及相關(guān)行業(yè)的工作， 個人和家庭的收入明顯增加。 其次， 旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)脫貧工作實(shí)現(xiàn)從“輸血”到“造血”的根本性轉(zhuǎn)變。 最后， 旅游業(yè)發(fā)展也會推動政府財政收入和企業(yè)利潤的增長， 而后兩者又會反過來進(jìn)一步拉動村民收入的增長。 政府、村民、企業(yè)三者在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中形成了一種互利共生的關(guān)系， 彼此依賴、相互促進(jìn)。

2. 產(chǎn)業(yè)財稅收入反哺鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會帶來區(qū)域內(nèi)相關(guān)企業(yè)、個體戶收入的增長， 從而增加政府財政收入， 進(jìn)而增加政府旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金來源， 起到反哺作用， 最終形成鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。

（二）旅游發(fā)展專項資金績效審計的內(nèi)涵

旅游發(fā)展專項資金績效審計是指根據(jù)法律或授權(quán)， 采用專門的審計程序、方法、操作規(guī)程， 抓住人、財、政策關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 對旅游發(fā)展專項資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性、可持續(xù)性及其價值進(jìn)行監(jiān)督、評價和鑒證， 并對相關(guān)責(zé)任人（尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部）在旅游發(fā)展專項資金撥付、使用、績效管理等環(huán)節(jié)中相應(yīng)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計評價和鑒證， 從而優(yōu)化旅游發(fā)展專項資金配置、提升旅游發(fā)展專項資金使用與政策目標(biāo)的耦合度， 促進(jìn)旅游發(fā)展政策設(shè)計的科學(xué)性、政策實(shí)施的有效性， 從而優(yōu)化國家治理體系。

（三）旅游發(fā)展專項資金績效審計的作用

1. 全程跟蹤旅游發(fā)展資金運(yùn)行， 發(fā)揮監(jiān)測功能。 對旅游發(fā)展專項資金運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)測是績效審計的最基礎(chǔ)性工作。 通過調(diào)查和審計等基本方式搜集旅游發(fā)展專項資金的相關(guān)信息， 并進(jìn)行整理分析， 發(fā)現(xiàn)可能損害和威脅旅游發(fā)展政策落地的危險點(diǎn)， 進(jìn)而幫助各實(shí)施部門發(fā)現(xiàn)旅游發(fā)展政策實(shí)施中的重大風(fēng)險點(diǎn)， 起到監(jiān)測作用， 這也是整個績效審計工作開展的先導(dǎo)性活動。

2. 預(yù)先介入旅游發(fā)展政策落實(shí)， 發(fā)揮預(yù)防功能。 在旅游發(fā)展政策實(shí)施過程中， 績效審計的預(yù)防功能主要體現(xiàn)在兩個方面： 一是績效審計通過提前介入的方式對鄉(xiāng)村地區(qū)旅游資源的相關(guān)資料進(jìn)行收集整理， 調(diào)查了解該地區(qū)發(fā)展涉及的相關(guān)法規(guī)政策、工商經(jīng)營程序和資金投入規(guī)范等問題， 對可能出現(xiàn)的問題做到心中有數(shù)， 對察覺到的風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行事先控制并發(fā)出預(yù)警信號， 提示其他相關(guān)部門對相同或相似的潛在因素進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)控， 以避免威脅旅游發(fā)展政策實(shí)施的不利因素在更廣的范圍內(nèi)擴(kuò)展開來。 二是績效審計通過將審計過程中發(fā)現(xiàn)的線索移交紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)或通過上級部門進(jìn)行追責(zé)， 可以在心理上對其他行為人的違法、違紀(jì)、違規(guī)活動形成一定的震懾作用， 從而起到預(yù)防作用， 提前為旅游發(fā)展政策的有效推進(jìn)掃清障礙。

3. 查處旅游發(fā)展中的違法違規(guī)行為， 發(fā)揮糾偏功能。 旅游發(fā)展專項資金績效審計對發(fā)現(xiàn)的問題擁有直接控制權(quán)和間接控制權(quán)， 也可稱為直接處理權(quán)和間接處理權(quán)。 一方面， 審計機(jī)關(guān)可在法定權(quán)限范圍內(nèi)對審計發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)等問題進(jìn)行直接處理， 下達(dá)審計整改通知書， 責(zé)令被審計單位進(jìn)行定期整改。 另一方面， 針對不在政府審計機(jī)關(guān)法定權(quán)限范圍內(nèi)的違法違紀(jì)問題， 可以將審計發(fā)現(xiàn)問題移交紀(jì)檢、監(jiān)察等相關(guān)部門進(jìn)行問責(zé)， 從而處理違法違紀(jì)行為。 因此， 審計機(jī)關(guān)可通過對被審單位政策執(zhí)行行為活動進(jìn)行直接或間接的糾偏作用， 從而促進(jìn)旅游發(fā)展政策的順利實(shí)施。

4. 立足服務(wù)旅游發(fā)展政策改革， 彰顯修補(bǔ)功能。 旅游發(fā)展專項資金績效審計的修補(bǔ)功能主要作用于制度體制等宏觀層面， 也是政府審計事后控制功能的體現(xiàn)。 審計機(jī)關(guān)在對旅游發(fā)展政策落實(shí)、專項資金運(yùn)動等相關(guān)活動進(jìn)行審計檢查的同時， 更要注重從政策法規(guī)、運(yùn)行體制機(jī)制上挖掘產(chǎn)生問題的內(nèi)在原因， 找準(zhǔn)制度、體制和政策制定中的缺陷和薄弱環(huán)節(jié)， 并提出完善建議， 從而為旅游發(fā)展制度優(yōu)化創(chuàng)造條件。 例如， 某審計機(jī)關(guān)連續(xù)數(shù)年對某旅游發(fā)展專項資金項目進(jìn)行跟蹤審計時， 查出了旅游發(fā)展專項資金存在被騙取、套取的問題。 當(dāng)?shù)刎斦块T高度重視此問題， 并根據(jù)審計報告規(guī)范了旅游發(fā)展工作的程序機(jī)制。

（四）旅游發(fā)展專項資金績效審計的內(nèi)容框架

根據(jù)旅游發(fā)展專項資金的運(yùn)動軌跡， 旅游發(fā)展專項資金績效審計包括三個維度的審計： 一是針對資金撥付過程的績效審計（含撥付前的論證）， 即事前績效審計; 二是資金撥付使用過程中的績效審計， 即事中績效審計; 三是資金使用效益審計， 即事后績效審計。 這三個維度的審計都離不開人、財、政策三個核心關(guān)注點(diǎn)， 下面進(jìn)行具體闡述。

1. 旅游發(fā)展專項資金事前績效審計。 事前審計側(cè)重于關(guān)注旅游發(fā)展專項資金的必要性、可行性、績效目標(biāo)的科學(xué)性、資金支持方式和資金預(yù)算的合理性等。 審計的關(guān)鍵點(diǎn)在于： 一是該開發(fā)地旅游資源的綜合情況如何、有何突出特色、可開發(fā)程度如何， 地方政府制定的旅游項目計劃和預(yù)算金額是否合理， 有無浪費(fèi)、分配不合理的情況， 旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目與國家旅游發(fā)展政策規(guī)劃的契合性。 二是該旅游開發(fā)地的市場容量如何、以哪些民眾作為目標(biāo)游客群體、這些目標(biāo)游客群體的消費(fèi)能力如何、旅游項目建成后的持續(xù)性如何， 以避免出現(xiàn)“蚊子景區(qū)”的窘境。 三是該旅游發(fā)展項目資金使用方式有哪些， 若采用合資入股的旅游開發(fā)模式， 須進(jìn)一步調(diào)查合資方的資質(zhì)和股東構(gòu)成情況， 審查有無利益輸送和關(guān)聯(lián)交易問題， 摸清合資方的投資標(biāo)準(zhǔn)、政策依據(jù)等， 審查合資入股的合法性、合理性、必要性。

2. 旅游發(fā)展專項資金事中績效審計。 旅游發(fā)展專項資金事中績效審計是對旅游發(fā)展政策實(shí)施、旅游發(fā)展專項資金運(yùn)行過程情況的審計鑒證， 包含對旅游發(fā)展專項資金使用過程、旅游發(fā)展專項資金階段性績效成果的審查。 審計的關(guān)鍵點(diǎn)在于： 一是旅游發(fā)展專項資金政策或項目實(shí)施過程是否合法合規(guī); 二是旅游發(fā)展專項資金政策或項目實(shí)施是否存在偏差; 三是旅游發(fā)展專項資金是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的階段性目標(biāo)。 在實(shí)際審計中， 主要審查以下問題： 一是鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)景區(qū)建設(shè)的招投標(biāo)是否合法合規(guī)， 招投標(biāo)過程有無徇私舞弊問題， 是否存在利益輸送、關(guān)聯(lián)交易等情況， 投標(biāo)方案是否有助于實(shí)現(xiàn)效益最大化; 二是鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)景區(qū)的施工合同是否合法、是否與旅游發(fā)展政策吻合、是否滿足招標(biāo)要求、發(fā)包人是否具有相關(guān)景區(qū)景點(diǎn)施工資質(zhì)。 重點(diǎn)審查景區(qū)景點(diǎn)的工程范圍是否超標(biāo)、有無占用耕地的情況， 工程質(zhì)量是否符合相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工程進(jìn)度是否符合合同條款等。

3. 旅游發(fā)展專項資金事后績效審計。 事后績效審計是對旅游發(fā)展專項資金運(yùn)行的全過程、最終目標(biāo)完成情況及執(zhí)行效果的審計監(jiān)督， 其是對旅游發(fā)展專項資金績效的終極審計。 從審計內(nèi)容來看， 旅游發(fā)展專項資金事后績效審計沿襲了事前、事中審計的主線和核心內(nèi)容， 但涵蓋的范圍大于事前、事中審計， 是事前、事中評價的綜合和升華， 具有承前啟后的作用。 一方面， 要對旅游發(fā)展專項資金運(yùn)行的全過程進(jìn)行績效審計， 對旅游發(fā)展政策和項目執(zhí)行效果、預(yù)期績效目標(biāo)完成率進(jìn)行認(rèn)定評判， 找出存在的問題及原因， 提出審計整改方案; 另一方面， 要為旅游發(fā)展政策和項目管理優(yōu)化調(diào)整提供決策依據(jù)。 旅游發(fā)展專項資金事后績效審計的核心內(nèi)容包括： 一是旅游發(fā)展專項資金政策或項目執(zhí)行結(jié)果與預(yù)期績效目標(biāo)的匹配情況如何; 二是政策或項目執(zhí)行過程是否科學(xué)合理; 三是旅游發(fā)展專項資金使用所涵蓋的具體效果、效率、效益的實(shí)現(xiàn)情況如何; 四是旅游發(fā)展專項資金政策或項目在執(zhí)行過程中及執(zhí)行完畢后所獲得的經(jīng)驗(yàn)及存在的不足， 對后續(xù)類似政策或項目的持續(xù)性影響及參照程度如何。

三、旅游發(fā)展專項資金績效審計評價體系構(gòu)建

（一）旅游發(fā)展專項資金績效審計指標(biāo)篩選原則

1. 科學(xué)性原則。 評價指標(biāo)選擇科學(xué)與否直接影響績效審計評價的客觀性、合理性和實(shí)用性。 本文結(jié)合我國旅游發(fā)展政策落實(shí)和資金使用管理的客觀需求和國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》以及審計署頒布的《審計署關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計監(jiān)督的意見》等政策文件和各省（市）級有關(guān)旅游發(fā)展專項資金使用管理的相關(guān)制度規(guī)范， 篩選出一系列科學(xué)可行的審計評價指標(biāo)。

2. 完備性原則。 旅游發(fā)展項目具有審批運(yùn)行程序多、相關(guān)企業(yè)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成復(fù)雜的特點(diǎn)， 只有盡可能全面地設(shè)計指標(biāo)評價體系， 才能全面監(jiān)督和考評旅游發(fā)展項目的績效情況， 對旅游發(fā)展專項資金的撥付、管理和使用過程進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督和全方位審查， 以防因采用單一指標(biāo)及事實(shí)來評價旅游發(fā)展項目績效帶來的片面性風(fēng)險。

3. 互斥性原則。 互斥性原則要求審計評價指標(biāo)體系在內(nèi)涵和外延方面要盡量相對獨(dú)立， 避免同一指標(biāo)層或不同指標(biāo)層內(nèi)的指標(biāo)相互重復(fù)、相互包含或存在內(nèi)生關(guān)系， 導(dǎo)致審計評價無效。

4. 公平性原則。 改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕， 不僅是當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求， 更是社會主義的本質(zhì)要求。 在旅游發(fā)展專項資金績效審計指標(biāo)篩選的時候， 盡可能兼顧公平性， 既要能夠體現(xiàn)旅游發(fā)展項目的整體運(yùn)行情況， 評價旅游發(fā)展項目的整體增收效果， 還要關(guān)注不同參與主體的增收情況， 防止旅游發(fā)展效益僅被少數(shù)人享有， 進(jìn)而背離黨和政府實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的初衷。

（二）旅游發(fā)展專項資金績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)

為健全和完善旅游發(fā)展專項資金監(jiān)督制度， 規(guī)范旅游發(fā)展專項資金管理工作， 我國出臺了一系列制度文件， 對旅游發(fā)展政策落實(shí)、旅游發(fā)展資金撥付使用等進(jìn)行了引導(dǎo)和規(guī)范， 如國務(wù)院2016年印發(fā)的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》、審計署2016年制定的《旅游業(yè)審計“十三五”規(guī)劃》、國務(wù)院扶貧辦和國家發(fā)改委2018年聯(lián)合發(fā)布的《扶貧項目資金績效管理辦法》、審計署農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計司2018年印發(fā)的《審計署關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計監(jiān)督的意見》、財政部和國家旅游局2019年頒布的《旅游發(fā)展基金補(bǔ)助地方項目資金管理辦法》、財政部和國家旅游局2019年頒布的《旅游發(fā)展基金補(bǔ)助地方項目資金管理辦法》等。 這些制度規(guī)范既是旅游發(fā)展的行動指南， 也是旅游發(fā)展專項資金績效審計的制度標(biāo)準(zhǔn)。 除此之外， 在審計實(shí)踐中， 還可以采用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等其他審計標(biāo)準(zhǔn)。

（三）旅游發(fā)展專項資金績效審計指標(biāo)選取

依據(jù)“資金投入→項目運(yùn)營→效果呈現(xiàn)→綜合效益”這一主線， 本文將旅游發(fā)展專項資金績效審計的指標(biāo)設(shè)置為資金投入、項目運(yùn)營、增收效果、綜合效益四類。 其中： 資金投入類指標(biāo)包括資金分配和資金落實(shí)兩個方面， 反映資金投入的合理性和實(shí)效性; 項目運(yùn)營類指標(biāo)分為項目建設(shè)、項目完成和項目運(yùn)行三個方面， 反映項目運(yùn)營的科學(xué)性和效益性; 增收效果類指標(biāo)分為客觀數(shù)據(jù)和主觀感受兩個方面， 分別體現(xiàn)旅游發(fā)展專項資金使用的客觀效益和鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)景區(qū)村民的主觀感受; 綜合效益類指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益三個方面。 旅游發(fā)展專項資金績效審計的指標(biāo)選取如表1所示。

（四）基于AHP的績效審計指標(biāo)權(quán)重確定

層次分析法（Analytic Hierarchy Process， AHP）是一種在經(jīng)濟(jì)、社會研究領(lǐng)域廣泛使用的指標(biāo)權(quán)重估算方法， 具有簡單易懂、操作方便、賦值相對合理等特點(diǎn)， 能適用于多層次、多指標(biāo)、定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合的情況， 能與績效審計評價體系有效結(jié)合。 本文運(yùn)用AHP確定各層級指標(biāo)權(quán)重， 具體分為以下四個步驟：

1. 構(gòu)造判斷矩陣。 從績效審計指標(biāo)的第一層級開始， 運(yùn)用1 ～ 9標(biāo)度值法進(jìn)行重要性判斷， 如表2所示。

對每一層級中的指標(biāo)兩兩比較并賦值， 形成判斷矩陣。

判斷兩指標(biāo)重要程度的對比本文采用德爾菲法， 即由旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域相關(guān)專家判斷并打分， 判斷矩陣中每個單元格表示所在行與所在列兩個指標(biāo)的重要性對比情況， 如表3所示。

2. 一致性檢驗(yàn)。 由于人們對復(fù)雜事物的各因素進(jìn)行兩兩比較時， 不可能做到判斷的完全一致， 為了避免誤差太大， 要衡量判斷矩陣的一致性。 具體計算步驟如下：

根據(jù)判斷矩陣計算出最大特征根λmax， 最大特征根λmax通過公式（1）計算：

根據(jù)得到的λmax進(jìn)行一致性指標(biāo)CI的計算， 一致性指標(biāo)CI通過公式（2）計算：

[CI=λmax-nn-1] （2）

根據(jù)得到的一致性指標(biāo)CI進(jìn)行一致性檢驗(yàn)， 一致性檢驗(yàn)通過公式（3）計算：

[CR=CIRI] （3）

其中， 若CR<0.1， 則該判斷矩陣具有一致性， 反之則不具有一致性， 隨機(jī)一致性指標(biāo)RI的取值見表4。

3. 績效審計指標(biāo)權(quán)重確定。 根據(jù)專家打分構(gòu)建判斷矩陣， 將打分意見輸入層次分析法軟件yaahp中， 得出所有子矩陣的一致性比率CR均小于0.1， 符合一致性標(biāo)準(zhǔn)。 根據(jù)專家打分意見運(yùn)用AHP計算得出的各指標(biāo)權(quán)重如表5所示。

4. 績效審計評價綜合指數(shù)測算。 計算出旅游發(fā)展專項資金績效審計指標(biāo)體系中27個具體評價指標(biāo)的得分， 然后將其與相應(yīng)指標(biāo)的權(quán)重相乘， 最后再將標(biāo)準(zhǔn)化得分相加， 從而得出旅游發(fā)展專項資金績效審計綜合得分。 因此， 本文建立一個綜合評價得分評級表以評價該地區(qū)旅游發(fā)展專項資金管理績效情況， 如表6所示。

四、旅游發(fā)展專項資金績效審計指標(biāo)體系在L市的應(yīng)用

（一）L市旅游發(fā)展專項資金管理現(xiàn)狀

1. L市概況介紹。 L市位于長江上游地區(qū)， 境內(nèi)地勢西高東低， 呈階梯狀傾斜; 西部山勢雄厚， 地勢險峻， 海拔較高; 東部地勢逐步降低， 地形起伏平緩， 海拔較低; 地處中亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候區(qū)， 既具季風(fēng)性， 又具大陸性。 L市歷史悠久， 旅游資源豐富， 市內(nèi)有兩處國家級4A旅游景區(qū)、40多處人文景觀和各類風(fēng)景名勝旅游點(diǎn)。 截至2019年， 常住人口有260萬人， 農(nóng)業(yè)人口有156.3萬人， 城鎮(zhèn)化率達(dá)52.4%。

2. L市旅游發(fā)展政策的落實(shí)情況。 2016年， 國家旅游局、國家發(fā)改委、國務(wù)院扶貧辦等10多個部門共同制定并印發(fā)《鄉(xiāng)村旅游扶貧工程行動方案》（簡稱《方案》）， L市共有兩百多個村被列為全國鄉(xiāng)村旅游扶貧重點(diǎn)村。 根據(jù)《方案》， 為了做大做強(qiáng)L市文化旅游產(chǎn)業(yè)， 加快L市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展， 實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新引領(lǐng)、開放崛起， L市設(shè)立鄉(xiāng)村旅游發(fā)展專項資金， 以“文旅融合”為契機(jī)， 爭取使鄉(xiāng)村旅游發(fā)展重點(diǎn)村年旅游經(jīng)營收入達(dá)700萬元。 L市先后引進(jìn)投資者開發(fā)數(shù)10條旅游線路、22個旅游項目， 惠及3萬余名貧困群眾。 截至2020年， 已培育10余條鄉(xiāng)村旅游扶貧示范線路， 建成10余個旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范點(diǎn)， 示范點(diǎn)內(nèi)100%的貧困戶實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。

（二）旅游發(fā)展專項資金績效審計指標(biāo)體系在L市的應(yīng)用

2019年， 市文旅廣體局、市財政局按照《L市旅游專項資金管理辦法》的有關(guān)規(guī)定以及“突出重點(diǎn)、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t， 分批提出項目經(jīng)費(fèi)使用計劃， 報市領(lǐng)導(dǎo)審批， 然后組織實(shí)施。 2019年， L市旅游發(fā)展專項資金年初預(yù)算為3500萬元， 由市財政資金安排。

根據(jù)市人大批復(fù)的財政預(yù)算安排， 2019年實(shí)際撥款2000萬元， 其中： 由市文旅廣體局支付1300萬元， 財政撥付700萬元， 支付率100%。 2020年年初， L市審計局接受委托， 對L市2019年旅游發(fā)展專項資金開展績效審計。 審計數(shù)據(jù)主要來自于省扶貧辦、市文旅廣體局、市審計局、市發(fā)改委等單位部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和審計項目組實(shí)地調(diào)研的數(shù)據(jù)。 經(jīng)過為期半個月的審計， 審計項目組得到如表7所示的績效審計結(jié)果。

根據(jù)表7的計算結(jié)果， 總體看來， L市2019年旅游發(fā)展專項資金績效較好。 但值得注意的是， 在權(quán)重最大且直接反映旅游發(fā)展專項資金績效的“增收效果”指標(biāo)中， L市幾個指標(biāo)的得分尚有較大提升空間。 村民致富效果是評價旅游發(fā)展專項資金管理使用情況的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)之一， L市應(yīng)該在旅游發(fā)展專項資金的未來管理使用中注意效用， 確保旅游發(fā)展專項資金落到實(shí)處， 切實(shí)提升村民的收入和生活水平。

五、旅游發(fā)展專項資金績效審計效率提升路徑

（一）推進(jìn)旅游發(fā)展專項資金績效審計的標(biāo)準(zhǔn)化

無規(guī)矩不成方圓， 無標(biāo)準(zhǔn)難以發(fā)展。 旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展業(yè)務(wù)繁雜、形式多樣、類型豐富。 為了避免政出多門、依據(jù)各異、標(biāo)準(zhǔn)不一， 需要盡快制定相對規(guī)范、統(tǒng)一的績效審計標(biāo)準(zhǔn)。 首先， 審計部門應(yīng)牽頭成立審計標(biāo)準(zhǔn)委員會， 邀請旅游管理部門、財政管理部門、旅游服務(wù)公司、旅游方面專家學(xué)者共同構(gòu)建分領(lǐng)域、分層次的績效審計指標(biāo)體系和審計標(biāo)準(zhǔn)體系， 構(gòu)建旅游發(fā)展專項資金績效審計評價指標(biāo)庫、評價標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫。 其次， 審視績效審計指標(biāo)和審計標(biāo)準(zhǔn)是否與預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)、基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等匹配銜接， 能否重點(diǎn)考核實(shí)績、突出結(jié)果導(dǎo)向。 最后， 要適時組織旅游發(fā)展專項資金績效審計試點(diǎn)和審計指南的編制工作， 對績效審計目標(biāo)、重點(diǎn)、方法以及審計報告等進(jìn)行界定， 加快績效審計規(guī)范化進(jìn)程。

（二）完善旅游發(fā)展專項資金績效審計公告制度

審計公告制度是指政府相關(guān)部門通過各種形式， 將審計相關(guān)信息向社會公眾予以公示的一種基本制度。 當(dāng)前， 我國并未建立系統(tǒng)規(guī)范的績效審計信息披露及其結(jié)果公告制度， 績效審計相關(guān)信息碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重， 缺乏規(guī)范性、系統(tǒng)性， 且強(qiáng)制性披露要求明顯不足。 本文認(rèn)為， 要全面、及時、系統(tǒng)和充分地披露績效審計信息， 可以從披露形式、披露內(nèi)容以及反饋機(jī)制三方面入手： 一是規(guī)范績效審計公告披露形式。 將績效審計公告分為事前公告、事中公告和事后公告三種具體形式。 在績效審計前期， 審計委托部門或其他相關(guān)部門可以將擬實(shí)施的績效審計項目予以公示， 在績效審計實(shí)施階段可以將績效審計進(jìn)展情況進(jìn)行實(shí)時公示， 確?？冃徲嫷墓_透明， 而在績效審計結(jié)束階段， 可以將績效審計結(jié)果以審計建議、審計專報等方式， 向財政部門、業(yè)務(wù)主管部門、司法部門、紀(jì)檢部門和檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公示。 二是推進(jìn)績效審計披露內(nèi)容的系統(tǒng)化和規(guī)范化。 當(dāng)前， 我國的政府審計披露內(nèi)容往往只包括審計項目背景、審計主要內(nèi)容、審計發(fā)現(xiàn)主要問題和審計查出問題整改情況等政府審計結(jié)果性情況。 建議在績效審計公告中將審計范圍、績效審計指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的篩選、績效審計證據(jù)的獲取、績效審計結(jié)果報告和審計整改情況等都納入績效審計披露范圍。 三是建立績效審計公告反饋機(jī)制。 針對存在質(zhì)疑的績效審計報告， 信息使用者可以將發(fā)現(xiàn)的疑問反饋給公告編制和發(fā)布方， 及時作出解釋、調(diào)整和更改， 以便社會公眾和其他信息使用者能更好地理解和運(yùn)用公告所披露的審計信息。 四是建立績效審計結(jié)果協(xié)同運(yùn)用機(jī)制。 首先是建立健全規(guī)范化成果共享機(jī)制， 其次是建立健全審計成果多渠道運(yùn)用機(jī)制， 然后是建立健全績效審計評價機(jī)制， 最后要建立健全績效審計結(jié)果問責(zé)機(jī)制。

（三）建立健全差異化的績效審計整改制度

審計整改是審計發(fā)現(xiàn)和處理問題的最終歸宿， 也是審計工作的核心和職能作用發(fā)揮的重要表現(xiàn)。 做好績效審計整改需要在以下幾個方面進(jìn)行努力： 一是強(qiáng)調(diào)績效審計整改的時效性。 對于審計發(fā)現(xiàn)的很多問題如工程進(jìn)度、資金使用等應(yīng)要求邊審邊改、即查即改， 否則一旦擱置， 審計作用就會大打折扣。 二是建章立制， 將績效審計及整改與預(yù)算安排、績效考核等融合， 對不正確履職、履職不到位及違規(guī)履職的單位或個人依法追究責(zé)任， 防止應(yīng)付式旅游開發(fā)、表面式旅游開發(fā)等現(xiàn)象。 三是從政策、體制、機(jī)制等角度厘思路、尋短板、找原因， 使績效審計能真正為旅游發(fā)展提供依據(jù)和參考。

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