農(nóng)村撤點(diǎn)并校困境及政府責(zé)任問(wèn)題研究

趙倩如

摘要：近年來(lái)，在推進(jìn)農(nóng)村撤點(diǎn)并校的背景下，農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重制約著農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。種種問(wèn)題的根源在于政府作為農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任主體，在政策制定方面存在一定漏洞、政策執(zhí)行方面還存在一定偏差。解決這些問(wèn)題的途徑在于政府應(yīng)該切實(shí)發(fā)揮好自己的職能，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村學(xué)校的監(jiān)管和評(píng)估、在教育經(jīng)費(fèi)方面對(duì)農(nóng)村有一定的傾斜、妥善安排空閑的教育資源，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)兼顧好農(nóng)村教育的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：撤點(diǎn)并校 政府責(zé)任 義務(wù)教育

農(nóng)村義務(wù)教育是我國(guó)教育體系中的重要組成部分。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下，為了調(diào)整農(nóng)村教育布局，優(yōu)化教育資源，撤點(diǎn)并校政策應(yīng)運(yùn)而生，各級(jí)政府為推動(dòng)撤點(diǎn)并校做出了一定的努力。然而從當(dāng)前撤點(diǎn)并校的現(xiàn)狀來(lái)看，仍存在著諸多問(wèn)題。農(nóng)村教育資源屬于基本的公共產(chǎn)品，有著公共產(chǎn)品的特性，理應(yīng)由政府承擔(dān)起主要的責(zé)任。如果政府不能積極履行好自己的職能，那么必然會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)的教育差距持續(xù)拉大，違背社會(huì)公平正義的價(jià)值追求。政府如何在農(nóng)村義務(wù)教育中切實(shí)發(fā)揮履行好自己的職能和責(zé)任，是農(nóng)村義務(wù)教育得以公平、高效發(fā)展的關(guān)鍵。

一、農(nóng)村撤點(diǎn)并校中存在的問(wèn)題

X小學(xué)位于山西省忻州市忻府區(qū)，歷年來(lái)，作為本村人民接受教育的重要基地，它為所有適齡兒童提供了重要的教育資源。然而，在近幾年撤點(diǎn)并校的過(guò)程中，X小學(xué)的發(fā)展情況卻不容樂(lè)觀。X小學(xué)是山西省各個(gè)農(nóng)村教育的縮影，反映出了當(dāng)前撤點(diǎn)并校中存在的突出問(wèn)題，學(xué)校目前面臨著“倒閉”“關(guān)門”的生存危機(jī)。

（一）農(nóng)村生源減少、寄宿現(xiàn)象普遍

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，為了追求優(yōu)質(zhì)的教育，大多數(shù)家長(zhǎng)把孩子送到了城鎮(zhèn)接受教育，導(dǎo)致了X小學(xué)大量的生源流失。近幾年來(lái)，隨著政策的不斷落實(shí)和完善，辦學(xué)條件雖然提高了，可是生源流失的狀況卻依然沒(méi)有改善。在實(shí)行“撤點(diǎn)并?！闭吆?，多個(gè)村落只有一所小學(xué)，學(xué)校覆蓋的面積加大，造成了大量農(nóng)村學(xué)生“上學(xué)遠(yuǎn)”“上學(xué)難”的問(wèn)題，學(xué)生求學(xué)面臨困境。為了緩解這種問(wèn)題，國(guó)家在不斷建立“寄宿制學(xué)校”，雖然一定程度上方便了學(xué)生，但是卻由此造成了家長(zhǎng)與學(xué)生缺乏交流和溝通，不能及時(shí)疏導(dǎo)和解決孩子成長(zhǎng)過(guò)程中的心理問(wèn)題。

（二）教學(xué)質(zhì)量差，現(xiàn)代設(shè)施使用率低

X小學(xué)配有多媒體，老師們也有專門辦公的電腦，但是這些設(shè)施卻形同虛設(shè)。在對(duì)老師的訪談過(guò)程中，基本上沒(méi)有任何的多媒體教學(xué)，教師上課仍然沿用傳統(tǒng)的板書教學(xué)模式。由于老師們幾乎不使用多媒體，教學(xué)主任強(qiáng)調(diào)老師們一周至少使用兩至三次多媒體教學(xué)。然而，在教學(xué)實(shí)踐中，卻收效甚微。當(dāng)?shù)亟逃秩狈?duì)農(nóng)村小學(xué)老師的監(jiān)管力度和教學(xué)技能方面的培訓(xùn)，針對(duì)教師進(jìn)行的系統(tǒng)考評(píng)機(jī)制也少之又少，造成了老師精神懈怠，教學(xué)質(zhì)量差的問(wèn)題。政府雖然加強(qiáng)了農(nóng)村學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是學(xué)校對(duì)硬件設(shè)施的使用率較低，某些學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層為了減少硬件磨損長(zhǎng)期關(guān)閉圖書室等，教育資源失去了原有的意義和價(jià)值，嚴(yán)重違背了教育“以人為本”的理念和初衷。

（三）城鄉(xiāng)教育不均衡，差距大

撤點(diǎn)并校集中體現(xiàn)了我國(guó)的義務(wù)教育中存在不均衡的問(wèn)題，農(nóng)村地區(qū)由于其地理位置偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后造成教育資源的短缺。因此我國(guó)法律明確規(guī)定政府具有合理配置教育資源，促進(jìn)教育資源均衡發(fā)展的責(zé)任。教育資源屬于基本的公共產(chǎn)品，政府作為主要的供給主體，理應(yīng)做到協(xié)調(diào)好公共服務(wù)的配置問(wèn)題，然而面對(duì)嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元體制和差距，政府沒(méi)有解決好農(nóng)村突出的教育問(wèn)題，使得農(nóng)村缺乏教育資源等基礎(chǔ)的公共服務(wù)，嚴(yán)重違背了“以人為本”的教育理念。

二、農(nóng)村撤點(diǎn)并校困境中的政府成因

（一）財(cái)政的投資主體關(guān)系模糊

當(dāng)前我國(guó)政府在農(nóng)村教育的資金投入、運(yùn)轉(zhuǎn)方面做了一定的努力，并取得了初步成效，但是農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任劃分卻比較模糊。2006年新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》規(guī)定：“義務(wù)教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主管理的體制。”這一規(guī)定也只是明確提及了管理責(zé)任，并未提及財(cái)政責(zé)任。此外，大部分農(nóng)村縣級(jí)政府的財(cái)力比較薄弱，縣級(jí)財(cái)政的缺口使得無(wú)法真正落實(shí)好農(nóng)村義務(wù)教育的教育經(jīng)費(fèi)，在實(shí)際工作中嚴(yán)重制約著農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。在各級(jí)政府財(cái)政投入的比例方面，也未做出明確界定。當(dāng)前的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由中央、省政府及縣政府共同承擔(dān)，中央和省政府通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的方式為縣政府提供保障。但在具體操作中，這種財(cái)政轉(zhuǎn)移在上下級(jí)政府間難以進(jìn)行劃分，且劃分中缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，省級(jí)政府在向下劃撥農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)時(shí)很難對(duì)各個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)進(jìn)行公平劃撥，造成財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付中人為性和隨意性成分居多。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃責(zé)任缺失

從當(dāng)前的現(xiàn)狀來(lái)看，政府部門沒(méi)有將農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃，一些政府存在重經(jīng)濟(jì)、輕教育的問(wèn)題。縣級(jí)政府的收入來(lái)源不穩(wěn)定，除了要負(fù)擔(dān)教育方面的支出外，還有交通、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的建設(shè)，如果鄉(xiāng)、縣政府的財(cái)政薄弱的話，在農(nóng)村小學(xué)的財(cái)政投入上勢(shì)必減少，更嚴(yán)重者則無(wú)力興辦農(nóng)村義務(wù)教育，使得農(nóng)村教育停滯不前。這恰恰體現(xiàn)了習(xí)近平所論述的馬太效應(yīng)的惡性循環(huán)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)貧困導(dǎo)致了教育貧困，教育貧困又加深了經(jīng)濟(jì)貧困。其次，由于教育效益的顯現(xiàn)周期緩慢，有的政府官員受功利主義的影響，更多追求顯現(xiàn)的政績(jī)，履行辦學(xué)責(zé)任不到位。注重看的見(jiàn)的短期經(jīng)濟(jì)利益，忽視農(nóng)村立德樹人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，用于投入義務(wù)教育的資金不夠，嚴(yán)重阻礙到了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。

（三）人力資源管理不到位

當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育中的主要問(wèn)題是師資力量整體短缺，且分布不均勻，我國(guó)政府雖然建立起“三支一扶”等農(nóng)村教育政策，但是實(shí)施方面仍有欠缺，在農(nóng)村支教的大學(xué)生支教時(shí)間短，且未經(jīng)培訓(xùn)就直接上崗，缺乏教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，由于老師少，專業(yè)老師不得不兼職力不從心的科目，老師教的質(zhì)量得不到保證，學(xué)生的學(xué)習(xí)也很費(fèi)力，更無(wú)法激起他們主動(dòng)學(xué)習(xí)的積極性。政府缺乏對(duì)老師專業(yè)水平的考核和新知識(shí)的培訓(xùn)，造成了農(nóng)村老師們學(xué)習(xí)的氛圍不足，知識(shí)面不廣且知識(shí)陳舊，不能為學(xué)生灌輸新時(shí)代的新思想與新理念，教師知識(shí)的落后成為學(xué)生學(xué)習(xí)的重要瓶頸。

三、政府在農(nóng)村撤點(diǎn)并校中的路徑選擇

（一）明確職責(zé)范圍、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的監(jiān)管和評(píng)估

上級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教育質(zhì)量的監(jiān)測(cè)，確保農(nóng)村小學(xué)中學(xué)符合國(guó)家制定的標(biāo)準(zhǔn)化辦學(xué)水平。對(duì)學(xué)校各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)建立責(zé)任追究制度，確保責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。在政府內(nèi)部要明確責(zé)任權(quán)限，防止責(zé)任發(fā)生推脫和轉(zhuǎn)移。財(cái)政方面，要明確農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政的權(quán)責(zé)主體，在實(shí)際工作中省級(jí)政府應(yīng)該合理安排中央的轉(zhuǎn)移支付資金，縣級(jí)政府應(yīng)將教育經(jīng)費(fèi)管理好，統(tǒng)籌管理好義務(wù)教育中的具體工作。對(duì)教育行政部門的履職情況要進(jìn)行評(píng)估和調(diào)查，按照一定的權(quán)限和程序，對(duì)教育行政部門及其責(zé)任不作為、亂作為，過(guò)失或無(wú)為情況建立責(zé)任追究制度。此外，可以把義務(wù)教育均衡發(fā)展水平納入各級(jí)政府部門的工作考核指標(biāo)，避免追求短期經(jīng)濟(jì)政績(jī)的傾向，使政府和學(xué)校的承諾付諸實(shí)踐，督促政府和學(xué)校等教育主體的責(zé)任落到實(shí)處。

（二）優(yōu)化資源整合、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入

當(dāng)前存在著許多已經(jīng)成為“空殼”學(xué)?；蛘呒磳⒊蔀椤翱諝ぁ钡膶W(xué)校，在這些學(xué)校中有許多的空閑資源。教育部以及相關(guān)部門應(yīng)該統(tǒng)一管理，對(duì)教學(xué)設(shè)施統(tǒng)籌安排，把這些空閑資源用到資源短缺的學(xué)校中去，盡量避免資源的浪費(fèi)。針對(duì)城鄉(xiāng)教育不平衡性問(wèn)題，政府應(yīng)根據(jù)不同的區(qū)域在教育經(jīng)費(fèi)的投入上對(duì)農(nóng)村有所傾斜，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)狀況、學(xué)齡人口的變化趨勢(shì)和比重，合理地規(guī)劃布局農(nóng)村中小學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模和條件等。作為公共產(chǎn)品的供給主體，政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村教育的幫扶力度，義務(wù)教育屬于基礎(chǔ)教育，每一個(gè)孩子都應(yīng)受到平等的教育，孩子們不僅僅要“有學(xué)上”，更重要的是“上好學(xué)”，通過(guò)對(duì)農(nóng)村教育的政策傾斜盡量減少城鄉(xiāng)的教育差距。

（三）提高教師待遇、加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍的建設(shè)

農(nóng)村教師素質(zhì)的高低，是影響農(nóng)村教育高低的重要因素。因此，要不斷加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍的建設(shè)，提升教師們的綜合素質(zhì)。政府應(yīng)該發(fā)揮重要的職能，制定一系列對(duì)農(nóng)村教師的福利政策，落實(shí)鄉(xiāng)村教師的生活補(bǔ)助政策。要盡力提高農(nóng)村教師的經(jīng)濟(jì)待遇和社會(huì)地位，使更多在農(nóng)村任教的老師們安心留在農(nóng)村教書育人，并以此為榮。其次，教師從某種層面來(lái)說(shuō)仍屬于國(guó)家的公務(wù)員，當(dāng)前農(nóng)村教師稀缺和教師的質(zhì)量不高問(wèn)題，可以借鑒西方國(guó)家的教師交流輪崗制度。定期將城市教師和農(nóng)村教師交流換崗，讓城市教師為農(nóng)村教育注入優(yōu)質(zhì)的教學(xué)方法和教育內(nèi)容，讓農(nóng)村教師通過(guò)在城市學(xué)校任教接觸到先進(jìn)的技術(shù)和教學(xué)理念。除此之外，教育部應(yīng)該定期組織對(duì)老師們的培訓(xùn)，根據(jù)農(nóng)村的教學(xué)條件、學(xué)生的發(fā)展特點(diǎn)等等制定相應(yīng)的教學(xué)手段，具體問(wèn)題具體分析，來(lái)改善農(nóng)村的教育問(wèn)題。

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