流域立法視角下生態(tài)流量保障的制度供給

徐?？? 秦鵬

摘要 生態(tài)流量保障的重難點(diǎn)在于流域生態(tài)流量不足問題的妥善解決。生態(tài)流量不足基于產(chǎn)生的原因可分為“自然型”和“人為型”?！叭藶樾汀鄙鷳B(tài)流量不足的根源在于《水法》第4條規(guī)定的三生用水關(guān)系未得到妥善處理，實(shí)質(zhì)上是水資源分配和管理不合理所致。具體表現(xiàn)為水資源保護(hù)理念鑲嵌在制度表層、生態(tài)流量缺乏核心制度保障、流域規(guī)劃匱乏強(qiáng)效監(jiān)督機(jī)制、流域水資源分配信息公開不足、末端行政考核制度偏重水質(zhì)管控、生態(tài)用水制度頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)施間落差巨大等。流域立法作為立法體系的中間環(huán)節(jié)，對(duì)上位法具有填補(bǔ)協(xié)調(diào)功能，對(duì)地方立法具有引領(lǐng)指導(dǎo)作用。建議在流域立法過程中，通過制度設(shè)計(jì)解構(gòu)流域生態(tài)流量保障現(xiàn)存的制度困境，主要包括以下幾個(gè)方面：一是完成流域特有保護(hù)理念到實(shí)體制度的轉(zhuǎn)型。二是基于流域生態(tài)修復(fù)、水資源生態(tài)紅線管控制度的開展以及有效銜接規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的需要，建立生態(tài)流量管控指標(biāo)制度體系不可或缺。三是基于流域規(guī)劃對(duì)三生用水的初始分配性，將生態(tài)流量供給納入流域規(guī)劃體系中，從水資源分配初始階段保障生態(tài)流量，同時(shí)強(qiáng)化流域水資源規(guī)劃制度的監(jiān)督機(jī)制，健全規(guī)劃制定的程序性規(guī)范，明確科學(xué)考察和調(diào)查評(píng)價(jià)人員的構(gòu)成規(guī)則、方式及模式。四是依法加深政府信息公開程度保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)。五是完善行政考核制度體系強(qiáng)化對(duì)生態(tài)流量供給的考核。

關(guān)鍵詞 生態(tài)流量;生態(tài)用水;流域立法;流域規(guī)劃;長(zhǎng)江保護(hù)法

中圖分類號(hào) D99.68

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2021）02-0183-10 DOI：10.12062/cpre.20200906

生態(tài)流量一詞的出現(xiàn)是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，亦是人類中心主義理念下失衡的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系促孕的產(chǎn)物，主要源于人類對(duì)流域水資源的過度開發(fā)利用導(dǎo)致河道缺水，使得流域生態(tài)系統(tǒng)退化無法充分發(fā)揮河流生態(tài)功能而產(chǎn)生。生態(tài)流量作為流域治理的重要問題，自1940年代就得到了美國魚類和野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)關(guān)注，并提出了河道最小環(huán)境流量的概念，此后隨著國際研究的深入相關(guān)概念大量涌現(xiàn)，如生態(tài)流量、環(huán)境流量、河道內(nèi)流量、最小可接受流量等等[1]。自新中國建立后，我國為了發(fā)展生產(chǎn)力、解決人民基本溫飽、恢復(fù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提升綜合國力等國家目的，興建了大量的水庫、大壩等水利工程，這些水利工程在水資源調(diào)配、防洪、灌溉、發(fā)電、通航、河道治理等方面發(fā)揮重要作用，但是也存在改變江河天然的水文情勢(shì)導(dǎo)致部分干支流缺水、斷流、水體污染嚴(yán)重以及水生態(tài)惡化等問題[2]，嚴(yán)重影響河流生態(tài)系統(tǒng)功能發(fā)揮和生物多樣性保護(hù)?；趪?yán)峻的水資源形勢(shì)、水生態(tài)安全問題，國內(nèi)學(xué)者多著力在自然科學(xué)領(lǐng)域研究流域生態(tài)流量問題，鮮有從法律制度本身探究生態(tài)流量不足的癥結(jié)所在，因此該研究嘗試從我國《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》及各地水資源、河道及流域管理?xiàng)l例等業(yè)已形成的水資源開發(fā)利用保護(hù)制度體系去透視生態(tài)流量不足的病灶所在，同時(shí)在流域立法背景下從流域綜合管理的角度對(duì)此問題進(jìn)行制度剖析并提出制度供給建議。

1 生態(tài)流量的規(guī)范解讀

我國《水法》第30條和《水污染防治法》第27條都設(shè)立了“維持江河合理流量”的法律規(guī)定，同時(shí)行政法規(guī)、規(guī)范性文件、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及流域規(guī)劃等從各自關(guān)注視角和保護(hù)目標(biāo)，對(duì)“江河合理流量”概念進(jìn)行了不同的術(shù)語表達(dá)。但是，法律概念不同于一般術(shù)語表達(dá)，“法律概念是法律規(guī)范的基礎(chǔ)，是進(jìn)行法律思維和推理的根本環(huán)節(jié)”[3]。因此有必要將生態(tài)流量概念進(jìn)行梳理規(guī)整形成共識(shí)性法律概念體系，以便后期的相關(guān)研究和職能部門的依法行政及公眾權(quán)益保障。目前法律、地方性法規(guī)、各級(jí)人民政府規(guī)范性文件及法院判決中普遍使用生態(tài)基流和生態(tài)流量?jī)稍~，但法律法規(guī)司法解釋沒有對(duì)其進(jìn)行術(shù)語界定。除了《關(guān)于做好河湖生態(tài)流量確定和保障工作的指導(dǎo)意見》（水資管〔2020〕67號(hào)，下稱“水資管〔2020〕67號(hào)”）、依申請(qǐng)公開的政府信息《長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃》（2012—2030年）以及部分國家標(biāo)準(zhǔn)外，多數(shù)規(guī)范性文件都是一般意義上使用該術(shù)語（即將科學(xué)術(shù)語直接引用轉(zhuǎn)化為“法律概念”），也未對(duì)生態(tài)基流與生態(tài)流量之間的關(guān)系做出明確的界定。

基于生態(tài)流量研究歷史和法律概念的轉(zhuǎn)化路徑，其概念的規(guī)范解讀和相關(guān)術(shù)語關(guān)系判斷仍需依賴自然科學(xué)的研究。我國對(duì)生態(tài)流量的研究歷史已有40多年，其研究主力以水利水電工程、水文與水資源工程、農(nóng)業(yè)水利工程、水產(chǎn)養(yǎng)殖、環(huán)境科學(xué)與工程等專業(yè)的研究人員為主。根據(jù)現(xiàn)有研究成果，學(xué)界對(duì)生態(tài)流量基礎(chǔ)理論尚未形成統(tǒng)一的共識(shí)，對(duì)其概念界定、分類及計(jì)算方法也是各持己見。相對(duì)具有權(quán)威性的基礎(chǔ)性共識(shí)如下：一是生態(tài)流量是一個(gè)統(tǒng)稱性概念，并非指標(biāo)確定的單獨(dú)概念。如陳敏建等[4]認(rèn)為，生態(tài)流量屬于多參數(shù)問題，其由最小、適宜、洪水期生態(tài)流量構(gòu)成，以上三種生態(tài)流量共同構(gòu)成一個(gè)完整的年內(nèi)河道生態(tài)需水過程。對(duì)于河流而言，滿足最小生態(tài)流量是實(shí)現(xiàn)適宜和洪水期生態(tài)流量的基本條件，三者之間的關(guān)系為“最小生態(tài)流量<適宜生態(tài)流量<洪水期生態(tài)流量”。目前生態(tài)流量一般傾向指適宜生態(tài)流量，如黃強(qiáng)等[5]對(duì)河流生態(tài)流量的定義。二是生態(tài)基流與最小生態(tài)流量的概念內(nèi)涵同義。如陳昂等[6]認(rèn)為，生態(tài)基流是指維持河流基本形態(tài)和基本生態(tài)功能的最小流量，其與康玲等[7]對(duì)最小生態(tài)流量的定義同義。

自2006年《水電水利建設(shè)項(xiàng)目河道用水、低溫水和過于設(shè)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)指南（試行）》（下稱“指南”）規(guī)定了生態(tài)基流的下限后，我國對(duì)生態(tài)流量的保障以最小生態(tài)流量供給為主。從《長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃》（2012—2030年）的內(nèi)容來看，長(zhǎng)江流域控制節(jié)點(diǎn)的生態(tài)基流指標(biāo)體系已建立。但是目前長(zhǎng)江仍處在“生病”的狀態(tài)下，部分?jǐn)嗝鏁r(shí)而出現(xiàn)流量不足或斷流，說明僅保障生態(tài)基流并不能實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，需要進(jìn)一步根據(jù)不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境狀況進(jìn)行差異化的適宜和洪水期生態(tài)流量劃定。因此，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（國發(fā)〔2015〕17號(hào)，下稱“國發(fā)〔2015〕17號(hào)”）、《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電站生態(tài)流量監(jiān)管的通知》（水電〔2019〕241號(hào)，下稱“水電〔2019〕241號(hào)”）、水資管〔2020〕67號(hào)等對(duì)生態(tài)流量的劃定與實(shí)現(xiàn)提出了具體要求，同時(shí)水資管〔2020〕67號(hào)對(duì)生態(tài)流量的概念予以明確界定，即是指“為了維系河流、湖泊等水生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，需要保留在河湖內(nèi)符合水質(zhì)要求的流量（水量、水位）及其過程”。該概念界定屬于概括性術(shù)語闡釋，生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能實(shí)現(xiàn)有多種狀態(tài)，要達(dá)何種狀態(tài)需要依賴生態(tài)環(huán)境目標(biāo)來確定。因此，生態(tài)流量并不單指流域管理者為保證流域結(jié)構(gòu)與功能的實(shí)現(xiàn)而確定的符合某類指標(biāo)的流量（水量、水位）及過程，而是對(duì)不同生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)下必須保留在河道內(nèi)符合水質(zhì)要求的流量（水量、水位）及其過程的統(tǒng)稱。

自1984年《水污染防治法》第9條將“維護(hù)江湖的合理流量”納入法律體系以來，隨著學(xué)界研究的深入和生態(tài)文明制度體系的建設(shè)，環(huán)境法律制度體系和司法實(shí)踐逐步加強(qiáng)了生態(tài)用水的法律保障。同時(shí)，國家環(huán)境治理體系對(duì)生態(tài)流量重要性的認(rèn)識(shí)趨于系統(tǒng)性，對(duì)生態(tài)流量的認(rèn)知形成以下共識(shí)：一是生態(tài)流量指標(biāo)的高低關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”是水資源開發(fā)利用的基本框架，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相適應(yīng)[8]，實(shí)現(xiàn)人水和諧綠色發(fā)展。二是通過法律制度確認(rèn)生態(tài)流量的保護(hù)價(jià)值完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。將生態(tài)流量作為流域水資源利用紅線和工程水量下泄的約束紅線，建立全國和流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃[9-10]。三是構(gòu)建以實(shí)現(xiàn)自然水生態(tài)功能為立法目的、以保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主原則為指導(dǎo)的生態(tài)流量制度體系[11]。生態(tài)流量保障的制度化、體系化是學(xué)界和實(shí)踐部門共同的期待，但是具體如何實(shí)踐仍須從問題的類型化梳理、現(xiàn)有制度體系所存致因等逐步展開。

2 流域生態(tài)流量不足的類型化分析

根據(jù)《水法》第4條的規(guī)定，流域水資源的用途可分為三大類，即生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水。在流域水資源總量相對(duì)穩(wěn)定的情況下，三者之間形成此消彼長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)關(guān)系。生態(tài)流量是流域生態(tài)用水的基本需要，但是隨著社會(huì)發(fā)展自然水成為稀缺資源后生態(tài)流量的供給難以得到充分的保障，當(dāng)下生態(tài)流量保障面臨最大的困境就是如何解決其短缺綜合癥。在流域立法的大背景下，我們需要把生態(tài)流量供給不足問題進(jìn)行類型化分析，針對(duì)不同類型的問題精準(zhǔn)施策。生態(tài)流量不足從產(chǎn)生的原因來看，存在“自然型”“人為型”兩種類型（圖1）。“自然型”生態(tài)流量不足是指在正常自然條件下，干旱和半干旱地區(qū)流域流量有限的情況下（北方相對(duì)明顯），在優(yōu)先保障生活、生產(chǎn)用水需求下造成生態(tài)流量供給不足的情況?！叭藶樾汀钡纳鷳B(tài)流量不足是指在正常自然條件下，流域流量相對(duì)充足（南方相對(duì)明顯）可同時(shí)滿足當(dāng)?shù)卣：侠淼娜盟枨?，但各群體為了更好地發(fā)展經(jīng)濟(jì)擠占生態(tài)用水導(dǎo)致生態(tài)流量供給不足的情況?！叭藶樾汀焙汀白匀恍汀鄙鷳B(tài)流量不足的分類具有一定程度的相對(duì)性，流域治理中往往是兩種類型的生態(tài)流量不足問題同時(shí)存在，從自然稟賦條件考慮“自然型”生態(tài)流量不足在北方更為明顯，但這并不能排除北方存在嚴(yán)重的“人為型”生態(tài)流量不足問題，如黃河流域的水資源開發(fā)利用率高達(dá)80%，海河流域的高達(dá)106%，遠(yuǎn)超一般流域40%生態(tài)警戒線[12]。因此，“人為型”生態(tài)流量匱乏是流域系統(tǒng)治理中更突出的現(xiàn)實(shí)問題。同時(shí)，“人為型”生態(tài)流量不足問題的規(guī)制也是域外流域立法的重點(diǎn)內(nèi)容，如日本《河川法》對(duì)生態(tài)流量的保障重點(diǎn)在于重點(diǎn)用水主體用水行為的規(guī)范[13]。

“自然型”生態(tài)流量匱乏是人類生存發(fā)展合理需水與生態(tài)系統(tǒng)需水之間的矛盾，這種矛盾的消融難以通過流域“帶狀”資源合理分配實(shí)現(xiàn)，而是需要國家水資源“網(wǎng)狀”調(diào)解分配才可化解（如南水北調(diào)工程等）。“人為型”的生態(tài)流量不足大部分是由于流域上游區(qū)域的社會(huì)群體憑借就地就近區(qū)位優(yōu)勢(shì)超額使用水資源導(dǎo)致下游生態(tài)流量不足，如全國近年整改拆除的水電站[14]，大多數(shù)都存在生態(tài)流量下泄不足或不按規(guī)定下泄生態(tài)流量的問題?！叭藶樾汀鄙鷳B(tài)流量不足一般出現(xiàn)在下游地區(qū)，但是也不能完全排除本區(qū)域或下游區(qū)域自身超額使用流域水資源的情況。1999年世界水日提出“每個(gè)人都住在下游”的口號(hào)，以期提升公眾對(duì)上下游水資源使用合法權(quán)益沖突的認(rèn)知，并呼吁平等對(duì)待流域上下游水資源使用權(quán)[15]。上游地區(qū)超額使用流域水資源損害下游地區(qū)的資源利益和生態(tài)利益，同時(shí)導(dǎo)致下游地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)受損、功能和效益降低。從現(xiàn)行流域管理制度來看，流域群體肆意超額使用流域水資源，主要是因?yàn)榉芍贫仍谒Y源使用權(quán)方面框定的權(quán)利空間存在模糊性或者缺乏第二性法律責(zé)任的規(guī)定，導(dǎo)致利益主體的違法成本極低[16]。即使越過權(quán)利邊界實(shí)施某些行為也可通過制度縫隙免除責(zé)任的承擔(dān)，因?yàn)椴糠謹(jǐn)嗝嫔鷳B(tài)流量不足或斷流并無直接的利害關(guān)系人，存在無人提起相關(guān)訴訟的可能，因此“人為型”生態(tài)流量不足是該研究重點(diǎn)分析回應(yīng)的問題。

3 “人為型”生態(tài)流量不足的制度成因

我國水資源的分配和管理是以《憲法》為首，《水法》《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》等環(huán)境領(lǐng)域法為主，行政法規(guī)以及地方性法規(guī)等共同構(gòu)筑的法律制度體系來承擔(dān)，探尋“人為型”生態(tài)流量不足的制度癥結(jié)需從現(xiàn)行法律制度體系本身來探究?！稇椃ā返?條確立了我國流域水資源所有權(quán)歸國家所有（全民所有）的基本制度，具體制度如何運(yùn)行由《水法》專門規(guī)制?！端ā返?條明確規(guī)定由國務(wù)院代表全民行使水資源的所有權(quán)，并通過系列水資源分配制度來保證水資源所有權(quán)的行使?！端ā返?條和第21條分別明確了水資源的用途類型和水資源開發(fā)利用的基本順位，形成了“水資源宏觀分配包括三生用水，用水位序?yàn)閮?yōu)先保障生活用水，生產(chǎn)用水、生態(tài)用水兼顧考慮”的用水格局，即：水資源用途分配=生活用水+生產(chǎn)用水+生態(tài)用水，用水位序?yàn)樯钣盟畠?yōu)先>生產(chǎn)用水=生態(tài)用水。同時(shí)，《水法》從初始計(jì)劃分配的規(guī)劃制度到終端管控層面的水價(jià)階梯制度進(jìn)行了制度建構(gòu)。從宏觀制度布局來看，生態(tài)用水保障問題已得到基本解決，但是從生態(tài)用水制度實(shí)踐運(yùn)行來看其仍存在諸多不暢。

3.1 立法理念貫穿的局限：鑲嵌在制度表層

立法理念是法律制度體系的靈魂，蘊(yùn)含在具體法律制度的構(gòu)造中，立法理念的變遷展現(xiàn)在法律制度的變更中。《水法》《水污染防治法》對(duì)生態(tài)用水已有制度設(shè)計(jì)，前者第4、21、22、26、27、30條，后者第30條都與生態(tài)用水緊密相關(guān)，這些規(guī)范從用水關(guān)系、用水位序、干旱和半干旱地區(qū)生態(tài)用水、水電站梯級(jí)開發(fā)生態(tài)用水的注意事項(xiàng)以及水資源調(diào)度使用時(shí)生態(tài)用水的保障等方面對(duì)生態(tài)用水進(jìn)行了制度建設(shè)，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展等立法理念鑲嵌在制度構(gòu)建中。但是，這些法律規(guī)范以原則性、倡導(dǎo)性為主，僅能起到引領(lǐng)指導(dǎo)作用，實(shí)踐中依然存在水電站下泄生態(tài)流量不足[17]、工業(yè)用水過度、生產(chǎn)用水浪費(fèi)嚴(yán)重且超標(biāo)等問題。鄂竟平[18]指出，水利行業(yè)在水資源保護(hù)、江河湖泊管理等領(lǐng)域出現(xiàn)的大批問題根源在于制度建設(shè)滯后，主要表現(xiàn)為少而不夠用、老而不適用、粗而不適用、軟而不管用?！叭藶樾汀鄙鷳B(tài)流量不足的主要原因是《水法》第4條規(guī)定的三生用水關(guān)系在配套制度建設(shè)上未得到妥善處理，實(shí)質(zhì)上是流域水資源分配和管理制度建設(shè)不合理的問題。制度建設(shè)是事關(guān)水利長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的根本性問題，生態(tài)用水如何保障、具體如何實(shí)施，還需要依靠具體化可操作性強(qiáng)的規(guī)范來輔助實(shí)施。

3.2 規(guī)劃制度短板：缺乏強(qiáng)效的監(jiān)督機(jī)制

流域水資源規(guī)劃制度缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制。《水法》第14～19條、第44、第45條等規(guī)定確立了我國流域水資源規(guī)劃制度，并確認(rèn)了流域水資源規(guī)劃在水資源分配中的基本地位，即其是水資源分配的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，更是水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)等活動(dòng)的基本準(zhǔn)則。流域水資源規(guī)劃對(duì)流域水資源進(jìn)行初始分配，三生用水的分配比例依其而確定，所以流域水資源規(guī)劃的科學(xué)合理極為重要。《水法》第16條要求規(guī)劃制定過程中要對(duì)水資源進(jìn)行綜合科學(xué)考察和調(diào)查評(píng)價(jià)的程序，第17條規(guī)定了國家確定的重要江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃編制審核程序，但是以上綜合科學(xué)考察、調(diào)查評(píng)價(jià)及編制完成后的審核批準(zhǔn)，對(duì)它們的監(jiān)督均來自行政系統(tǒng)內(nèi)部，關(guān)于外部系統(tǒng)的監(jiān)督現(xiàn)行法律體系未給予回應(yīng)。另外，根據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第2條第1款和第2條，一是流域、區(qū)域綜合性規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃都需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，二是對(duì)“規(guī)劃實(shí)施可能對(duì)相關(guān)區(qū)域、流域、海域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的整體影響”要分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估。理論上流域生態(tài)流量保障應(yīng)是規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)必須評(píng)價(jià)的要素，但遺憾的是我國大部分流域完整的生態(tài)流量指標(biāo)尚未科學(xué)劃定，因此通過規(guī)劃環(huán)評(píng)來保障生態(tài)用水合理分配目前僅是理論預(yù)設(shè)，其在規(guī)劃制定過程中的監(jiān)督作用是相對(duì)有限。

3.3 信息公開制度乏力：公眾參與不足

生態(tài)用水信息公開有限、公眾參與不足?！端ā返?4條、第45條規(guī)定，調(diào)蓄徑流和分配水量應(yīng)當(dāng)依據(jù)流域規(guī)劃和水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃、以流域?yàn)閱卧贫ㄋ糠峙浞桨?。換言之，生態(tài)流量的水量、水位流速及過程的管控也應(yīng)依據(jù)流域規(guī)劃和水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃來確定。目前我國中長(zhǎng)期供求規(guī)劃依法屬涉密的政府信息不予以公開，流域規(guī)劃屬于依申請(qǐng)公開的政府信息。這種情況下公眾監(jiān)督的程度和范圍有限，公眾無法準(zhǔn)確知悉全民所有的水資源在初始分配過程中，如何被國家公平分配以保證上下游、左右岸、干支流、上下代等等的資源利益和生態(tài)利益。流域規(guī)劃和水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃雖不是法律法規(guī)規(guī)章，但是《水法》第18條確立了其一經(jīng)批準(zhǔn)必須執(zhí)行的法律效力，事實(shí)上具有準(zhǔn)法律規(guī)范的效力。即使以上規(guī)劃針對(duì)的主要主體是行政機(jī)關(guān)而非行政相對(duì)人，但是卻影響每個(gè)行政相對(duì)人的利益。作為準(zhǔn)法律法規(guī)規(guī)章卻不公開，一方面容易引起行政機(jī)關(guān)的不作為和權(quán)力行使的恣意性，另一方面容易侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

3.4 考核制度缺陷：尚未建立完善的生態(tài)流量行政考核評(píng)價(jià)體系

我國環(huán)境行政工作的考核體系是以各生態(tài)要素保護(hù)目標(biāo)為依托的評(píng)價(jià)體系，目前《環(huán)境保護(hù)法》第26條、《水污染防治法》第6條、《大氣污染防治法》第4條、《土壤污染防治法》第5條、《水土保持法》第4條等分別確立了本領(lǐng)域保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度和考核評(píng)價(jià)制度。保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度和考核評(píng)價(jià)制度的核心內(nèi)容是設(shè)定具體的“保護(hù)目標(biāo)”及相關(guān)考核指標(biāo)[19]，各領(lǐng)域保護(hù)目標(biāo)的確定依賴于法律法規(guī)將其分解為可具體落實(shí)的指標(biāo)，依賴于各地方人民政府將具體指標(biāo)層層分解，從而共同作為我國具有法律效力的“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)”。在水資源領(lǐng)域，國發(fā)〔2015〕17號(hào)確立的主要指標(biāo)和《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》（國辦發(fā)〔2013〕2號(hào)，下稱“國發(fā)〔2013〕2號(hào)”）確立的各省、自治區(qū)、直轄市用水總量控制目標(biāo)、用水效率控制目標(biāo)、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率控制目標(biāo)等量化指標(biāo)是對(duì)各地水資源保護(hù)工作的考核依據(jù)。

從考核評(píng)價(jià)制度與保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度的實(shí)現(xiàn)過程來看，目標(biāo)責(zé)任制度的實(shí)現(xiàn)需要依賴各項(xiàng)指標(biāo)的確定，而各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況便是考核評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度決定了考核結(jié)果的優(yōu)良等級(jí)。因此，指標(biāo)的確定是實(shí)現(xiàn)考核的前置條件，即沒有指標(biāo)便無法考核。國發(fā)〔2015〕17號(hào)對(duì)生態(tài)流量提出“完善考核評(píng)價(jià)體系、維持河湖基本生態(tài)用水需求、重點(diǎn)保障枯水期生態(tài)基流、科學(xué)確定生態(tài)流量、在黃河、淮河等流域進(jìn)行試點(diǎn)分期分批確定生態(tài)流量（水位）”的要求，但是并沒有設(shè)置具體的指標(biāo)。具體的考核指標(biāo)和評(píng)分細(xì)則依據(jù)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核規(guī)定（試行）》（環(huán)水體〔2016〕179號(hào)，下稱“環(huán)水體〔2016〕179號(hào)”）的附件1和附件2來確定。根據(jù)環(huán)水體〔2016〕179號(hào)第4條第1款確定的考核內(nèi)容，包括水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)完成情況和水污染防治重點(diǎn)工作完成情況兩個(gè)方面。根據(jù)附件1《考核指標(biāo)》，生態(tài)流量的考核屬于水資源節(jié)約保護(hù)的內(nèi)容，在水污染防治重點(diǎn)工作完成情況中。根據(jù)附件2《指標(biāo)解釋及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》，一是我國生態(tài)流量考核體系尚處在試點(diǎn)中，考核范圍僅限在黃河和淮河流域，未形成全國范圍內(nèi)的生態(tài)流量管理體系。二是現(xiàn)有考核體系偏重對(duì)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)完成的考察，對(duì)生態(tài)流量等水資源保護(hù)工作重視程度不夠。環(huán)水體〔2016〕179號(hào)第4條第1款確定了“以水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)完成情況作為剛性要求，兼顧水污染防治重點(diǎn)工作完成情況”的基調(diào)，而生態(tài)流量科學(xué)確定及考核屬于水污染防治重點(diǎn)工作項(xiàng)目，中央層面的重視程度決定了其基層保護(hù)的嚴(yán)密度，“兼顧”態(tài)度不利于生態(tài)流量管理體系的建立。三是根據(jù)環(huán)水體〔2016〕179號(hào)的附件1和附件2，除試點(diǎn)地區(qū)外其他各地生態(tài)流量的保障情況不受行政考核監(jiān)督，意味著行政機(jī)關(guān)勤政得不到行政激勵(lì)、懶政得不到行政懲罰，形成了制度型奧爾森困境。

3.5 生態(tài)用水制度實(shí)施失序：頂層設(shè)計(jì)與制度實(shí)施間落差巨大

一是《水法》《水污染防治法》等確定的生態(tài)用水制度的頂層設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出制度空殼化。一方面，我國1984年《水污染防治法》第9條規(guī)定“國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)人民政府在開發(fā)、利用和調(diào)節(jié)、調(diào)度水資源的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，維護(hù)江河的合理流量和湖泊、水庫以及地下水體的合理水位，維護(hù)水體的自然凈化能力”，其標(biāo)志著流域流量被納入法律規(guī)制的范疇內(nèi)。此后《水污染防治法》經(jīng)過了三次修訂，1996年修訂流域流量核心內(nèi)容并未改變，2008年和2017年分別將“維護(hù)水體的生態(tài)功能”“保障基本生態(tài)用水”加入本條中，形成了當(dāng)下《水污染防治法》第27條生態(tài)用水、流域流量制度的核心內(nèi)容。另一方面，《水法》自1988年頒布實(shí)施就對(duì)流域流量予以了關(guān)注，1988年的焦點(diǎn)在于“下游地區(qū)不得設(shè)障阻水或者縮小河道的過水能力，上游地區(qū)不得擅自增大下泄流量”。2002年修訂新增第30條，條文核心內(nèi)容與1984年的《水污染防治法》第9條相同，2016年修正對(duì)該條未進(jìn)行修改。因此從條文內(nèi)容來看，《水污染防治法》《水法》對(duì)流域流量、生態(tài)用水制度的規(guī)定并無根本性的差別。經(jīng)過了將近35年的發(fā)展，在基本法場(chǎng)域內(nèi)我國的生態(tài)用水、生態(tài)流量制度依然保持在理性地倡導(dǎo)層面呈現(xiàn)出制度的空殼化。

二是在我國現(xiàn)行立法體系下，地方立法對(duì)上位法具有細(xì)化彌補(bǔ)作用，但是在生態(tài)流量保障方面，除了部分地方立法，大多數(shù)地方立法基本上保持上位法的倡導(dǎo)基調(diào)，并未充分發(fā)揮自身立法優(yōu)勢(shì)將上位法確定的三生用水基本框架予以制度化，生態(tài)流量保障處于制度保障乏力的狀態(tài)。一方面，從關(guān)涉生態(tài)流量的地方性法規(guī)來看，相關(guān)地方性法規(guī)有54部，近三年發(fā)布比例占60%以上，其中全文使用生態(tài)流量術(shù)語1次的有36部，使用2次的有14部，其他4部分別使用14次、11次、6次、3次。以上地方性法規(guī)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：①將生態(tài)流量明確作為保護(hù)對(duì)象納入到了法規(guī)保護(hù)體系內(nèi)，用義務(wù)性規(guī)范重點(diǎn)約束水電站、水庫等下泄生態(tài)流量不足之行為。②對(duì)生態(tài)流量的法規(guī)保障程度不同。除了《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《雅安市青衣江流域水環(huán)境保護(hù)條例》《定西市河道生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《云南省楚雄彝族自治州龍川江保護(hù)管理?xiàng)l例（2013修訂）》等四部地方性法規(guī)外，其他大部分地方性法規(guī)對(duì)生態(tài)流量保障的相關(guān)配套制度缺乏規(guī)定。另一方面，從現(xiàn)行有效的地方水資源管理?xiàng)l例來看，除了《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理?xiàng)l例》《成都市水資源管理?xiàng)l例》《峨邊彝族自治縣水資源管理?xiàng)l例》《海西蒙古族藏族自治州水資源管理?xiàng)l例》對(duì)生態(tài)流量或生態(tài)用水有具體化制度設(shè)計(jì)，其他條例對(duì)此基本保持上位法的條文表述并無其他具體制度輔助實(shí)施，導(dǎo)致當(dāng)下用水格局從《水法》確定的優(yōu)先保障生活用水，生產(chǎn)用水和生態(tài)用水兼顧考慮變異為：優(yōu)先保障生活用水和生產(chǎn)用水，生態(tài)用水兼顧考慮，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)?？傮w來看近幾年地方立法對(duì)生態(tài)流量的保障關(guān)注有巨大的提升，但是絕大部分仍然缺乏核心的配套制度。

三是制度供給與司法審判的非匹配性。以中國法院裁判文書網(wǎng)的數(shù)據(jù)來看，涉及生態(tài)流量的案例有26例，其中大部分與水電站、水庫的生態(tài)流量管控相關(guān)。盡管這些案件得到法院審理裁判，但是審理過程中存在法律適用困難及其他問題。①存在法律規(guī)則供給不足的問題。履行法定職責(zé)應(yīng)當(dāng)具備一定的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度條件[20]，以貴州省清鎮(zhèn)市人民法院民事判決書（2015）清環(huán)保民初字第16號(hào)和重慶市第二中級(jí)人民法院行政判決書（2017）渝02行終252號(hào)為例。前者法官在證明被告未盡到注意義務(wù)時(shí)，指出被告突破了生態(tài)流量的限制，侵犯了下游用水合法權(quán)益。但是，在查找案件適用的規(guī)范基礎(chǔ)時(shí)發(fā)現(xiàn)找不到現(xiàn)行法律依據(jù)，只能通過行政規(guī)范性文件、實(shí)踐習(xí)慣及法律解釋來論證被告負(fù)有注意義務(wù)。后者被告在證明水電站應(yīng)配套建設(shè)生態(tài)流量設(shè)施的過程存在困難，需要將基本法中生態(tài)用水的規(guī)定結(jié)合規(guī)范性文件進(jìn)行解釋使用。②基于生態(tài)流量不足引發(fā)的局域性生態(tài)環(huán)境損害，當(dāng)?shù)鼐用袷欠駬碛谢謴?fù)原狀的請(qǐng)求權(quán)存在法律空白。以浙江省金華市中級(jí)人民法院民事判決書（2018）浙07民終5415號(hào)為例，法院根據(jù)物權(quán)理論、合法行政許可以及合同的相對(duì)容忍義務(wù)，判決不予支持原告拆除電站、恢復(fù)原狀的訴訟請(qǐng)求。但是，在合法行政許可條件下生態(tài)流量下泄不足導(dǎo)致的區(qū)域性生態(tài)環(huán)境損害，當(dāng)?shù)鼐用袷欠駬碛谢謴?fù)原狀請(qǐng)求權(quán)應(yīng)是立法予以回應(yīng)的問題。整體上，司法實(shí)踐對(duì)生態(tài)流量的保障走在立法之前，現(xiàn)行基本法規(guī)范體系對(duì)生態(tài)流量保障有明顯的滯后性。

4 流域立法視角下生態(tài)流量的法律制度因應(yīng)

“人為型”生態(tài)流量不足的制度內(nèi)生困境是當(dāng)下流域治理亟須攻克的難題，流域立法作為流域治理的重要方略，被賦予了破解流域生態(tài)流量不足難題的歷史使命。但是，在我國階梯式分層立法體系中，全國性法律法規(guī)-流域性法律法規(guī)-地方性法規(guī)三個(gè)層級(jí)中跨省級(jí)的大型流域性立法極為薄弱，當(dāng)下流域立法以省市地方性法規(guī)為主。同時(shí)，在還原主義立法方法論指導(dǎo)下我國采取分散立法模式，形成了環(huán)境法與資源法分立、部門主導(dǎo)立法、流域立法零散的格局，忽略了流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性之地方實(shí)情。以問題集成為導(dǎo)向的流域治理，在流域保護(hù)、開發(fā)與利用等功能之間的橫向連貫性和不同層次、不同要素規(guī)范之間的縱向規(guī)范連貫性的缺失導(dǎo)致內(nèi)在的種種緊張與矛盾[21]。以長(zhǎng)江流域?yàn)槔?，在《水法》?2條第1款確立的管理體制下，存在央地涉水事權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)性失衡、長(zhǎng)江流域機(jī)構(gòu)涉水事權(quán)配置的錯(cuò)亂、流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合指向不清等內(nèi)生困境[22]，導(dǎo)致各規(guī)劃彼此矛盾沖突難以協(xié)調(diào)、資源利用與污染防治的對(duì)峙與分立、水工程管理與水量調(diào)度困難、長(zhǎng)江流域管理重大事項(xiàng)存在空白、多龍治水等問題[23]。

基于以上現(xiàn)行管理體制之瓶頸、流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的現(xiàn)實(shí)需要及流域經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，我國啟動(dòng)了大型流域綜合性立法的首次嘗試，并于2019年底完成了《長(zhǎng)江保護(hù)法》草案一審稿，實(shí)現(xiàn)了流域綜合性立法從立法設(shè)想到立法現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)型。流域綜合性立法不僅是對(duì)碎片化的單項(xiàng)立法和地方立法進(jìn)行的立法技術(shù)整合，更是對(duì)當(dāng)下流域空間治理的自我調(diào)整與超越。流域治理是最需要整體性、系統(tǒng)性思維的典型領(lǐng)域之一，學(xué)界期待以整體主義和還原主義立法方法論統(tǒng)籌指導(dǎo)下[24]，通過立法明確流域綜合管理事權(quán)配置，妥善處理開發(fā)利用與保護(hù)、流域與區(qū)域的利益平衡及法律傳承和制度創(chuàng)新的銜接關(guān)系，保證水安全、水公平和可持續(xù)發(fā)展?！蛾P(guān)于印發(fā)第一批重點(diǎn)河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)的函》（水資管函〔2020〕43號(hào)，下稱“水資管函〔2020〕43號(hào)”）指出“生態(tài)流量是維系河湖生態(tài)功能、控制水資源開發(fā)強(qiáng)度的重要指標(biāo)，是統(tǒng)籌三生用水、優(yōu)化配置水資源的重要基礎(chǔ)，是江河湖泊流域水量分配、水資源統(tǒng)一調(diào)度和取用水總量控制的重要依據(jù)。”生態(tài)流量作為流域健康的基本需要，是新的歷史階段對(duì)水資源保護(hù)水量之面向提出的要求，流域立法應(yīng)予以重點(diǎn)回應(yīng)和關(guān)注。流域立法作為立法體系中重要一環(huán)，位于中間鏈接處承接著全國性法律法規(guī)和地方立法。流域法作為“補(bǔ)差型+協(xié)調(diào)型”的綜合法，應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域特殊性對(duì)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大問題加以規(guī)定[25]，特別是上位法的空白之處。

4.1 實(shí)現(xiàn)理念到制度的升華

我國七大流域除了基本法視域下的共識(shí)性保護(hù)理念外，基于各自不同的戰(zhàn)略位置和資源價(jià)值擁有各自獨(dú)特的保護(hù)原則。以長(zhǎng)江和黃河流域?yàn)槔?，中央要求?duì)長(zhǎng)江的保護(hù)必須堅(jiān)持“將生態(tài)修復(fù)放在壓倒性的位置”“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”等基本原則;對(duì)黃河的保護(hù)要求“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行……共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”等原則。然而，我國現(xiàn)行涉水基本法的主體制度大部分是在2000—2010年第二次修訂時(shí)確立，基于當(dāng)時(shí)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的基本理念和經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略框架下，主體制度的構(gòu)建以積極保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要任務(wù)，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在次要位置，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)呈現(xiàn)出非系統(tǒng)、非體系化的樣態(tài)，并形成了“頭痛灸頭，腳痛灸腳”的問題回應(yīng)式環(huán)境立法制定邏輯，具體表現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)問題的嚴(yán)重性決定了立法回應(yīng)之強(qiáng)烈性。如基本法都在高度關(guān)注流域水質(zhì)問題的規(guī)制，對(duì)水資源保護(hù)的另一向度水量缺乏同等力度的關(guān)注造成了“人為型”生態(tài)流量不足。同時(shí)，基于上述理念的影響，現(xiàn)行基本法制度體系難以供給當(dāng)下流域生態(tài)保護(hù)理念和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的需要，需要調(diào)整部分制度以符合流域保護(hù)理念和滿足流域保護(hù)的需求?！巴ㄟ^法律語言的轉(zhuǎn)換，具體化流域安全、流域公平、流域可持續(xù)發(fā)展的立法價(jià)值取向”[26]，實(shí)現(xiàn)理念到實(shí)體制度的轉(zhuǎn)化亦是流域治理之需。目前生態(tài)流量制度尚處在政策層面的試點(diǎn)中，地方立法對(duì)其也是倡導(dǎo)式規(guī)定并未將其作為應(yīng)為模式下的行政任務(wù)。流域立法應(yīng)恰逢其時(shí)地將試點(diǎn)成功的經(jīng)驗(yàn)通過立法確認(rèn)下來完成理念到制度的轉(zhuǎn)型為流域生態(tài)保護(hù)提供制度支撐。

4.2 建立生態(tài)流量管控指標(biāo)制度

確立流域生態(tài)流量管控指標(biāo)制度是流域水資源生態(tài)紅線管控制度建設(shè)的重要內(nèi)容?！蛾P(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》（發(fā)改環(huán)資〔2016〕1162號(hào)）要求“合理設(shè)置紅線管控指標(biāo)，構(gòu)建紅線管控體系，健全紅線管控制度”，資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線是資源環(huán)境生態(tài)紅線管控體系的重要組成。在流域水資源紅線管控體系中，生態(tài)流量作為水資源開發(fā)利用上線的控制性指標(biāo)之一，是水資源消耗上限的天花板基準(zhǔn)，也是水生態(tài)紅線管控體系和生態(tài)文明建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的重要內(nèi)容。目前我國基本法尚未將生態(tài)流量一詞作為法律術(shù)語納入文本表達(dá)中，除了部分地方立法，法政策體系和其他地方立法對(duì)其的關(guān)注重在倡導(dǎo)科學(xué)劃定和部分地區(qū)的試點(diǎn)上。以長(zhǎng)江流域已批復(fù)的赤水河、沱江、岷江、嘉陵江、漢江、烏江、牛欄江等七條跨省江河流域的水量分配方案為例，現(xiàn)已完成各斷面生態(tài)基流的確定并適用于管理實(shí)踐，但適宜或洪水期生態(tài)流量管控指標(biāo)還尚未劃定，也就意味著流域水資源開發(fā)利用缺乏嚴(yán)格的水資源利用上線。鄂竟平[27]指出我國水資源過度開發(fā)利用的根源在于沒有以水定需，因此水資管〔2020〕67號(hào)要求把水資源作為最大的剛性約束。當(dāng)下科學(xué)合理確定生態(tài)流量管控指標(biāo)并將其納入法律法規(guī)政策體系內(nèi)，開展適應(yīng)性管理也是水資源生態(tài)紅線管控制度建設(shè)的核心內(nèi)容。同時(shí)，水資管函〔2020〕43號(hào)指出“全國第一批重點(diǎn)河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)是相關(guān)江河湖泊流域水量分配、生態(tài)流量管理、水資源統(tǒng)一調(diào)度和取用水總量控制的重要依據(jù)”，將生態(tài)流量保障目標(biāo)作為各大流域水量分配方案的剛性約束指標(biāo)，納入流域水資源統(tǒng)一配置和管理中，編制全國重要河湖生態(tài)流量保障方案，制定重點(diǎn)河湖生態(tài)流量一河一策實(shí)施方案，也是通過水資源生態(tài)紅線管控制度的建設(shè)保障生態(tài)用水的重要方式。

建立生態(tài)流量管控指標(biāo)制度是銜接規(guī)劃環(huán)評(píng)制度和流域生態(tài)修復(fù)制度的客觀需要。一方面，《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》作為源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境損害、提高規(guī)劃科學(xué)性的監(jiān)督規(guī)范，生態(tài)環(huán)境相關(guān)指標(biāo)的確立與運(yùn)用與之銜接是法規(guī)規(guī)范價(jià)值發(fā)揮的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第2條規(guī)定，生態(tài)流量作為流域生態(tài)系統(tǒng)健康的保障，是規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)必須考量的因素，對(duì)一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)性工作的綜合評(píng)價(jià)需要科學(xué)合理的數(shù)據(jù)指標(biāo)作為依據(jù)。生態(tài)流量管控指標(biāo)確定的量化數(shù)據(jù)作為規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，更有利于保證規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的客觀性。另一方面，生態(tài)環(huán)境修復(fù)關(guān)系到生態(tài)安全與公共利益的保護(hù)[28]，習(xí)總書記提出“要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置”，但是生態(tài)修復(fù)工作不可能一蹴而就，生態(tài)環(huán)境修復(fù)須堅(jiān)持循序漸進(jìn)之原則分階段開展，即水環(huán)境質(zhì)量保護(hù)與恢復(fù)、生態(tài)需水保障與恢復(fù)、棲息地保護(hù)與恢復(fù)和生物多樣性保護(hù)與恢復(fù)等四個(gè)階段[29]。生態(tài)流量保障作為生態(tài)需水保障與恢復(fù)的重要內(nèi)容，是流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)第二階段需完成的任務(wù)，流域流量充沛至符合生態(tài)流量標(biāo)準(zhǔn)是流域生態(tài)修復(fù)的基本要求。因此，確立流域生態(tài)流量管控指標(biāo)制度是流域生態(tài)修復(fù)制度開展的基礎(chǔ)。在流域立法有條不紊地推進(jìn)的狀態(tài)下，科學(xué)劃定生態(tài)流量指標(biāo)體系與規(guī)劃環(huán)評(píng)與生態(tài)修復(fù)制度相銜接正當(dāng)其時(shí)。

4.3 強(qiáng)化流域規(guī)劃的監(jiān)督制度

將生態(tài)流量指標(biāo)體系納入流域綜合規(guī)劃體系內(nèi)，加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)流域綜合規(guī)劃的監(jiān)督。一方面，基于《水法》第18條確立的流域規(guī)劃的法律地位，流域規(guī)劃在初始分配環(huán)節(jié)決定了流域生態(tài)用水的供給和生態(tài)流量的補(bǔ)給狀態(tài)。若流域綜合規(guī)劃沒有將生態(tài)流量保障納入規(guī)劃體系內(nèi)，那么以其為依據(jù)的再次分配方案就難以將生態(tài)流量供給納入保障范圍內(nèi)。如流域水量分配方案、水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃、調(diào)蓄徑流、水量調(diào)度、取水許可等再次分配事項(xiàng)。所以，基于流域綜合規(guī)劃作為流域管理的龍頭、各類具體事權(quán)的源頭以及整個(gè)流域法律制度體系的起點(diǎn)[30]，特別是對(duì)流域水資源的初始分配性，需要將生態(tài)流量指標(biāo)納入流域規(guī)劃制度體系內(nèi)，并與規(guī)劃環(huán)評(píng)制度相銜接，加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度對(duì)生態(tài)流量保障的預(yù)防性監(jiān)督。另外，參照澳大利亞現(xiàn)行《水法》的規(guī)定宜將生態(tài)流量管控指標(biāo)明確納入流域規(guī)劃中。該法明確將流域規(guī)劃作為一項(xiàng)具有特定法律效力的立法文件，并在其強(qiáng)制性目錄中將生態(tài)流量作為關(guān)鍵要素予以規(guī)定，以期保證生態(tài)用水的供給。

明確科學(xué)考察和調(diào)查評(píng)價(jià)人員的構(gòu)成規(guī)則、方式、模式，對(duì)調(diào)研結(jié)果進(jìn)行科學(xué)審核，加強(qiáng)規(guī)劃制定過程中的程序性監(jiān)督?！端ā返?6條第1款規(guī)定，規(guī)劃制定過程中要對(duì)水資源進(jìn)行綜合科學(xué)考察和調(diào)查評(píng)價(jià)，具體由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門組織進(jìn)行。水資源綜合科學(xué)考察、調(diào)查評(píng)價(jià)的結(jié)果是開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理水資源和防治水害的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，科學(xué)考察和調(diào)查評(píng)價(jià)的目的是全方位客觀地掌握水資源的自然狀況、開發(fā)利用現(xiàn)狀以及未來的變化趨勢(shì)，并精準(zhǔn)識(shí)別水資源開發(fā)利用中現(xiàn)存問題，為規(guī)劃的合理性、科學(xué)性奠定豐富的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但是，對(duì)綜合科學(xué)考察和調(diào)查評(píng)價(jià)團(tuán)隊(duì)的人員構(gòu)成、考察方式和調(diào)查模式相關(guān)法律法規(guī)政策并沒有規(guī)定，而人員構(gòu)成、考察方式和調(diào)查評(píng)價(jià)的合理性與科學(xué)性，都會(huì)影響結(jié)果的客觀公正性?！岸及亓衷瓌t指出，水資源的開發(fā)利用與綜合管理應(yīng)以共同參與為基礎(chǔ)，包括政策制定者、各層面規(guī)劃者和用水戶的參與。只有當(dāng)利益相關(guān)者成為決策過程的一部分時(shí)才是真正意義上的參與”[31]。歐盟2000/60/EC《水框架指令》明確要求流域規(guī)劃制定、審議及修訂過程中包括用水用戶在內(nèi)的各利益群體要參與其中，允許主張不同利益訴求的公眾、利益相關(guān)者評(píng)議和參與公共決策甚至是法律創(chuàng)制，方有可能抑制科層官僚制的過度過濾或限制，并提升治理規(guī)則的正當(dāng)性與合法性以及制度能力[32-33]。水資源的綜合科學(xué)考察和調(diào)查評(píng)價(jià)是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、涉及利益主體復(fù)雜、難度系數(shù)較高的工作，應(yīng)委托或組建具有高度中立性的專業(yè)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)以保證三生用水的合理保障，并對(duì)調(diào)研結(jié)果進(jìn)行科學(xué)審查，以強(qiáng)化規(guī)劃制度信息基礎(chǔ)的可靠性，同時(shí)加大規(guī)劃制定過程中公眾的監(jiān)督力度。因此，通過我國流域立法適宜將流域規(guī)劃的監(jiān)督制度予以補(bǔ)充完善。

4.4 加強(qiáng)政府信息公開制度

加深水資源相關(guān)信息公開的程度，強(qiáng)化公眾通過信息公開方式對(duì)流域水資源分配與保護(hù)工作的參與及監(jiān)督。《保守國家秘密法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)共同決定了我國政府信息公開的范圍與深度，政府信息公開與信息保密一直處于此消彼長(zhǎng)的狀態(tài)，而政府信息的公開程度和方式直接影響公眾對(duì)政府行政行為的監(jiān)督。不合理的信息保密為特殊利益集團(tuán)滋養(yǎng)了肥沃土壤，使民主過程中的公眾參與大打折扣，也使得公眾無法形成對(duì)政府濫用職權(quán)的監(jiān)督制衡機(jī)制[34]。承前文所述，流域規(guī)劃和水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃之公開性直接影響公共利益的保護(hù)[35]，流域規(guī)劃和水中長(zhǎng)期規(guī)劃作為水資源初始分配的準(zhǔn)法律依據(jù)，其公平性、合法性、正當(dāng)性應(yīng)受公眾監(jiān)督，而其有限公開或不予公開意味著其分配的合法、公平、正當(dāng)性有限接受或不接受公眾監(jiān)督。有限接受或不接受公眾監(jiān)督，一是與《政府信息公開條例》確立的“公開為原則，保密為例外”的基本原則精神相悖;二是根據(jù)《保守國家秘密法》第4條、第11條第3款、第15條、第18條的規(guī)定，政府信息的密級(jí)、保密期限及知悉范圍并非一成不變而是根據(jù)情況變化予以調(diào)整，因此流域規(guī)劃、水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃的公開性應(yīng)該是根據(jù)實(shí)際情況予以調(diào)整，而非一成不變不受監(jiān)督，作為準(zhǔn)法律文件它們的運(yùn)行自洽須根據(jù)社會(huì)發(fā)展的實(shí)情予以適時(shí)調(diào)整[36]。三是參照域外流域立法先例，澳大利亞2007年《水法》第27條規(guī)定墨累-達(dá)令流域規(guī)劃由流域管理局在官方網(wǎng)站發(fā)布公示與眾;歐盟《水框架指令》共同共識(shí)第46條、條文第13條第6、第7款規(guī)定流域管理規(guī)劃應(yīng)在本指令生效之日起最近9年予以公示且應(yīng)在最近的15年及其生效后每6年進(jìn)行審查與更新。以上域外立法確立了流域規(guī)劃的可公開性和可接受監(jiān)督性，而我國以長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃為首的流域規(guī)劃依申請(qǐng)公開或依法適當(dāng)范圍的不予以公開，在信息公開程度上存在不確定性。信息公開的不確定性意味著公眾在這個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)權(quán)利保障的不確定性，更意味著缺乏實(shí)質(zhì)性和持續(xù)性的公眾參與[37]。信息公開程度與公眾在水資源分配使用方面的參與權(quán)、知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)保障息息相關(guān)，流域立法作為基本法的補(bǔ)充，對(duì)法律適用鏈條上存在的不確定性應(yīng)予以適當(dāng)填補(bǔ)，進(jìn)一步強(qiáng)化包括流域規(guī)劃在內(nèi)相關(guān)信息公開亦是流域治理的需要。

4.5 完善行政考核制度

改變對(duì)水污染防治重點(diǎn)工作完成情況考核的兼顧基調(diào)，將非試點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)流量指標(biāo)納入流域行政考核指標(biāo)體系，加強(qiáng)對(duì)水污染防治重點(diǎn)工作完成情況的考核力度。一方面，水作為關(guān)系人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，具有“量”和“質(zhì)”的基本屬性。環(huán)水體〔2016〕179號(hào)第4條第1款確定的兼顧基調(diào)，是單向度保護(hù)水資源“水質(zhì)”之頂層水資源保護(hù)理念引領(lǐng)的結(jié)果。但是，水量之多寡、水質(zhì)之良次、水生態(tài)之優(yōu)劣都直接影響水生態(tài)系統(tǒng)的健康和人類生產(chǎn)生活用水的供給，因此流域綜合管理的對(duì)象不是割裂的水質(zhì)、水量及水生態(tài)而是流域生態(tài)系統(tǒng)的整體?；诹饔蛑卫?、水資源保護(hù)的地方實(shí)情及域外流域治理先例的鏡鑒，水資源保護(hù)須水質(zhì)、水量、水生態(tài)三者并重。行政考核制度作為監(jiān)督行政工作的利器，應(yīng)當(dāng)將水污染防治重點(diǎn)工作情況放在與水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)完成情況同等重要的位置并予以合理的行政績(jī)效考核。落實(shí)“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的治水總基調(diào)，需要加強(qiáng)對(duì)水污染防治重點(diǎn)工作情況的行政考核力度。另一方面，基于國發(fā)〔2015〕17號(hào)對(duì)生態(tài)流量的倡導(dǎo)性規(guī)定和行政考核體系完善的要求，環(huán)水體〔2016〕179號(hào)的附件1和附件2設(shè)置了具體的考核指標(biāo)和評(píng)分細(xì)則，生態(tài)流量試點(diǎn)的考核被分布在“水資源節(jié)約保護(hù)”項(xiàng)內(nèi)，與水資源節(jié)約、水功能區(qū)限制納污制度建設(shè)及措施落實(shí)、水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)等共同構(gòu)成水資源節(jié)約保護(hù)考核的重要內(nèi)容。目前生態(tài)流量考核的地區(qū)僅限于黃河、淮河流域生態(tài)流量試點(diǎn)地區(qū)（山西、內(nèi)蒙古、河南、陜西、甘肅、青海、寧夏、江蘇、安徽、山東），以上地方水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)分值為4，生態(tài)流量試點(diǎn)分值為1，其他地區(qū)水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)分值為5，生態(tài)流量并未在考核指標(biāo)體系內(nèi)，即除了試點(diǎn)地區(qū)，其他地區(qū)生態(tài)流量保障情況不受行政考核。水資管〔2020〕67號(hào)提出“強(qiáng)化監(jiān)督考核，建立河湖生態(tài)流量評(píng)估機(jī)制，將河湖生態(tài)流量保障情況納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核”，《長(zhǎng)江保護(hù)法》的立法實(shí)踐為其他大型流域的綜合立法開啟了先河，流域生態(tài)流量指標(biāo)體系一經(jīng)劃定完成，流域立法宜將其與流域行政考核制度銜接起來。以生態(tài)流量指標(biāo)作為該項(xiàng)內(nèi)容的行政考核基準(zhǔn)，將生態(tài)流量指標(biāo)的達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)并以評(píng)價(jià)結(jié)果作為獎(jiǎng)懲依據(jù)，通過行政考核機(jī)制倒逼相關(guān)職能部門積極保障流域生態(tài)流量供給以破解制度型奧爾森困境。

5 余論

在宏大的生態(tài)治理體系中，生態(tài)流量保障僅是流域整體系統(tǒng)性治理的微元素，但其與流域治理體系的制度群緊密相銜。生態(tài)流量保障是流域系統(tǒng)治理、整體性生態(tài)修復(fù)、生態(tài)用水保障、生態(tài)紅線管控、生物多樣性保護(hù)以及生態(tài)文明建設(shè)等的重要內(nèi)容[38]?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》作為我國大型流域立法嘗試為生態(tài)流量的法律保障提供了制度契機(jī)，也為其他流域立法和地方立法在流域治理制度構(gòu)建提供了法源支撐。除了七大流域，我國其他小流域眾多，其他小流域生態(tài)流量保障需要地方立法進(jìn)行規(guī)制。地方立法健全流域治理體系的內(nèi)容主要包括：一是根據(jù)水資管〔2020〕67號(hào)提出的“合理統(tǒng)籌三生用水”基本原則，調(diào)整當(dāng)下失衡的用水格局，保證《水法》已確定的用水位序，糾正當(dāng)下錯(cuò)位的用水位序。二是確立生態(tài)流量保障相關(guān)制度，加強(qiáng)司法審判的立法制度供給。如生態(tài)流量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與預(yù)警制度、以生態(tài)流量保障為首要條件的水資源統(tǒng)一調(diào)度制度、以生態(tài)流量為基準(zhǔn)的水資源生態(tài)紅線管控制度、以銜接三同時(shí)制度的生態(tài)流量泄放設(shè)施配套建設(shè)制度、以生態(tài)流量保障為重要內(nèi)容的綠色監(jiān)督考核制度、以生態(tài)流量下泄不足為主線的法律責(zé)任制度等。三是以生態(tài)消費(fèi)、節(jié)約集約利用為核心理念構(gòu)建節(jié)水制度體系，加大節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)力度。水資源的生態(tài)消費(fèi)要求個(gè)體的消費(fèi)行為要控制在水資源環(huán)境確能承受的范圍之內(nèi)[39];水資源的節(jié)約集約利用要求水資源使用量的合理降低和社會(huì)整體性使用效率的有效提升[40]。根據(jù)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，踐行水資源的適度、公正、責(zé)任消費(fèi)，減少生活、生產(chǎn)用水的浪費(fèi)并提升生活、生產(chǎn)用水的循環(huán)利用率，對(duì)生態(tài)用水的保障至關(guān)重要。

參考文獻(xiàn)

[1]徐宗學(xué)，武瑋，于松延.生態(tài)基流研究：進(jìn)展與挑戰(zhàn)[J].水力發(fā)電學(xué)報(bào)，2016，35（4）：1-11.

[2]POFF N L，RICHTER B D，ARTHINGTON A H，et al.The ecological limits of hydrologic alteration（ELOHA）：a new framework for developing regional environmental flow standards[J].Freshwater biology，2010，55（1）：147-170.

[3]雷磊.法律概念是重要的嗎[J].法學(xué)研究，2017，39（4）：74-96.

[4]陳敏建，豐華麗，王立群，等.生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)河流和調(diào)度管理研究[J].水科學(xué)進(jìn)展，2006（5）：631-636.

[5]黃強(qiáng)，趙夢(mèng)龍，李瑛.水庫生態(tài)調(diào)度研究新進(jìn)展[J].水力發(fā)電學(xué)報(bào)，2017，36（3）：1-11.

[6]陳昂，隋欣，廖文根，等.我國河流生態(tài)基流理論研究回顧[J].中國水利水電科學(xué)研究院學(xué)報(bào)，2016，14（6）：401-411.

[7]康玲，黃云燕，楊正祥，等.水庫生態(tài)調(diào)度模型及其應(yīng)用[J].水利學(xué)報(bào)，2010，41（2）：134-141.

[8]鄂竟平.堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先強(qiáng)化水資源管理[N].人民日?qǐng)?bào)，2019-03-22（12）.

[9]陳昂，薛耀東，魏娜，等.國外典型河流生態(tài)流量管理實(shí)踐及啟示[J].科技導(dǎo)報(bào)，2018，36（21）：116-126.

[10]柯堅(jiān)，王敏.論《長(zhǎng)江保護(hù)法》立法目的之創(chuàng)設(shè)：以水安全價(jià)值為切入點(diǎn)[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2019，58（6）：87-94.

[11]落志筠.生態(tài)流量的法律表達(dá)及制度實(shí)現(xiàn)[J].中國人口·資源與環(huán)境，2020，30（1）：113-119.

[12]習(xí)近平.在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話[J].求是，2019（20）：3-8.

[13]総務(wù)省.河川法[EB/OL].（2017-6-12）[2020-9-14].https：//elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail？lawId=339AC0000000167.

[14]張志鋒.祁連山在生態(tài)之痛中蘇醒[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-01-22（7）.

[15]SKOULIKARIS C， ZAFIRAKOU A. River Basin Management Plans as a tool for sustainable transboundary river basins management[J].Environmental science and pollution research，2019，26（15）：14835-14848.

[16]周珂，史一舒.論《長(zhǎng)江法》立法的必要性、可行性及基本原則[J].中國環(huán)境監(jiān)察，2016（6）：21-24.

[17]MA L J，ZHANG X N，WANG H.Characteristics and practices of ecological flow in rivers with flow reductions due to water storage and hydropower projects in China[J].Water，2018，10（8）：1091.

[18]鄂竟平.堅(jiān)定不移踐行水利改革發(fā)展總基調(diào) 加快推進(jìn)水利治理體系和治理能力現(xiàn)代化：在2020年全國水利工作會(huì)議上的講話[J].中國水利，2020（2）：1-15.

[19]陳海嵩.新《環(huán)境保護(hù)法》中政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)施路徑：以環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度為中心的考察[J].社會(huì)科學(xué)家，2017（8）：14-19.

[20]陳德敏，謝忠洲.論行政公益訴訟中“不履行法定職責(zé)”之認(rèn)定[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2020，49（1）：54-62.

[21]陳虹.流域法治何以可能：長(zhǎng)江流域空間法治化的邏輯與展開[J].中國人口·資源與環(huán)境，2019，29（10）：18-23.

[22]劉超.《長(zhǎng)江法》制定中涉水事權(quán)央地劃分的法理與制度[J].政法論叢，2018（6）：81-93.

[23]史玉成.流域水環(huán)境治理“河長(zhǎng)制”模式的規(guī)范建構(gòu)：基于法律和政治系統(tǒng)的雙重視角[J].現(xiàn)代法學(xué)，2018，40（6）：95-109.

[24]呂忠梅.尋找長(zhǎng)江流域立法的新法理：以方法論為視角[J].政法論叢，2018（6）：67-80.

[25]王曦，胡苑.流域立法三問[J].中國人口·資源與環(huán)境，2004，14（4）：139-141.

[26]呂忠梅.建立“綠色發(fā)展”的法律機(jī)制：長(zhǎng)江大保護(hù)的“中醫(yī)”方案[J].中國人口·資源與環(huán)境，2019，29（10）：1-10.

[27]鄂竟平.譜寫新時(shí)代江河保護(hù)治理新篇章[N].人民日?qǐng)?bào)，2019-12-05（14）.

[28]李摯萍.行政命令型生態(tài)環(huán)境修復(fù)機(jī)制研究[J].法學(xué)評(píng)論，2020，38（3）：184-196.

[29]楊俊鵬，王鐵良，范昊明，等.河流生態(tài)修復(fù)研究進(jìn)展[J].水土保持研究，2012，19（6）：299-304.

[30]劉佳奇.論長(zhǎng)江流域政府間事權(quán)的立法配置[J].中國人口·資源與環(huán)境，2019，29（10）：24-29.

[31]李奇?zhèn)?從科層管理到共同體治理：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域綜合管理的模式轉(zhuǎn)換與法制保障[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，39（6）：60-68.

[32]杜輝.面向共治格局的法治形態(tài)及其展開[J].法學(xué)研究，2019，41（4）：21-39.

[33]杜健勛.論環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型[J].中國人口·資源與環(huán)境，2019，29（10）：37-42.

[34]斯蒂格利茨，宋華琳.自由、知情權(quán)和公共話語：透明化在公共生活中的作用[J].環(huán)球法律評(píng)論，2002（3）：263-273.

[35]王敬波.政府信息公開中的公共利益衡量[J].中國社會(huì)科學(xué)，2014（9）：105-124，205.

[36]秦鵬，徐?？?水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治的現(xiàn)實(shí)困境與規(guī)范進(jìn)路[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2019（12）：88-95.

[37]理查德·拉撒路斯.環(huán)境法的形成[M].莊漢，譯.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2017：202.

[38]ARTHINGTON A H，NAIMAN R J，MCCLAIN M E，et al.Preserving the biodiversity and ecological services of rivers： new challenges and research opportunities[J].Freshwater biology，2010，55（1）：1-6.

[39]秦鵬.生態(tài)消費(fèi)法研究[M].北京：法律出版社，2007：34.

[40]向往，秦鵬.節(jié)約集約利用理念在黃河水資源保護(hù)立法中的應(yīng)用探析[J].環(huán)境保護(hù)，2020，48（增刊1）：47-49.

（責(zé)任編輯：李 琪）