中國海洋生態(tài)保護制度的演進邏輯、互補需求及改革路徑

陳琦 胡求光

摘要 海洋生態(tài)問題本質(zhì)上是制度問題。中國海洋生態(tài)保護制度經(jīng)歷了從無到有、從少到多的發(fā)展過程，但多種復(fù)雜制度之間是否能夠形成治理合力，制度缺失、制度無效和制度沖突等問題是否存在，尚有待進一步解答。為此，文章在梳理中國海洋生態(tài)保護制度演進邏輯的基礎(chǔ)上，基于制度互補視角挖掘現(xiàn)有制度的互補空間，探究查缺補漏、規(guī)范修正和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的制度改革路徑，以期推動海洋生態(tài)保護制度“從多到優(yōu)”的有效過渡。中國海洋生態(tài)保護制度的演進可分為初步建立、穩(wěn)步推進和改革轉(zhuǎn)型三個階段，呈現(xiàn)出從陸海分割到陸海一體化治理、從政府單一主體監(jiān)管到多元主體協(xié)同治理、從標準規(guī)范到法律保障的趨勢特征。制度需求引致與制度供給滯后、制度成本制約與制度收益驅(qū)動之間的聯(lián)動關(guān)系是推動海洋生態(tài)保護制度演進的內(nèi)在動因。海洋生態(tài)保護是一項跨區(qū)域、跨部門的復(fù)雜系統(tǒng)性工程，不同生態(tài)保護制度之間的聯(lián)動耦合至關(guān)重要。立足制度互補理論視角，中國海洋生態(tài)保護制度在保護主體、保護手段和保護過程三個層面均存在較大的互補需求，其中保護主體單一的問題主要因制度缺失導(dǎo)致，保護手段的低效主要受到制度適應(yīng)性不足的影響，而保護過程的割裂主要反映了制度不協(xié)調(diào)、不匹配的矛盾。基于此，未來中國海洋生態(tài)保護制度的補充應(yīng)圍繞政府職責梳理和多元主體參與建設(shè)，制度的修正重點在于進一步完善市場激勵、信息公開等非政府機制，制度的協(xié)調(diào)則要實現(xiàn)立足事前、事中和事后全過程，推動政策工具的有效銜接配合。

關(guān)鍵詞 海洋生態(tài)保護;制度演進;制度互補;治理體系

中圖分類號 X32 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2021）02-0174-09 DOI：10.12062/cpre.20200615

隨著海洋開發(fā)程度不斷加快，海洋自然資源過度利用、海洋環(huán)境污染、海洋自然災(zāi)害等問題日趨嚴重，海洋生態(tài)保護逐步成為全球關(guān)注的焦點。受傳統(tǒng)“重陸輕?！彼枷氲挠绊?，中國近海以往長期處于“有人開發(fā)而無人負責”的狀態(tài)，海洋生態(tài)損害成為最突出的環(huán)境問題之一。海洋生態(tài)問題從表象上看是工程、技術(shù)問題，而實質(zhì)上是體制、機制和制度問題[1]。因此，建立健全海洋生態(tài)保護制度體系是有效遏制海洋生態(tài)損害的根本途徑。自20世紀80年代以來，中央及各地方政府出臺了一系列政策法規(guī)，嘗試建立起從資源規(guī)劃、監(jiān)測督察到損害補償?shù)纫徽椎暮Ｑ笊鷳B(tài)保護制度體系。然而，海洋生態(tài)保護是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，盡管各類海洋生態(tài)保護政策法規(guī)不斷增加，但中國海洋生態(tài)環(huán)境總體的治理效率仍處于較低水平[2-6]。

從制度視角，海洋生態(tài)保護低效的原因不外乎制度缺失、制度無效和制度沖突三種類別。海洋生態(tài)損害涵蓋陸源污染、填海造地、海上污染等多種類型，需要制定差異化、多樣化的生態(tài)保護制度來適應(yīng)不同生態(tài)損害類型的具體特征。制度缺失或制度不健全是早期中國海洋生態(tài)保護工作中面臨的主要問題，造成現(xiàn)實中的海洋環(huán)境治理實踐無法可依、無章可循。制度無效主要表現(xiàn)為海洋生態(tài)保護制度與海洋生態(tài)環(huán)境問題之間不相適應(yīng)，制度設(shè)計初衷與實際結(jié)果出現(xiàn)錯位、偏差。海洋的整體性、流動性與海洋管理的分散性、局部性之間的矛盾被認為是海洋環(huán)境治理失效的重要根源[7]。因此，海洋生態(tài)保護制度的設(shè)計、實施難度大，需要兼顧陸海統(tǒng)籌的生態(tài)整體性和破除行政壁壘的管理可操作性兩個方面。制度沖突則主要產(chǎn)生于制度體系逐步建成的后期，表現(xiàn)為不同管理制度間協(xié)調(diào)性不足甚至相互沖突，進而影響制度效應(yīng)的發(fā)揮。從數(shù)量上看，中央及地方圍繞沿海水域污染、海洋油氣污染、海洋傾廢管理、陸源污染、海島保護等領(lǐng)域已經(jīng)出臺了多項管理法規(guī)和條例，海洋督察、海洋生態(tài)紅線、海洋生態(tài)損害賠償?shù)戎贫纫言谘睾５貐^(qū)開展試點實踐。這些海洋生態(tài)保護制度涉及了源頭管控、過程監(jiān)督、末端處置等多個環(huán)節(jié)，不同制度間能否有效融合從而形成全過程協(xié)同的治理合力尚有待進一步梳理和研究。

基于此，本文擬通過梳理中國海洋生態(tài)保護制度的發(fā)展歷程，挖掘其內(nèi)在演進邏輯，在此基礎(chǔ)上，從制度互補視角分析現(xiàn)有海洋生態(tài)保護制度間的互補需求，識別和診斷制度缺失、制度無效和制度沖突等現(xiàn)實問題，進而探究未來制度改革路徑，以期推進海洋生態(tài)保護制度“從無到有”“從多到優(yōu)”的有效過渡。

1 中國海洋生態(tài)保護制度的演進邏輯

1.1 海洋生態(tài)保護制度演進的階段劃分

從中央及沿海各省市地區(qū)歷年頒布的海洋生態(tài)保護政策法規(guī)（表1）來看，中國海洋生態(tài)保護制度的演進歷程可劃分為以下3個階段。

（1）海洋生態(tài)保護制度初步建立階段：1974—1987年。受早期行政建制及“重陸輕?！眰鹘y(tǒng)觀念影響，海洋環(huán)境保護工作主要是由陸上相關(guān)職能部門兼管，尚未形成專門針對海洋的環(huán)境保護制度[8]。進入20世紀70、80年代后，日趨嚴峻的海洋環(huán)境污染問題開始得到政府的重視，其中針對海上溢油污染的《中華人民共和國防止沿海水域污染暫行規(guī)定》于1974年頒布，是中國首個專門針對海洋生態(tài)保護的規(guī)范性法律文件。隨后，1980年由國家計委、科委等五部委針對全國海岸帶和灘涂資源開展了綜合調(diào)查工作，拉開了中國海洋環(huán)境保護管理的序幕[9]。與此同時，浙江、上海、福建等沿海省市也相繼成立了專門從事海洋環(huán)境監(jiān)管的廳（局）機構(gòu)。1982年專門針對海洋領(lǐng)域的《海洋環(huán)境保護法》正式出臺，以該法律為核心的一系列涉及海洋環(huán)境保護的政策、法規(guī)在此后5年期間相繼制定，從而在法律層面初步確定了綜合為導(dǎo)向、行業(yè)為基礎(chǔ)的海洋生態(tài)保護基本格局[10-12]。

（2）海洋生態(tài)保護制度穩(wěn)步推進階段：1988—2017年。1988年《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革的決定》正式賦予國家海洋局海洋綜合管理的職能，包括國家海洋局海洋分局在內(nèi)的各地方海洋部門明確了全國海洋環(huán)境保護和監(jiān)管的基本職責。此后，隨著一系列涉及海洋傾廢管理、海岸工程建設(shè)污染、陸源污染等具體海洋環(huán)境問題的管理法規(guī)頒布，中國海洋生態(tài)保護制度不斷細化和完善。2001年全國人民代表大會通過了《中華人民共和國海域使用管理法》，制定了海洋功能區(qū)劃制度、海域使用權(quán)登記制度、海域使用統(tǒng)計制度等項重要法律規(guī)定，標志著海洋海域使用法律規(guī)范化管理的開始[13]。2006年“十一五”規(guī)劃中，中央首次將海洋以專章形式列入，明確了保護海洋生態(tài)的總要求，海洋環(huán)境保護成為海洋工作中的重中之重[14]。2008年國務(wù)院頒布的《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》中對海洋生態(tài)環(huán)境保護的目標和任務(wù)做出了具體要求和工作部署。2014年以后，原國家海洋局專門出臺了一系列針對海洋環(huán)境的有關(guān)保護、賠償、監(jiān)察等方面的政策文件，提出了包括海洋生態(tài)紅線制度、海洋督察制度、海洋生態(tài)損害賠償制度等一系列創(chuàng)新型管理制度，海洋環(huán)境保護政策體系得到大幅完善。地區(qū)層面，以中央指導(dǎo)性規(guī)劃文件為引領(lǐng)，沿海地區(qū)相繼頒布了地方性的海洋環(huán)境保護條例、海域使用功能管理條例及海洋生態(tài)管理制度等相關(guān)政策文件。綜上，以《海洋環(huán)境保護法》為基礎(chǔ)，1988—2017年期間中國海洋生態(tài)保護制度內(nèi)容不斷豐富，針對陸源污染、海岸工程污染、海洋傾廢污染等各類生態(tài)損害的監(jiān)管規(guī)范相繼出臺，同時涉及規(guī)劃、督察及賠償?shù)囊幌盗行轮贫仁侄沃鸩铰涞亍?/p>

（3）海洋生態(tài)保護制度改革轉(zhuǎn)型階段：2018至今。雖然自改革開放以來，中國海洋生態(tài)保護的規(guī)范文件不斷增加，但總體海洋生態(tài)治理效率依然偏低，究其原因主要在于陸海分割造成的海洋生態(tài)監(jiān)管職責不清晰、不協(xié)調(diào)，制約了地方層面的海洋環(huán)境保護政策執(zhí)行效果。為徹底解決海洋生態(tài)“多頭管理、無人負責”的突出矛盾，2018 年中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，將原國家海洋局與水利部、農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門的職責進行整合，新組建了自然資源部，同時將原國家海洋局對應(yīng)的污染防治職能統(tǒng)一并入了新組建的生態(tài)環(huán)境部，標志著海洋生態(tài)保護進入了陸海一體化治理的新時期。在機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，海域排污總量控制制度、“灣長制”制度、海岸帶綜合管理制度等陸海統(tǒng)籌治理方案逐步在沿海地方試點推廣。例如，浙江省制定《杭州灣污染綜合治理攻堅戰(zhàn)實施方案》，明確了統(tǒng)籌陸域、海域污染物排放控制，實施陸海統(tǒng)籌、河海兼顧綜合治理的總方針;山東省印發(fā)《山東省全面實施灣長制工作方案》，提出建立河（湖）長制、灣長制等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制，構(gòu)建河海銜接、陸海協(xié)同的治理格局?？傮w而言，2018年以后，中國海洋生態(tài)保護制度開始由補充缺失向創(chuàng)新發(fā)展過渡，陸海統(tǒng)籌、河海共治成為新時期制度改革的主要方向。

1.2 海洋生態(tài)保護制度演進趨勢

縱觀中國海洋生態(tài)保護制度的發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)總體呈現(xiàn)出三個趨勢特征。

（1）從陸海分割到陸海一體化治理。海洋環(huán)境問題主要涉及陸源污染、圍填海、海上溢油等多種生態(tài)損害類型，其中以陸源污染最為突出。然而，長期以來海洋陸源污染治理分別由負責河流排污監(jiān)管的環(huán)保部門和負責入海排污口、海洋傾倒監(jiān)管的海洋部門共同承擔，這種兩部門、兩段式的監(jiān)管模式導(dǎo)致污染防治責任主體不明確，海陸邊界交錯區(qū)域極易形成監(jiān)管真空[15-18]。同時，環(huán)保與海洋部門間存在明顯的行政壁壘，缺乏有效的信息流動與共享機制，導(dǎo)致陸源污染治理效果大打折扣。為解決“多頭管理、無人負責”的體制機制問題，2013年第十二屆全國人民代表大會、2018年第十三屆全國人民代表大會先后針對海洋環(huán)境監(jiān)管部門進行改革，最終將海洋環(huán)境保護職能劃歸到生態(tài)環(huán)境部，為未來實現(xiàn)陸海環(huán)境一體化治理奠定了基礎(chǔ)。

（2）從政府單一主體監(jiān)管到多元主體協(xié)同治理。自1982年《海洋環(huán)境保護法》正式出臺以來，一系列強制性較高、直接效果明顯的命令控制型政策手段開始在中央及各地方層面廣泛實施。政府的強制性行政手段對于遏制中國海洋環(huán)境污染趨勢起到了重要的作用，但同時由于行政手段過分依賴于政府的單一主導(dǎo)作用，存在社會參與程度不足、監(jiān)管成本過大等突出問題，導(dǎo)致海洋生態(tài)損害問題未能得到根本解決[19-20]?；诖?，自2014年國家海洋局頒布《海洋生態(tài)損害國家損失賠償辦法》以來，以生態(tài)損害賠償為核心的市場激勵手段開始得到越來越多的重視。同時，環(huán)境稅費、補貼和排污權(quán)交易等其他市場手段開始在海洋生態(tài)保護領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，有效提高了企業(yè)在海洋環(huán)境保護中的參與程度。此外，政府越來越重視社會公眾的參與作用，2016年國家海洋局頒布了《全面海洋意識宣傳教育和文化建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，提出建立海洋輿情常態(tài)化監(jiān)測、預(yù)警、緊急應(yīng)對和決策參考的一體化機制，為公眾搭建參與海洋治理的平臺，著力提升全民的海洋責任意識。

（3）從標準規(guī)范到法律保障。二十世紀五六十年代，中國針對海洋事業(yè)方面制定了部分行政規(guī)范，但多屬于對陸域經(jīng)濟活動的延伸管理，并未考慮海洋生態(tài)保護問題。進入20世紀70年代以后，海上溢油污染成為影響中國海洋環(huán)境的突出問題，1974年國務(wù)院為此頒布了《中華人民共和國防止沿海水域污染暫行規(guī)定》，是中國涉及海洋環(huán)境保護方面的首部法律規(guī)定。1980年《海洋環(huán)境保護法》正式頒布，推動了中國海洋生態(tài)環(huán)境保護法律體系的形成。進入21世紀以來，隨著海洋開發(fā)進程不斷加快，海洋生態(tài)的損害程度持續(xù)加大，為此2001年全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《中華人民共和國海域使用管理法》，提出在編制海洋功能區(qū)劃基礎(chǔ)上，明確海域使用的申請、審批程序，并對海域使用權(quán)管理和海域使用金制度做出具體規(guī)范，基本結(jié)束了海域使用 “無序、無度、無償”的狀況。此后，2007年全國人大第五次會議表決通過了《中華人民共和國物權(quán)法》，首次明確海域使用權(quán)是一種用益物權(quán)，確立了海域使用權(quán)的法律地位和性質(zhì)，從物權(quán)法這一基本法的層面保護了海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，為合理開發(fā)海域提供了堅實的法律保障。在此基礎(chǔ)上，2009年和2016年，全國人民代表大會又相繼審議通過了《中華人民共和國海島保護法》和《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，海洋生態(tài)保護法律體系得以進一步完善。與此同時，上海、浙江、福建等沿海省份頒布了地方性的海洋保護法律法規(guī)，成為海洋生態(tài)保護法律體系的重要組成部分。

1.3 海洋生態(tài)保護制度演進動力

從外部來看，中國海洋生態(tài)保護制度的變更受到資源環(huán)境壓力、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型倒逼、政府職能轉(zhuǎn)變、社會角色轉(zhuǎn)型、國際環(huán)保壓力等多重因素的驅(qū)動。從制度內(nèi)部而言，海洋生態(tài)保護制度的演變實質(zhì)上是需求-供給之間和成本-收益之間協(xié)調(diào)平衡的結(jié)果。

（1）制度需求引致與制度供給滯后。需求引致和供給滯后是促進海洋生態(tài)保護制度演進的重要內(nèi)在動因?？v覽中國海洋生態(tài)保護制度演變歷史可以發(fā)現(xiàn)，在20世紀80年代以前，受“重陸輕海”的傳統(tǒng)思維影響，中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重心一直在陸域，對海洋的開發(fā)程度十分有限，因此沒有對海洋生態(tài)環(huán)境進行保護的客觀需求，在此期間針對海洋領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境保護制度也基本屬于空白。然而，進入20世紀90年代后，國家對陸域資源的開發(fā)趨于飽和，開發(fā)利用海洋成為確保經(jīng)濟高速穩(wěn)定發(fā)展的一項必然戰(zhàn)略選擇，由此有關(guān)海洋生態(tài)環(huán)境保護的議題才開始引起政府管理者和學(xué)者的關(guān)注。隨著海洋開發(fā)進程的不斷加快，海洋環(huán)境保護的客觀需求與海洋生態(tài)保護制度供給不足的矛盾變得日益突出，現(xiàn)實中對陸源污染、各項海洋工程、填海造地項目、海上溢油事故等多種生態(tài)損害的監(jiān)管迫切需要有標準化、強制性的規(guī)范制度作支撐，因而大量海洋生態(tài)保護政策及法律規(guī)范在這一時期集中涌現(xiàn)。

（2）制度成本制約與制度收益驅(qū)動。任何一項制度的變遷都涉及成本和收益兩個層面，而制度的演進過程可被視為是成本制約和收益驅(qū)動共同作用的結(jié)果。當制度變遷的潛在收益刺激大于預(yù)期成本帶來的阻礙作用時，制度變革就會發(fā)生[21]。因此，海洋生態(tài)保護制度的演進過程可以看作是成本-收益驅(qū)動下利益相關(guān)者之間相互博弈的過程。二十世紀七八十年代是中國開發(fā)利用海洋資源的初始階段，著力從海洋這一新領(lǐng)域中開拓經(jīng)濟利益是該時期的首要任務(wù)，而海洋生態(tài)保護問題尚未被提上議程，因而有關(guān)海洋的環(huán)境保護制度嚴重滯后于陸域。進入20世紀90年代以后，海洋開發(fā)的負外部性逐步凸顯，由于環(huán)保制度缺失，海洋粗放式開發(fā)所帶來的大量環(huán)境成本只能由整個社會來承擔。在此背景下，制定完善的海洋生態(tài)保護制度所帶來的預(yù)期社會收益不斷增加，中央及地方政府逐步改變過去片面追求海洋經(jīng)濟高速增長的目標導(dǎo)向，而開始重視海洋生態(tài)保護問題。尤其是進入21世紀以來，綠色發(fā)展成為指導(dǎo)國家發(fā)展的重要方針，保護優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先已經(jīng)深入經(jīng)濟社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)。海洋生態(tài)保護中存在的陸海分割監(jiān)管、市場化手段缺乏、社會參與不足等突出問題進一步刺激了海洋生態(tài)保護制度加快改革的預(yù)期，由此海洋生態(tài)保護制度迎來了從機構(gòu)職能梳理到法律規(guī)范完善的一系列變革。

2 中國海洋生態(tài)保護制度的互補需求

中國海洋生態(tài)保護制度經(jīng)歷了從無到有、從少到多的發(fā)展過程，但多元、復(fù)雜的制度之間是否能夠形成治理合力，制度缺失、無效和沖突等問題是否得到有效解決，尚有待進一步解答。按照制度互補性理論，制度往往不是孤立和單獨發(fā)生作用的，而是相互耦合與匹配，通過組合為“制度系統(tǒng)”而產(chǎn)生最大功效[22]。海洋生態(tài)保護問題涉及陸域和海域兩個空間，受環(huán)保部門、海洋部門和地方政府等多個行政機構(gòu)管理，長期面臨陸海分割、多頭監(jiān)管的現(xiàn)實困境。因此，海洋生態(tài)保護的客觀復(fù)雜性決定了不同生態(tài)保護制度之間的互補尤為重要。這種互補性需求主要體現(xiàn)在保護主體、保護手段和保護過程三個層面。

2.1 海洋生態(tài)保護主體的互補性需求

政府在海洋生態(tài)監(jiān)管體制中扮演著核心引導(dǎo)作用。在十八大機構(gòu)改革以前，中國海洋環(huán)境問題一直分屬環(huán)保部門和海洋部門共同承擔，造成現(xiàn)實中的污染監(jiān)管責任主體不明確，各部門之間“各掃門前雪”現(xiàn)象十分突出。同時，中央和地方政府之間存在政策目標導(dǎo)向差異，尤其在傳統(tǒng)的“唯GDP論英雄”的政績觀影響下，地方政府往往縱容部分企業(yè)的污染行為，缺乏執(zhí)行海洋環(huán)境保護的激勵。以責任主體不清晰、污染邊界難界定的陸源入海污染為例，在缺乏監(jiān)督和約束機制條件下，參與陸源排污的地方政府往往缺乏減排動力，同時在兩部門、兩段式的陸海分割監(jiān)管模式下，陸海邊界極易形成監(jiān)管真空，最終造成陸源入海污染責任主體和治理執(zhí)行主體的“雙缺位”。為此，需要從陸海統(tǒng)籌理念梳理環(huán)境監(jiān)管部門職責，依靠排污總量控制、“灣長制”等制度安排促進“上下游”不同政府主體間的協(xié)同合作，以期形成陸海一體化的治理合力。事實上，自黨的十八大以來，一系列圍繞海洋環(huán)境管理體制改革舉措的首要目標就是要解決陸海管理部門之間、中央與地方政府之間的矛盾關(guān)系，明晰各部門間的職責，破除陸海分割下的行政壁壘，打造不同行政主體之間的良性互補關(guān)系。現(xiàn)實實踐中，中央層面的環(huán)境保護部制改革已經(jīng)完成，但地方層面的陸域和海域環(huán)境治理職責仍有待進一步梳理。

另一方面，政府“自上而下”式的傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管模式存在“政府失靈”和信息不對稱問題，而且監(jiān)管成本巨大，因而鼓勵企業(yè)、社會公眾參與海洋環(huán)境保護已經(jīng)成為制度改革的重要方向。研究表明，通過促進企業(yè)、公眾等社會力量參與海洋生態(tài)保護，能夠有效降低政府管理成本，提高政府環(huán)境決策的公共理性，降低海洋環(huán)境風(fēng)險，減少在重大環(huán)境決策過程中引起的環(huán)境抗爭和社會不穩(wěn)定風(fēng)險[23-24]。從中國現(xiàn)有海洋生態(tài)保護制度來看，雖然引導(dǎo)多元主體參與海洋環(huán)境治理已在政策規(guī)劃中多次提及，但缺少具體的實施規(guī)范、激勵措施。因此，總體而言，從主體互補視角，中國海洋生態(tài)保護制度還存在明顯的制度缺失問題。如何協(xié)調(diào)中央與地方之間、地方與地方之間以及各類部門之間等政府主體職能關(guān)系，如何引導(dǎo)企業(yè)、社會公眾等主體切實參與到海洋生態(tài)治理中，如何協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和社會公眾等不同主體的治理關(guān)系，這些核心問題均有待從制度層面解決和落實。未來亟須圍繞地方海洋環(huán)境監(jiān)管體制改革、海洋生態(tài)保護市場和社會主體培育等方面制定詳細、具體的規(guī)劃方案。

2.2 海洋生態(tài)保護手段的互補性需求

海洋生態(tài)保護手段可分為命令-控制型、市場激勵型、信息公開型和社會參與型四個類別。其中，命令-控制型手段一直以來都是中國海洋生態(tài)保護的傳統(tǒng)核心模式，但海洋環(huán)境問題愈演愈烈的現(xiàn)實已經(jīng)證明單憑政府一己之力難以實現(xiàn)海洋生態(tài)的高效治理。海洋生態(tài)保護的市場激勵性手段主要是通過向市場行為主體征收排污費而減少其污染行為，同時對于為海洋環(huán)境保護做出貢獻的企業(yè)和個人給予資金補償和支持。市場激勵手段在一定程度上能夠緩解政府所面臨的監(jiān)管壓力，具有低成本、高刺激、靈活性強等優(yōu)點，但同時也有間接性、無法清晰界定產(chǎn)權(quán)的缺陷。信息公開型手段主要包括科學(xué)技術(shù)研究和環(huán)境信息公開兩種形式。一方面海洋環(huán)境影響報告和環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計能夠為政府提供完備的決策依據(jù)，另一方面及時公開海洋環(huán)境信息，維護社會公眾的知情權(quán)，也是確保社會參與型手段順利實施的重要基礎(chǔ)。社會公眾參與海洋環(huán)境保護能夠提高政府環(huán)境決策的公共理性，降低海洋環(huán)境風(fēng)險，是傳統(tǒng)政府環(huán)境規(guī)制手段的重要補充，但同時也面臨實施過程復(fù)雜、決策效率偏低的不足。因此，不同的生態(tài)保護手段既相互獨立，各具優(yōu)勢，同時又存在著顯著的互補性需求，而單一的生態(tài)保護手段往往無法適應(yīng)復(fù)雜、多變的海洋環(huán)境問題，可能面臨制度無效困境。

中國海洋生態(tài)保護制度體系中的命令-控制型政策工具一直占比較大，存在“制度擁擠”的問題。尤其是在面臨陸源污染、灣區(qū)環(huán)境治理等跨行政區(qū)的海洋生態(tài)問題時，不同地區(qū)、不同部門的行政手段往往存在沖突，從而引發(fā)治理亂象。相對而言，其他三類政策手段則主要存在創(chuàng)新性和制度化水平不高的問題，政策手段的適用情景、使用條件、執(zhí)行流程等缺少清晰界定，導(dǎo)致海洋生態(tài)補償、公眾參與監(jiān)督治理等一系列市場、社會手段的實際執(zhí)行率低，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用[25]。以海洋生態(tài)補償為例，盡管山東、廣西、福建等地方積極探索制定出臺了管理辦法，但相關(guān)規(guī)范文件仍停留在方向指導(dǎo)層面，操作性不足，缺乏具體配套的技術(shù)實施方案。例如，山東省于2016年印發(fā)《山東省海洋生態(tài)補償管理辦法》，系全國首個海洋生態(tài)補償管理規(guī)范性文件，但2019年即被廢止，與山東省空氣質(zhì)量生態(tài)補償制度的高效落地和廣泛實踐形成鮮明對比（自2014年出臺相關(guān)管理辦法以來，已連續(xù)5年完成空氣質(zhì)量賠償資金繳納和補償資金發(fā)放工作）。綜上，中國海洋生態(tài)保護手段主要面臨精準性、可操作性不足等困境，難以適應(yīng)復(fù)雜多變的海洋生態(tài)損害問題。未來應(yīng)積極探索海洋生態(tài)保護政策工具創(chuàng)新，依據(jù)具體情景進行政策工具的選擇搭配，推進政府機制、市場機制和社會機制的相互協(xié)調(diào)和相互制衡，保障政策落地、落實。

2.3 海洋生態(tài)保護過程的互補性需求

海洋生態(tài)保護的過程可分為事前控制、事中控制和事后控制三個階段，其中事前控制主要是對海洋生態(tài)損害的事前預(yù)防，包括海域使用規(guī)劃、海洋生態(tài)紅線、海洋排污總量控制等手段。海洋生態(tài)保護的事前控制能夠有效降低污染的治理成本，是最直接、最經(jīng)濟的環(huán)境治理方式，然而由于企業(yè)行為的不可控性以及管理信息的不對稱，往往事前控制實際執(zhí)行的效果較差。事中控制主要是對圍填海、近岸工程等海洋開發(fā)活動進行的實時監(jiān)督、指導(dǎo)，以及時糾正、調(diào)整可能的生態(tài)損害行為，具體包括海洋環(huán)境監(jiān)測、海洋信息收集與傳遞、海洋督察等。事中控制過程相對而言較為靈活，能夠依據(jù)環(huán)境信息及時對環(huán)境污染行為進行有效控制，但總體實施成本較高。事后控制是在海洋生態(tài)受損害之后，對生態(tài)損害程度進行綜合評估，開展責任認定追究和生態(tài)損害賠償，并采取措施加以修復(fù)。在海洋污染物中，除少數(shù)的近岸固定點源排污外，大量的污染物是以區(qū)域或流域的形式進入海洋，屬于面源污染?，F(xiàn)實中針對面源污染的事后控制面臨責任主體不清晰的突出困境，相比較而言事前和事中控制往往更有效果。以杭州灣治理為例，毗鄰長江口的杭州灣是一個典型的喇叭狀海灣，其陸源入海污染中大部分來自長江口的污染物輸移，而長江流域沿線排污主體復(fù)雜且污染責任難以清晰界定。因此，針對杭州灣海域的污染治理應(yīng)重點做好事前防范和事中控制的協(xié)調(diào)配合，通過建立事前的河海系統(tǒng)排污總量控制制度，同時加強事中的入河排污和入海排污實時監(jiān)管及督察，打造河海聯(lián)動的跨區(qū)域責任共同體，以此倒逼陸源排污地區(qū)自覺減排。

由于不同階段措施相互聯(lián)系緊密，在實施過程中，也應(yīng)著力避免因制度沖突而影響環(huán)境保護的全局效果。例如，事后的海洋生態(tài)損害賠償應(yīng)充分考慮事前的海域使用規(guī)劃、海洋生態(tài)紅線等，避免事前與事后執(zhí)行標準相沖突;事中的海洋環(huán)境監(jiān)測標準和評價體系應(yīng)適應(yīng)事后海洋生態(tài)補償、領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保責任追究的實施需要，避免事后處置環(huán)節(jié)的執(zhí)行“無標可依”?？傊煌A段的海洋生態(tài)保護控制過程各有優(yōu)勢和不足，具有明顯的互補需求，在實踐應(yīng)用中要加強交叉配合，建立從事前、事中到事后全過程協(xié)同的系統(tǒng)治理體系。

3 中國海洋生態(tài)保護制度的改革路徑

立足中國海洋生態(tài)保護制度演進邏輯和互補需求，針對當前保護主體的制度缺失、保護手段的制度無效和保護過程的制度沖突等突出矛盾，對海洋生態(tài)保護制度進行梳理、改進和完善，做好查缺補漏、規(guī)范修正和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，建立系統(tǒng)完備、運行有效的制度體系。中國海洋生態(tài)保護制度的補充主要圍繞政府職責梳理和多元主體參與建設(shè)，制度的修正主要是進一步完善市場激勵、信息公開等非政府機制，制度的協(xié)調(diào)則是立足事前、事中和事后全過程，推動政策工具的有效銜接配合。

3.1 制度補充：明確政府監(jiān)管職責，引導(dǎo)多元主體參與

（1）加強領(lǐng)導(dǎo)體制構(gòu)建，盡快落實地方海洋生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)改革。全面加強黨對生態(tài)環(huán)境保護的領(lǐng)導(dǎo)，落實黨政主體責任，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容。受海洋公共性、流動性特征影響，中國海洋環(huán)境保護長期面臨陸海分割、監(jiān)管責任不清晰、部門間權(quán)力交叉重疊等突出問題。為此，一是對接“河長制”建立“灣長制”“灘長制”，逐級壓實地方黨委政府海洋環(huán)境保護主體責任?；诤Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)管理理念設(shè)立總灣長，并依據(jù)地方行政層級向下逐級設(shè)立各級灣長，各級灣長則應(yīng)由地方黨委或政府主要負責人兼任。二是加強對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核問責，以海洋生態(tài)紅線制度為基準，圍繞自然岸線保有率、海水質(zhì)量、灘涂濕地保護等指標，建立以改善海洋環(huán)境為核心的專項目標責任體系，制定科學(xué)、完備的評價指標和考核方案，將考核結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)獎懲晉升的重要依據(jù)[26]。三是以中央部制改革為基礎(chǔ)，立足垂直管理理念整合市、縣級海洋環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)，理清中央和地方的海洋環(huán)境監(jiān)管職責，形成扁平的市縣、省、中央三級架構(gòu)，建立以各地方黨委、政府為責任主體，以地方生態(tài)環(huán)境保護機構(gòu)為執(zhí)行主體的海洋環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控管理體系。四是基于生態(tài)系統(tǒng)管理理念[27]，針對灣區(qū)、灘涂、入?？诘忍厥馍常墒〖壵剿髟O(shè)立專門的環(huán)境治理機構(gòu)，由其負責對所轄市縣地方政府及環(huán)境管理部門進行統(tǒng)一調(diào)配，實現(xiàn)跨區(qū)治理，從而打破行政壁壘，推進從山頂?shù)胶Ｑ蟮囊惑w化監(jiān)管[28]。

（2）建立海域使用權(quán)、排污權(quán)交易市場，激勵企業(yè)自發(fā)參與海洋生態(tài)保護。一是針對產(chǎn)權(quán)相對明晰的養(yǎng)殖海域，開展開放式養(yǎng)殖用海海域的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”試點改革，發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，規(guī)范企業(yè)、養(yǎng)殖戶用海秩序，破解養(yǎng)殖用海亂象，實現(xiàn)“依法用海、有償用?！蹦繕恕６浅浞挚紤]地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異、陸海污染流動特征等客觀因素，在污染排放配額上向欠發(fā)達地區(qū)傾斜、向陸源污染重要源頭地區(qū)收緊，在發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)、上游流域和下游沿海地區(qū)之間建立污染排放權(quán)一級交易市場，加強排放權(quán)在不同行政區(qū)間的流通。同時，探索開展跨行政區(qū)海洋生態(tài)轉(zhuǎn)移支付試點工作，建立考核獎懲制度，讓排污嚴重、考核未達標的地區(qū)通過財政轉(zhuǎn)移支付方式向達標地區(qū)進行補償，提高地方海洋生態(tài)保護積極性。三是明確地區(qū)污染權(quán)后，建立以企業(yè)為主體、以拍賣、掛牌為主要手段的二級污染排放權(quán)交易市場，借助價格機制促進排污權(quán)的良性流通。四是健全企業(yè)環(huán)境損害賠償基金和環(huán)境修復(fù)保證金制度，積極引入第三方開展生態(tài)修復(fù)，加強海洋生態(tài)補償金使用和治理成效的公開透明性，借助市場激勵作用引導(dǎo)企業(yè)自發(fā)減排。

（3）推動海洋生態(tài)治理重心下移，打造多元社會治理格局。社會機制缺失一直是中國海洋生態(tài)保護面臨的一個突出問題。一是要適度放寬海洋環(huán)保非政府組織的準入標準，拓寬融資渠道，積極培育海洋環(huán)境NGO組織。二是完善海洋環(huán)境訴訟制度，明確海洋環(huán)保組織及社會公眾在環(huán)境訴訟中的主體資格，保障社會主體的環(huán)境利益維權(quán)渠道的后發(fā)通暢，確保海洋環(huán)保NGO的職能有效發(fā)揮[29]。三是加強海洋環(huán)境保護的知識普及和公益宣傳，提高全民海洋環(huán)境保護意識，發(fā)揮新聞媒體的輿論導(dǎo)向作用，增強社會公眾參與海洋環(huán)境監(jiān)督、保護的自覺性和積極性。

3.2 制度修正：優(yōu)化創(chuàng)新治理機制，提升制度適應(yīng)能力

（1）創(chuàng)新完善市場激勵型、信息公開型等政策手段，提升政策應(yīng)用廣度和深度。以往除命令-控制型政策手段發(fā)揮較大效力外，海洋生態(tài)損害補償、海洋環(huán)境監(jiān)測信息公開、公眾海洋污染檢舉等市場型、社會型手段普遍應(yīng)用乏力。為此，一是要加快海洋生態(tài)損害補償、橫向財政轉(zhuǎn)移支付等制度建設(shè)，制定技術(shù)方案細則，借助環(huán)境稅收、政策補貼及獎勵罰款等手段為成本-收益市場機制創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，讓市場激勵作用貫穿污染源頭防治、污染過程監(jiān)管及污染責任追究的全過程。二是依托互聯(lián)網(wǎng)、信息化技術(shù)，建立海洋生態(tài)保護大數(shù)據(jù)信息平臺，完善海洋環(huán)境信息披露機制，確保環(huán)境治理信息及時、高效傳導(dǎo)，加強海洋環(huán)境質(zhì)量信息和海洋生態(tài)治理信息的互聯(lián)互通。三是要完善社會公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等相關(guān)法律規(guī)定，在公共區(qū)域或通過電子網(wǎng)絡(luò)形式公開舉報環(huán)境損害的投訴方式，擴大社會參與治理的范圍，從制度層面明確社會參與海洋環(huán)境治理的方式、渠道及程序。

（2）加強政策工具綜合應(yīng)用，探索政府-市場-社會立體式治理機制（圖1）。從系統(tǒng)論視角，充分考慮政府、市場和社會三個機制的職責分工及其相互制衡，靈活配置各類政策工具，實現(xiàn)規(guī)劃決策的協(xié)同會商、環(huán)境信息的協(xié)同監(jiān)督和污染防治的協(xié)同參與，建立揚長避短的治理體系。一是搭建海洋環(huán)境利益相關(guān)方的圓桌對話平臺，開放環(huán)境決策過程，借助問卷調(diào)查、公開聽證會、公眾和企業(yè)代表座談等多種方式聽取決策意見，讓海洋生態(tài)保護成為所有利益相關(guān)方的共同事業(yè)。二是在環(huán)境信息的監(jiān)督環(huán)節(jié)，引入環(huán)保社會組織和新聞媒體為第三方監(jiān)督，建立問題報告、民意反饋及治理信息公示機制，形成政府、社會協(xié)同監(jiān)督格局。三是在污染防治層面著力打造政府宏觀調(diào)控和市場長效調(diào)節(jié)的協(xié)同模式，由政府根據(jù)不同地區(qū)的海洋環(huán)境狀況和排污總量情況，做好海洋污染排放總量控制的頂層設(shè)計，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起不同地區(qū)之間、地區(qū)內(nèi)企業(yè)與居民之間的市場化排污交易市場，以市場價格調(diào)節(jié)機制倒逼污染企業(yè)減排。

3.3 制度協(xié)調(diào)：強化制度銜接配合，建立有機治理體系

（1）探索“海洋生態(tài)紅線+海洋生態(tài)補償”模式，促進事前和事后控制有效協(xié)同。事前的海洋生態(tài)紅線區(qū)規(guī)劃為區(qū)域間海洋生態(tài)補償提供了基礎(chǔ)性的參照依據(jù)，而事后的海洋生態(tài)補償是促進海洋生態(tài)紅線制度長效落實的重要抓手，二者相輔相成、互為補充。建立“海洋生態(tài)紅線+海洋生態(tài)保護補償”模式的關(guān)鍵是將海洋生態(tài)保護的縱向和橫向補償手段融入受益區(qū)和紅線區(qū)之間的利益平衡之中。一是以海洋生態(tài)保護紅線面積為基準，參照“貢獻大者得補償多”的原則，確定海洋生態(tài)紅線面積大的地區(qū)為優(yōu)先補償對象。同時參考紅線區(qū)生態(tài)質(zhì)量標準、地方財政收支缺口情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限程度、貧困情況等因素，從機會成本角度科學(xué)制定紅線區(qū)生態(tài)保護補償?shù)臉藴?。二是依?jù)未來的海岸帶專項規(guī)劃安排，建立健全重點海岸帶功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付政策，結(jié)合中央與地方環(huán)境治理財政事權(quán)和支出責任劃分，將各地環(huán)境保護的減收增支情況作為轉(zhuǎn)移支付的主要依據(jù)，加大對偏遠紅線區(qū)、經(jīng)濟落后紅線區(qū)的補償力度。三是立足陸海統(tǒng)籌理念，建立跨區(qū)域的橫向生態(tài)補償機制，推動生態(tài)受益地區(qū)向生態(tài)保護紅線地區(qū)進行資金和非資金的多元補償。發(fā)揮政府、市場和社會多方面作用，探索資金補貼型、園區(qū)合作型、社會保障型、技術(shù)扶持型等多元補償方式，實現(xiàn)紅線區(qū)與周邊地區(qū)的生態(tài)和經(jīng)濟效益的平衡、統(tǒng)一。

（2）探索“海域排污總量控制+海洋環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)責任制”模式，推動防治職責統(tǒng)一。作為一項末端處置手段，海洋環(huán)境保護目標責任制為逐級壓實地方黨委政府海域排污總量控制責任提供了強有力的保障，能夠真正確保各地區(qū)排污總量控制有人負責、有人落實、有人監(jiān)督。為此，要將海域排污總量控制責任納入地方政府的海洋環(huán)境保護目標責任體系中，借助嚴格的環(huán)境保護政績考核和責任追究機制來約束、引導(dǎo)地方政府落實排污控制計劃。一是在各地方海洋環(huán)境保護目標任務(wù)中，增加海域排污總量控制指標的考評標準，確保與其他環(huán)境考核標準協(xié)調(diào)一致，避免重復(fù)與沖突。二是提高海域排污控制效率在政績考核中的權(quán)重，依據(jù)各行政地區(qū)年度入海污染排放控制情況，對減排工作成效顯著地區(qū)予以獎勵，對超標排放地區(qū)依法依規(guī)追究相關(guān)黨政干部責任。三是完善責任逐級落實、監(jiān)督逐級推進的管理體制，明確各省、市、縣、區(qū)海域排污總量控制目標，逐級壓實排污控制責任，通過任務(wù)分解將職責落實到各個涉海監(jiān)管部門，同時省級海洋部門要做好對各市縣級總量控制成效的評估和監(jiān)督工作，并提供必要的技術(shù)指導(dǎo)。

（3）探索“海洋信息服務(wù)+X”模式，打造網(wǎng)絡(luò)化、智能化生態(tài)治理系統(tǒng)。無論是海洋環(huán)境治理的源頭控制、過程監(jiān)管還是末端處置過程，均離不開海洋信息服務(wù)的支持。推動“海洋信息服務(wù)+X”模式就是將網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等現(xiàn)代信息化技術(shù)應(yīng)用到各海洋環(huán)境治理手段中，確保實施過程中資源環(huán)境信息和管理決策信息的有效收集、存儲、加工處理和傳導(dǎo)反饋，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、信息化治理。一是創(chuàng)新海洋信息傳遞渠道，為多主體參與海洋環(huán)境治理全過程提供技術(shù)支持。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過建立海洋環(huán)境治理信息平臺，推動海洋信息傳遞大眾化、扁平化發(fā)展，打造政府為主、公眾參與的多元立體式治理體系。同時，搭建主體間的海洋信息傳遞、溝通渠道，增強主體間的互動性，打破信息孤島怪圈，提升數(shù)據(jù)信息的使用效率。二是提高海洋信息傳遞技術(shù)水平，推動各環(huán)節(jié)海洋環(huán)境治理決策的科學(xué)化。通過建立海洋環(huán)境治理信息化平臺，將公眾、環(huán)保組織和企業(yè)的訴求、建議吸納到海洋環(huán)境治理的決策中，增強數(shù)據(jù)采集、挖掘共享能力。開展跨部門的數(shù)據(jù)收集和統(tǒng)計分析，增強政府數(shù)據(jù)挖掘、分析和應(yīng)用的能力，在生態(tài)紅線制定、海域排污總量評估、生態(tài)補償標準測度等復(fù)雜領(lǐng)域建立“模型-數(shù)據(jù)-分析”的信息化決策模式，為政府部門提供科學(xué)化、智能化、可視化的決策參考。三是延伸海洋信息傳遞服務(wù)范圍，保障海洋環(huán)境治理的預(yù)測預(yù)警精準化。建立海洋環(huán)境治理大數(shù)據(jù)庫，增強對海洋環(huán)境污染源、海洋災(zāi)害發(fā)生概率、海洋環(huán)境質(zhì)量演化效應(yīng)的研判能力，運用大數(shù)據(jù)融合模型對資源、環(huán)境和管理信息進行關(guān)聯(lián)分析，及時發(fā)現(xiàn)問題并優(yōu)化、調(diào)整治理策略。運用云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，對海洋環(huán)境污染信息進行動態(tài)監(jiān)管和實時傳送，確保不同地區(qū)、不同部門間共享共用，推動海洋環(huán)境治理向精細化、精準化轉(zhuǎn)變。

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（責任編輯：劉照勝）