關(guān)于高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的幾點(diǎn)思考

梁倩

摘 要：全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是黨和國(guó)家的一項(xiàng)重大財(cái)政管理改革，是新時(shí)代高校高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，有利于提升高校辦學(xué)的社會(huì)滿意度。文章從高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的必要性出發(fā)，闡述了現(xiàn)階段績(jī)效管理存在的突出問(wèn)題，提出了構(gòu)建績(jī)效管理體系等優(yōu)化對(duì)策。

關(guān)鍵詞：預(yù)算 績(jī)效管理 績(jī)效評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F234.0 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2021）01-090-02

伴隨我國(guó)公共財(cái)政支出的持續(xù)增長(zhǎng)，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理勢(shì)在必行。黨的十九大報(bào)告提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理?！?018年9月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》正式印發(fā)，要求從“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”三個(gè)維度推動(dòng)績(jī)效管理的全面實(shí)施，這些都是對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行的統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)。高校作為財(cái)政撥款的重要使用部門，如何準(zhǔn)確把握財(cái)政改革的精神，提高資金使用效率，是高校面臨的一項(xiàng)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

一、高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的必要性

1.全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是現(xiàn)階段高等教育高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。2019年12月18日，教育部在《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（教財(cái)〔2019〕6號(hào)）中指出“2020年底，基本建成覆蓋部門預(yù)算的全面預(yù)算績(jī)效管理制度體系，進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理模式，不斷提高教育預(yù)算管理科學(xué)化水平”，是新時(shí)期高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的根本遵循。圍繞高校中長(zhǎng)期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作重點(diǎn)，樹立以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理理念，在實(shí)施財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大到學(xué)校其他預(yù)算項(xiàng)目，全面考核預(yù)算績(jī)效，充分挖掘財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值，可以實(shí)現(xiàn)學(xué)校財(cái)務(wù)科學(xué)化、精細(xì)化管理，從而推動(dòng)高等教育高質(zhì)量發(fā)展。

2.全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是后疫情時(shí)代提高財(cái)政資金配置效率的有效途徑。2020年以來(lái)，新冠肺炎疫情在全球蔓延，世界經(jīng)濟(jì)深度衰退，加上國(guó)際交往受限和一些國(guó)家保護(hù)主義盛行，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨較大壓力。按照黨中央決策部署，2020年的財(cái)政政策會(huì)更加積極有為，要實(shí)行更大規(guī)模地減稅降費(fèi)，適當(dāng)提高財(cái)政赤字率等，面對(duì)日趨嚴(yán)峻的總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和內(nèi)涵式發(fā)展的新要求，高校的財(cái)務(wù)收支矛盾將進(jìn)一步突出。在后疫情時(shí)代提高財(cái)政資金配置效率的有效途徑就需要大力壓減一般性支出，對(duì)高?，F(xiàn)有的資源進(jìn)行分配利用，推進(jìn)落實(shí)“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，優(yōu)化高校財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

3.全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是提升高校社會(huì)滿意度的重要舉措。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化，必須要堅(jiān)持以人民為中心。一方面，以“人民為中心”凸顯了大學(xué)發(fā)展的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，回答了高等教育“為了誰(shuí)”的問(wèn)題。習(xí)近平總書記指出：“群眾滿意是我們黨做好一切工作的價(jià)值取向和根本標(biāo)準(zhǔn)，群眾意見是一把最好的尺子?！边@把尺子必然也是衡量大學(xué)發(fā)展的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施績(jī)效管理突出責(zé)任和效率，關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，是高校加強(qiáng)自身建設(shè)，提升履職質(zhì)量的重要舉措，可以提高社會(huì)民眾對(duì)高校業(yè)務(wù)開展的滿意度。另一方面，以“人民為中心”具體到高校范圍之中，全校師生員工就是人民的代表。實(shí)施績(jī)效管理可以激發(fā)高校師生的主人翁意識(shí)，增強(qiáng)認(rèn)同感，使師生自覺(jué)成為推動(dòng)學(xué)校發(fā)展的強(qiáng)大力量。

二、現(xiàn)行高校預(yù)算績(jī)效管理存在的突出問(wèn)題

1.高校其他部門對(duì)預(yù)算績(jī)效管理不夠重視。近幾年，高校緊跟國(guó)家預(yù)算體制改革的步伐，不斷探索預(yù)算績(jī)效管理的新模式，在高校范圍內(nèi)逐漸樹立預(yù)算績(jī)效管理的意識(shí)，高校預(yù)算績(jī)效管理工作也逐步規(guī)范。高校新出臺(tái)的系列校內(nèi)制度辦法，尤其是各類資金管理辦法、考評(píng)管理辦法等都會(huì)涵蓋包括實(shí)行績(jī)效管理、全過(guò)程績(jī)效管理與績(jī)效考評(píng)掛鉤等表述，這充分展現(xiàn)了高校預(yù)算體制改革初見成效。同時(shí)，我們也要看到，這些制度更多地體現(xiàn)在高校財(cái)務(wù)制度當(dāng)中，而高校其他部門對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，有些部門甚至認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)只是對(duì)績(jī)效指標(biāo)打打分而已，不考慮預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否，導(dǎo)致預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性不足，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢。

2.高校預(yù)算績(jī)效管理體系不夠完善。目前，我國(guó)大多數(shù)高校的預(yù)算績(jī)效管理體系不夠健全，缺乏專業(yè)的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)高效的預(yù)算績(jī)效管理隊(duì)伍。比如，在財(cái)政專項(xiàng)資金的管理過(guò)程中，按照教育部相關(guān)要求，各單位需開展項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控及績(jī)效自評(píng)工作，但在實(shí)際操作中，各高校采用的都是自評(píng)的方式，由經(jīng)費(fèi)使用單位將自評(píng)結(jié)果報(bào)送到學(xué)校財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)部門匯總后上報(bào)上級(jí)主管部門，學(xué)校內(nèi)部沒(méi)有專門從事績(jī)效管理的人員，也沒(méi)有專業(yè)的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)，加上學(xué)校歸口管理部門、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)工作人員未能真正做到全方位聯(lián)動(dòng)，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不夠深入，效果也不夠明顯。

3.高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠科學(xué)。

（1）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)立不夠規(guī)范。高校資金來(lái)源廣、用途多，不同院校、學(xué)科和項(xiàng)目都有自身的特殊性，同一類資金的使用效果也有較大差異。目前，教育行業(yè)還未出臺(tái)相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)管理體系，高校在探索制定各自的績(jī)效指標(biāo)體系時(shí)缺乏參考依據(jù)，只能依靠高校各部門提供的績(jī)效指標(biāo)作為構(gòu)建高校自身績(jī)效指標(biāo)體系的來(lái)源，對(duì)于各部門所選取的績(jī)效指標(biāo)是否科學(xué)缺乏專業(yè)的評(píng)定。在實(shí)際操作中，為了在后期便于進(jìn)行評(píng)價(jià)，有些項(xiàng)目甚至?xí)室饨档椭笜?biāo)要求，達(dá)不到績(jī)效評(píng)價(jià)的目的。

（2）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與高校中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃不夠緊密。大多數(shù)高校的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃沒(méi)有以全面預(yù)算績(jī)效管理為目標(biāo)和導(dǎo)向，其績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算安排也沒(méi)有掛鉤。高校各管理層和人員的績(jī)效觀念與責(zé)任意識(shí)不到位，在預(yù)算編制過(guò)程中，各部門往往考慮的是眼前的利益，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。再加上高校間戰(zhàn)略定位不同，各部門往往只站在自身的角度，缺乏大局觀，大部分只考慮項(xiàng)目申請(qǐng)后能不能給自己的科研帶來(lái)好處，能不能在職稱評(píng)比時(shí)帶來(lái)好處，與高校整體事業(yè)發(fā)展目標(biāo)存在偏差。

4.高校預(yù)算績(jī)效管理的信息化建設(shè)程度不夠。從管理流程看，預(yù)算績(jī)效管理信息涉及預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息公開等環(huán)節(jié)。從管理對(duì)象來(lái)看，預(yù)算績(jī)效管理信息涉及資金使用信息和項(xiàng)目管理信息。不管是哪個(gè)方面，都需要采集大量的基礎(chǔ)信息，傳統(tǒng)的手工計(jì)算分析已經(jīng)達(dá)不到績(jī)效管理的要求。受信息化建設(shè)程度的局限，大多數(shù)高校的預(yù)算管理和績(jī)效管理相互脫節(jié)，財(cái)務(wù)內(nèi)部的預(yù)算系統(tǒng)、核算系統(tǒng)和績(jī)效考核系統(tǒng)沒(méi)有整合對(duì)接，數(shù)據(jù)無(wú)法及時(shí)傳輸，而且財(cái)務(wù)系統(tǒng)與各職能部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，不能形成績(jī)效管理的動(dòng)態(tài)體系。

三、高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)化對(duì)策

1.構(gòu)建適應(yīng)全面預(yù)算績(jī)效管理的新體系。隨著預(yù)算績(jī)效管理工作范圍的拓展和內(nèi)容的深入，預(yù)算績(jī)效管理正在成為一種新的預(yù)算管理方式，在高校財(cái)務(wù)工作中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。構(gòu)建適應(yīng)全面預(yù)算績(jī)效管理的新體系要從以下幾方面抓起：一是要全面提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)各部門績(jī)效管理的主體意識(shí)，強(qiáng)化各部門負(fù)責(zé)人預(yù)算績(jī)效管理的主體責(zé)任，把財(cái)務(wù)部門的“獨(dú)角戲”變成各部門的“大合唱”;二是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，成立全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作小組，切實(shí)發(fā)揮統(tǒng)籌推進(jìn)和組織協(xié)調(diào)的作用，優(yōu)化高校管理的組織結(jié)構(gòu)，在全校范圍內(nèi)逐步形成財(cái)務(wù)主管、各部門參與、上下聯(lián)動(dòng)的工作體制;三是要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)，完善相關(guān)的規(guī)章制度和管理辦法，明確績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理這四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)分工。

2.建立合理有效的預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)機(jī)制。合理有效的預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)機(jī)制是推動(dòng)全面預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的內(nèi)生動(dòng)力，可以充分調(diào)動(dòng)各部門的積極性和主動(dòng)性，推動(dòng)全面預(yù)算績(jī)效管理的跨越發(fā)展。比如，高?？梢栽O(shè)立預(yù)算執(zhí)行績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)制度，從綜合財(cái)務(wù)預(yù)算經(jīng)費(fèi)中安排預(yù)算執(zhí)行績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，用于獎(jiǎng)勵(lì)預(yù)算執(zhí)行工作中業(yè)績(jī)突出、工作出色的單位和個(gè)人，各單位的預(yù)算執(zhí)行績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)金額根據(jù)其撥款資金的預(yù)算執(zhí)行率、資金占比、實(shí)施難易程度，資金支付的合規(guī)性和安全性，經(jīng)費(fèi)審計(jì)結(jié)果等因素綜合評(píng)定。對(duì)預(yù)算執(zhí)行不力，根據(jù)具體情況，學(xué)校可對(duì)歸口管理部門和經(jīng)費(fèi)使用單位，分別按照項(xiàng)目整體執(zhí)行率和子項(xiàng)目執(zhí)行率，采取扣減單位綜合預(yù)算安排經(jīng)費(fèi)及績(jī)效津貼經(jīng)費(fèi)，追究相關(guān)單位和責(zé)任人的責(zé)任措施。同時(shí)，激勵(lì)機(jī)制不僅僅包含貨幣方面的激勵(lì)，還可以有非貨幣的激勵(lì)手段，比如榮譽(yù)激勵(lì)、信任清單，選取績(jī)效管理好的部門開展包括簡(jiǎn)化預(yù)算編制、擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)使用權(quán)等“綠色通道”改革試點(diǎn)等。

3.完善全面預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系。全面、科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)，不僅可以得到更加客觀公正的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，還能具有導(dǎo)向和示范作用。高校要加強(qiáng)對(duì)各類標(biāo)準(zhǔn)值的收集和整理，并根據(jù)不同經(jīng)費(fèi)使用的實(shí)際情況，在具體實(shí)施中不斷完善。通過(guò)對(duì)績(jī)效指標(biāo)的實(shí)踐論證，逐步形成結(jié)合定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)、涵蓋專項(xiàng)支出和其他支出、并具有各類項(xiàng)目特色的績(jī)效指標(biāo)動(dòng)態(tài)體系。同時(shí)，適當(dāng)引入第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作當(dāng)中，可以說(shuō)，每一個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)都不一樣，任何一個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，單靠一個(gè)高校財(cái)務(wù)人員或者審計(jì)人員都無(wú)法獲得一個(gè)客觀、中肯的評(píng)價(jià)結(jié)果，需要跨學(xué)科、跨領(lǐng)域，具有廣博的專業(yè)知識(shí)“疊加”，這些都不是僅憑高校自身就能做到的，因此，引入第三方機(jī)構(gòu)，有利于完善績(jī)效指標(biāo)體系，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的公信力。

4.打造業(yè)財(cái)融合的預(yù)算績(jī)效管理信息平臺(tái)。預(yù)算績(jī)效管理工作離不開信息系統(tǒng)的支持，高校應(yīng)加快財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、學(xué)生管理、人事管理、科研管理、合同管理等系統(tǒng)互通互連進(jìn)度，打造一個(gè)績(jī)效管理與業(yè)務(wù)活動(dòng)相融合的信息化管理系統(tǒng)。一方面要加快信息公開的腳步，增加績(jī)效目標(biāo)的透明度，主動(dòng)接受大家的監(jiān)督，讓各部門負(fù)責(zé)人從“讓我有績(jī)效”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙锌?jī)效”，更加主動(dòng)地把錢花好，把事情辦好;另一方面要充分利用信息系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，針對(duì)項(xiàng)目庫(kù)里的所有項(xiàng)目進(jìn)行全方位的評(píng)價(jià)，將高校中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃、各部門目標(biāo)等均納入預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)范疇，開展預(yù)算績(jī)效運(yùn)行的全過(guò)程實(shí)時(shí)監(jiān)管，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋并應(yīng)用，提高預(yù)算績(jī)效管理的效率和準(zhǔn)確性。

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[4] 劉嬋妮.高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題及對(duì)策研究.財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2020

（作者單位：天津大學(xué) 天津 300072）

（責(zé)編：呂尚）