邁向制度理性的民事公告送達研究

于一飛

(山東大學法學院，山東 青島 266237)

公告送達制度完善是應對民事送達難題、優(yōu)化民事送達程序的現(xiàn)實需求。對公告送達問題的探究不應止步于有限司法資源供給之下的送達事務之難，而應充分認識并正視其復雜性。質(zhì)量優(yōu)化和效率提升應并列作為民事公告送達邁向制度理性的檢驗指標。在實證調(diào)研的基礎之上，本文結(jié)合智慧法院建設、司法輔助事務改革、民事訴訟程序繁簡分流改革試點，以期全局性地思考公告送達問題，進而提出因應之策。

一、民事公告送達存在的問題

作為末位適用的送達方式，公告送達是實現(xiàn)“送而達”的最后嘗試。公告送達的適用效果關涉著送達制度程序正當性的實現(xiàn)，而其適用條件則直接關聯(lián)著民事送達的整體效率。實證分析表明，公告送達制度面臨的現(xiàn)實問題具有兩重性，質(zhì)效問題共生并存、相互作用，使這一制度的實踐運作難荷重負。

(一)惡意逃避送達行為未得到有效規(guī)制

筆者對F省X市某受案量較大的A區(qū)人民法院(以下簡稱A法院)進行調(diào)研，從2017—2018年度公告送達案件中抽取734件，對其案由進行了統(tǒng)計，統(tǒng)計結(jié)果如表1所示。

公告送達的案件呈現(xiàn)明顯的類型化特征。合同糾紛案件是公告送達案件的主要類型，占據(jù)九成以上。同屬合同糾紛的民間借貸糾紛、銀行卡糾紛、金融借款糾紛案件是公告送達的主要適用領域，分別占比37.87%、26.98%與7.77%，這三類案由的案件占據(jù)了公告送達案件的七成以上。

由當前公告送達適用的主要案由來看，公告送達的高適用率與惡意逃避送達明顯關聯(lián)。民間借貸糾紛、銀行卡糾紛、金融借款糾紛這三類案件中，被告多為自然人。民間借貸糾紛呈現(xiàn)出主體職業(yè)化、“隱形高息”現(xiàn)象普遍、與犯罪相交織情形增多、虛假訴訟高發(fā)、債務人逃避現(xiàn)象嚴重等特點。[1]在適用公告送達的民間借貸案件中，原告即放貸人多以收取貸款本金及利息為目的，偽造證據(jù)情形多，隱瞞、捏造被告地址以規(guī)避管轄、騙取缺席判決的情形少。債務人以自然人為主，債務人躲避、規(guī)避送達的情形十分常見。適用公告送達的銀行卡糾紛案件通常事實清楚、證據(jù)充分，持卡人逃避債務，進而躲避、規(guī)避以送達為起始的司法程序成為實務中的常見樣態(tài)。金融借款合同糾紛同樣大多權(quán)利義務關系明確，多為借款人違約且傾向于消極應對訴訟。

表1 A法院公告送達案件案由統(tǒng)計

(二)善意受送達人之權(quán)利保障缺位

公告送達伴隨著畸高的缺席判決率。據(jù)A法院的抽樣數(shù)據(jù)，以判決結(jié)案的案件中，缺席判決率達97.13%，再次公告率達85.16%。這固然與逃債避訴行為密切關聯(lián)，卻也從另一側(cè)面反映了公告送達通知效果之局限。在公告送達大量適用的前提下，善意受送達人因不知有訴而被褫奪程序參與權(quán)的正當性拷問就此產(chǎn)生，因送達瑕疵而頻繁啟動再審的情形一再出現(xiàn)。

在較高的適用率之下，公告送達的通知效果有待提升。公告送達的“通知”并不像其他送達方式一般，具有向受送達人定向傳遞的明確的指向性，而是發(fā)散、概括地向公眾傳播。這導致受送達人僅具有較低的知悉可能性。在公告送達大量適用的情況，對這種較低程度的知悉可能性的保障愈加趨于形式化。對于張貼公告的方式，紙質(zhì)公告極易被覆蓋或取下，電子屏上循環(huán)播放公告的方式則較少有人駐足瀏覽。對于媒體公告的方式，紙質(zhì)載體的媒體公告以《人民法院報》為主，該報訂閱范圍較局限，且多數(shù)公告在公告專版發(fā)布，多不隨報刊公開發(fā)行而僅寄給承辦法官存檔；信息網(wǎng)絡刊載方式(人民法院公告網(wǎng))只是對紙質(zhì)媒體所刊載的公告的簡單同步傳播，雖使大量密集發(fā)布于公告專版的公告獲得傳播機會，但尚在60天公告期間內(nèi)的公告數(shù)量在萬件以上，善意受送達人若非定期主動檢索也難以獲知有效信息。隨著公告送達被頻繁適用，善意受送達人的權(quán)利保障程度受到削減。

(三)快速解紛因公告送達而難以實現(xiàn)

1. 公告送達大量適用且適用率高

以《人民法院報》為例，依2017年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，該報紙常規(guī)版面及作為公告專版的G版日均刊登量約為2500件，《人民法院報》年發(fā)布公告數(shù)量在80萬件以上。(1)數(shù)據(jù)統(tǒng)計自當年《人民法院報(電子版)》，因系統(tǒng)改版，其后年份整體數(shù)據(jù)已較難獲取。據(jù)A法院的調(diào)研數(shù)據(jù)保守測算，該院2018年發(fā)布的送達公告數(shù)量在5000件以上。筆者對該院2017年受理并適用公告送達的部分案件進行統(tǒng)計，在5000件一審民事案件中，已統(tǒng)計到528件案件適用公告送達的送達方式，公告送達的適用率達10%以上。

A法院是F省受理案件量較大的基層法院之一，該院法官年人均結(jié)案量超過300件，且該院于2016年在全國率先啟動了公證協(xié)助開展司法輔助事務工作的創(chuàng)新[2]，將民事送達作為司法輔助事務進行集約式、標準化拓展[3]，其經(jīng)驗的運行實效獲得肯定?？梢哉f，A法院至少代表了從事務層面化解送達難的較優(yōu)序列，A法院實踐情況所反映出的問題具備一定的前瞻性和代表性。

A法院對民事一審案件的首次送達達到10%的公告送達率，全國范圍內(nèi)公告送達適用情況由此可見一斑。據(jù)S省高級人民法院2016年的調(diào)研數(shù)據(jù)(不完全統(tǒng)計)，該省各法院公告送達率在10%至20%之間，個別法院高達30%。[4]

2. 公告送達耗時且排斥簡易程序

公告送達繁瑣、耗時，首先源于送達之難在送達工作中的累積。有研究指出，民事送達約占書記員總工作量的40%有余[5]，公告送達的案件對被告的第一次送達占據(jù)審理時限的40.94%[6]。至公告送達之適用，必定已消耗相當?shù)某杀居糜趯ふ冶桓?、適用其他送達方式進行送達嘗試。

發(fā)布公告流程亦存在繁瑣耗時之處。據(jù)H市G區(qū)人民法院的調(diào)査統(tǒng)計，在各個環(huán)節(jié)均能順利開展的情況下，辦理送達公告發(fā)布流程需1個月左右。[7]民事訴訟法的司法解釋規(guī)定了張貼公告和媒體公告兩種公告發(fā)布方式。張貼公告需在法院公告欄和受送達人住所地同時張貼，雖不依賴受送達人的配合，但工作量和工作時耗不容小覷；而媒體公告為保證公告來源真實，公告媒體通常要求加蓋公章，這意味著需經(jīng)內(nèi)部審批流程，且公告文稿送交公告發(fā)布媒體后還需經(jīng)歷收稿、核款、錄入、校對、排版、傳版、刊登等過程。

較長的公告期間消耗了大量時間。我國法律規(guī)定公告送達的生效時間為60日，涉外公告送達的生效時間為3個月。如首次送達即適用公告送達，則即便將起訴狀副本與開庭傳票合并公告，往往還需對裁判文書再行公告。如需改變開庭時間、再次開庭或進行補正等，則也要重新公告。本就過程繁雜、耗時甚巨的公告送達在一個案件中往往需經(jīng)歷多次。

從A法院的實踐情況來看，公告送達案件極為耗時。筆者從2017—2018年度公告送達起訴狀副本及開庭傳票案件中抽取734件案件，排除少量未結(jié)案及其他原因無法追蹤的案件，得出數(shù)據(jù)如表2所示。

表2 A法院公告送達案件耗時情況

依據(jù)我國《民事訴訟法》的規(guī)定，公告送達不適用于簡易程序。如簡易程序中出現(xiàn)應當公告送達的情形，則應裁定轉(zhuǎn)為普通程序后進行公告送達。公告送達使“簡案不能快審”，簡易程序以及小額訴訟程序的制度優(yōu)勢無從發(fā)揮，繁簡分流的目的由此落空。

二、民事公告送達問題的成因分析

(一)公告送達適用條件的粗疏化

適用條件的粗疏化是公告送達正當性與效率性雙重問題交織并存的表層原因。有研究者針對103名法官進行問卷調(diào)查，回收的98份有效問卷顯示，“從各送達方式的難易程度看，法官普遍認為‘公告送達’難度最低，而‘電子送達’難度最高。”[8]可以說，該問卷中送達方式的“難度”主要體現(xiàn)為以該種送達方式“達到法律上送達效果”的難易程度，電子送達因其送達憑證保全之難等問題導致送達效果認定之難，而公告送達只需公告，并不依賴受送達人的配合。由此，公告送達容易成為法院消解送達壓力的手段，將送達壓力轉(zhuǎn)化為公告期間的消耗。

適用條件的粗疏把握體現(xiàn)為送達責任分配不清。社會條件轉(zhuǎn)變使“全責型”送達面臨現(xiàn)實障礙而難以為繼，向當事人轉(zhuǎn)移送達的負擔及送達不能的風險遂成為法院不得不為的選擇。[9]法院完善送達制度的原始驅(qū)動力在于減輕送達事務負擔，傾向于對當事人及其他訴訟參與人接受送達、協(xié)助送達義務的強調(diào)。這是經(jīng)濟、社會條件所綜合決定的，有其必然性，也能夠解決一些困難——無法應對司法資源供給和需求之間的矛盾，將導致保障當事人程序權(quán)利的諸多制度設計難以有效運作。而在這一轉(zhuǎn)型過程中，送達責任分配不清成為公告送達粗疏適用的體現(xiàn)，促生公告送達的問題：一方面，法院“全責型”送達的思維尚未完成轉(zhuǎn)變，大包大攬帶來粗疏送達；另一方面，對化解法院負擔的單方面強調(diào)，又伴隨著對當事人訴訟權(quán)利保障的某種程度上的忽視。

有論者指出，相較于增大司法投入的“增量改革”，“存量改革”更具有制度建構(gòu)的現(xiàn)實意義，其中可能更為關鍵的是實現(xiàn)“有限責任—精密司法”的新的制度均衡。[10]在此意義上，有必要進一步分析公告送達當前問題產(chǎn)生的深層原因，準確探明制度運行偏差之所在。

(二)制裁功能的擴大化

民事送達程序中，“有限責任—精細司法”的實現(xiàn)路徑在于令當事人為其過錯自行擔責，對送達程序中當事人不誠信行為的制裁是送達精細化的必然選擇。制裁功能的不斷擴大使其與公告送達制度內(nèi)核不兼容的矛盾突出展現(xiàn)，成為公告送達質(zhì)效問題的深層原因。

我國公告送達制度運行需要進行必要的“善意者得利，惡意者受損”的正當性賦值。詳言之，較長的公告期間是送達公告擴散、增加被公告送達人獲知可能性的必要期限，對被公告送達人而言是程序性利益，是對善意被公告送達人不完全的“補償”。公告送達實現(xiàn)“送而達”的效果具有偶然性和不確定性，因客觀狀況確實不知訴訟的受送達人通過公告方式知曉訴訟的可能性較低。高適用率下公告送達實際通知功能弱化，很多情況下只有知曉訴訟而躲避、規(guī)避送達者能夠獲得參與訴訟的機會。不僅如此，他們還獲得了時間上的利益，達致拖延訴訟的目的。這成為對惡意受送達人不當?shù)某绦蚣?，導致公告送達的通知聯(lián)絡功能更弱，善意被公告送達人獲知的可能性更低。尋求公告送達的問題根源，離不開對這一程序利益錯位問題的關注。

將制裁功能包含于公告送達功能之內(nèi)的觀點恰恰反映出制裁功能擴大化的偏差。不乏有學者將公告送達視為程序性不利而認為其具有懲罰性。有論者指出，“公告送達本質(zhì)上是一種當被告有過錯或因客觀原因?qū)е滤瓦_不能時，由被告承擔不利后果的風險分配機制”[11]，將被告存在過錯概括地包含在公告送達的適用情形之中。另有論者認為，“由于公告送達的受送達人的實際知悉率極低，所以公告送達實際上對于受送達人具有懲罰性，公告送達的范圍擴大，實際上是擴大了懲罰的范圍?！盵12]這一觀點將現(xiàn)實知悉率較低作為公告送達具有懲罰性的根據(jù)，側(cè)重于對公告送達運行現(xiàn)狀的認識，而非對公告送達之本質(zhì)的關注。實際上，前述程序利益錯位問題本質(zhì)上是由公告送達難以承擔制裁功能所致：第一，將公告送達作為懲罰、警示、預防手段，無法實現(xiàn)對惡意受送達人的制裁效果，其完全能夠知悉訴訟進而參與訴訟，反使其拖延訴訟的目的順利實現(xiàn)；第二，公告送達制度中并不包含對受送達人過錯的識別，其適用條件僅為受送達人下落不明或使用其他送達方式無法送達，對于下落不明或者使用其他送達方式無法送達的進一步的原因則并未予以關注；第三，公告送達制度規(guī)定的公告方式和公告期間意在保障受送達人的知悉可能性，仍盡最后努力實現(xiàn)“送而達”，將公告送達作為制裁手段，使程序保障更為粗疏，由此導致的程序不利幾乎全數(shù)由善意受送達人承擔。

令價值中立的公告送達將被告過錯的情形一律涵括在內(nèi)，是粗放的制度邏輯。在司法資源充沛、法院強勢主導的司法環(huán)境中，這種粗放的制度邏輯尚可能排除異質(zhì)因素并順暢運行，但在訴訟誠信不佳的情況下，如果濫用公告送達的不誠信行為不能受到遏止，公告送達制度與制裁功能的不兼容所引發(fā)的弊端就會顯現(xiàn)出來。

三、提升民事公告送達質(zhì)效的理性思考

(一)破除紙媒中心主義

當前我國公告送達的公告方式宜破除紙媒中心主義。紙媒中心主義是指，雖然《民事訴訟法》將信息網(wǎng)絡媒體公告作為獨立的公告方式，但由于紙質(zhì)媒體證據(jù)留存操作較便捷，信息網(wǎng)絡媒體公告這一新型公告方式依附于紙質(zhì)公告方式。

最高人民法院新聞傳媒總社版權(quán)所有的法院公告網(wǎng)的建立，使包含送達公告在內(nèi)的法院公告可以被檢索查詢，但是該平臺只是紙質(zhì)媒體已發(fā)布信息的同步傳播平臺，且只同步《人民法院報》一家媒體。公告信息的網(wǎng)絡同步傳播使大量密集發(fā)布于公告專版的送達公告獲得更多傳播機會，且能夠在一定程度上填補公告送達的效果缺憾，但整體而言，依附于紙質(zhì)媒體的信息網(wǎng)絡公告方式的功能被極大限制，繁瑣耗時、公告內(nèi)容簡略等問題仍沒有解決。信息網(wǎng)絡媒體刊登公告應實現(xiàn)檢索查詢功能和良好的交互性，對其進行結(jié)構(gòu)性重塑實為必要。

破除紙媒中心主義包括以下幾個方面：第一，完善信息網(wǎng)絡媒體公告這一公告方式留存證據(jù)的操作規(guī)范，使其作為獨立的公告方式的地位得到有效實現(xiàn)，減少紙質(zhì)報刊寄送帶來的時間和資源消耗；第二，在《人民法院報》和其對應的“法院公告網(wǎng)”之外，遴選一批較為權(quán)威、受人民群眾信賴的媒體作為刊登送達公告的候選媒體，合理設定其價格上限，為當事人提供選擇；第三，以“法院公告網(wǎng)”為范例或基礎，進一步構(gòu)建統(tǒng)一的送達公告信息的同步發(fā)布平臺，同步發(fā)布所有張貼公告以及各種媒體公告的送達公告，不斷增強交互的力度，最大化便利潛在受公告送達人，并為其提供一種可避免被惡意公告送達的途徑；第四，充分發(fā)揮信息網(wǎng)絡媒體的作用，打破以公告字數(shù)分檔收費對完善公告內(nèi)容之可能性的制約，打破按刊發(fā)時間分檔收費對效率的制約。

(二)引入?yún)^(qū)塊鏈存證

對紙媒中心主義的變革將直接導致寄送紙質(zhì)“樣報”不再是存檔的必備環(huán)節(jié)。構(gòu)筑以信息網(wǎng)絡方式公告為核心的公告方式體系所面臨的現(xiàn)實問題在于，克服電子數(shù)據(jù)的易篡改性缺陷，增強公信力。

2019年10月14日發(fā)布的《最高人民法院關于修改〈關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定〉的決定》中對電子數(shù)據(jù)的規(guī)定，為信息網(wǎng)絡方式公告送達等民事送達中電子數(shù)據(jù)節(jié)點信息的留存提供了參照。該規(guī)定第15條帶來了操作的便捷；第94條明確了電子數(shù)據(jù)推定真實規(guī)則[13]，旨在解決真實性認定之繁問題，規(guī)定在特定情形下將證明責任分配給對方當事人。而在公告送達過程中，留存電子信息的主體代表著法院一方，雖在平臺構(gòu)建和信息傳遞中往往因司法公信力背書而可信度較高，但考慮到受送達人在其實體權(quán)利受到影響前普遍難以獲得提供相反證據(jù)予以反駁的機會，公告送達電子信息留存機制設計應較第94條規(guī)定的情形更為嚴格，從而更好地確保真實性，保障受送達人權(quán)利。

區(qū)塊鏈存證的引入為此提供了技術化解思路。“區(qū)塊鏈是一種由多方共同維護，適用密碼學保證傳輸和訪問安全，能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)一致存儲、難以篡改、防止抵賴的賬本技術，也稱為分布式賬本技術?！盵14]它提供了一種去中心化的信用機制，“為法學界和法律實務界引入了一種有別于傳統(tǒng)電子證據(jù)論證模式的‘證據(jù)自證’模式”[15]，進而與電子數(shù)據(jù)存證需求相契合。同時，“由于交易和驗證全過程的匿名性，區(qū)塊鏈技術可以實現(xiàn)對個人隱私的最大化保護，不像中介機構(gòu)那樣為了驗證而索取很多的個人信息?！盵16]區(qū)塊鏈技術在當下已經(jīng)具備司法應用的條件。2016年10月，工信部發(fā)布《中國區(qū)塊鏈技術和應用發(fā)展白皮書》。2019年1月10日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《區(qū)塊鏈信息服務管理規(guī)定》。2019年6月，由最高人民法院信息中心指導，25家單位共同參與編寫的《區(qū)塊鏈司法存證應用白皮書1.0》發(fā)布。[17]依托區(qū)塊鏈技術，多家法院電子證據(jù)平臺相繼建立，為區(qū)塊鏈存證的推廣應用奠定了基礎。

區(qū)塊鏈存證技術應用面臨的關鍵性障礙在于，“當下的區(qū)塊鏈存證雖滿足了《互聯(lián)網(wǎng)法院審理規(guī)定》第11條所確定的‘技術上防篡改’的構(gòu)成要件，但并不能充分滿足‘法律上可證實’的構(gòu)成要件”[18]，即區(qū)塊鏈存證存在入鏈前證據(jù)真實性無法判斷的問題。區(qū)塊鏈技術在送達領域的應用，完全可回避這一障礙。民事送達中電子數(shù)據(jù)的存證以節(jié)點信息為關鍵內(nèi)容，可存證在入鏈時間之前已存在的某項送達事件(如送達全程留痕的區(qū)塊鏈存證)。對于信息網(wǎng)絡送達公告的存證，區(qū)塊鏈存證固定了公告內(nèi)容和入鏈時間，即已經(jīng)符合此類電子數(shù)據(jù)存證的需求，信息網(wǎng)絡公告系統(tǒng)接入?yún)^(qū)塊鏈存證系統(tǒng)，產(chǎn)生的時間差對于以日為計算單位的公告期間可以忽略不計，不存在入鏈前真實性檢驗問題。

“數(shù)字化的最終目標是實現(xiàn)從‘數(shù)據(jù)庫→紙質(zhì)文本→數(shù)據(jù)庫’的信息傳遞到‘數(shù)據(jù)庫→數(shù)據(jù)庫’的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移”[19]，區(qū)塊鏈存證技術在解決真實性問題的同時，其信息傳遞的直接性亦帶來了效率的提升。區(qū)塊鏈技術在送達領域的應用因此可以成為區(qū)塊鏈司法應用的先發(fā)領域。區(qū)塊鏈技術的深度應用將對民事送達產(chǎn)生更廣泛的影響，進而牽動公告送達。智能合約中對送達地址的固定，可推進推定送達的廣泛應用。區(qū)塊鏈技術在司法存證與數(shù)字身份領域的應用之結(jié)合使電子送達效力得到強化，進一步令放開對以電子送達方式送達判決書、裁定書的限制成為可能，公告送達與電子送達的銜接便會由此通暢。引入?yún)^(qū)塊鏈存證，將帶來系統(tǒng)性變革，為公告送達從質(zhì)效困境中突圍提供了更多選擇。

(三)適應送達社會化趨勢

在我國傳統(tǒng)的職權(quán)送達模式下，送達事務由法院承擔。近年來，地方法院積極嘗試、最高人民法院積極推動的司法輔助事務改革，傾向于以“外包”“委托”等形式將送達事務作為司法輔助事務從法院常規(guī)事務中剝離，以期緩解案多人少的矛盾。當事人權(quán)利保障視角下何以應對送達社會化趨勢，成為公告送達從質(zhì)效困境中突圍必須面對的問題。

在承接送達事務的社會主體選擇方面，公證機構(gòu)優(yōu)于一般社會機構(gòu)。去中心化的區(qū)塊鏈技術，“能使得互相不信任的個體間對某種狀態(tài)機能夠達到穩(wěn)定共識，從而不依靠任何中心化權(quán)威機構(gòu)，制造出對共同維護狀態(tài)機的高強度信任?！盵20]區(qū)塊鏈技術構(gòu)建的技術信用可在一定程度上補足社會機構(gòu)信用的缺乏，構(gòu)成使其承接送達事務正當性的重要依據(jù)。但區(qū)塊鏈技術固有屬性令其只能用于節(jié)點留痕而無法一概地為入鏈前信息的真實性背書，故而處于送達事務末端的送達員的信用確立仍然是決定送達效果的重要因素。由于公證與司法的天然親近性，公證員可以依賴身份較為容易地建立和維持信任，公證送達與司法送達職能的部分重疊表明公證機構(gòu)具備扎實的業(yè)務基礎，在當下更適宜承接送達事務。同時，隨著技術的縱深發(fā)展和廣泛應用，公證機構(gòu)、專業(yè)化社會送達機構(gòu)多方聚合的局面或可出現(xiàn)。

在送達事務社會化的限度方面，公告送達等重要節(jié)點的判斷應進行司法保留。在訴訟活動中引入公證機構(gòu)等社會力量，其實質(zhì)是法院非核心司法權(quán)能的社會化，對司法權(quán)和司法事務進行分解并將送達歸于司法輔助事務，從權(quán)力論域為送達的社會化證得了合理性。[21]但民事送達所具有的正式的通知聯(lián)絡功能、程序參與權(quán)保障功能、保障訴訟順利進行功能使其絕不僅僅是單純的技術工作、輔助工作，處于民事送達體系特殊地位的公告送達在訴訟權(quán)利保障中更是起著至為關鍵的作用。從當事人權(quán)利保障的視角出發(fā)，過度社會化將招致不確定性風險。設定送達方式的先后順序并在優(yōu)位方式未能送達時由系統(tǒng)自動轉(zhuǎn)換下一順位方式送達，這一過分強調(diào)集約化和自動化的方式不可取。應當以是否直接影響當事人訴訟權(quán)利為衡量標尺，從送達流程中精細分解出公告送達、推定送達等關鍵節(jié)點，由法官進行流程節(jié)點的判斷把握，而非僅進行事后監(jiān)督。

公告送達適應送達社會化趨勢，可實現(xiàn)司法機關由全程把控到在公證機構(gòu)、技術信用背書下的節(jié)點把控之轉(zhuǎn)變。將純事務工作外放至社會機構(gòu)從而化解效率難題，以關鍵節(jié)點把控確保送達質(zhì)量，公告送達的質(zhì)效雙贏可望實現(xiàn)。

(四)接納簡易程序

公告送達與簡易程序本質(zhì)上并不相斥。公告送達為保障原告方訴權(quán)而犧牲被告方一定程度上的程序參與權(quán)，犧牲原告方一定的時間利益換得被告方一定程度上的知悉可能性，協(xié)調(diào)雙方程序利益。簡易程序的設計初衷在于，對爭議數(shù)額較小的案件投入較少的司法資源并實現(xiàn)糾紛的快速解決。公告送達對效率的犧牲與簡易程序?qū)π实淖非罂此菩纬闪嗣?，但就實質(zhì)而言，兩者的效率處于不同階段。一旦出現(xiàn)了送達不能的情形，公告送達對效率的犧牲已成必然，若別無選擇地轉(zhuǎn)化為普通程序，只能徒增時間消耗。若公告送達適用于簡易程序，雖然表面上使簡易程序糾紛解決時間拉長，但在效率及資源利用方面仍完全優(yōu)于普通程序。簡易程序不適用公告送達的另一種考量是，公告送達通知效果的不確定性帶來較高的缺席審判率，一方缺席使庭審缺乏對抗性，而普通程序能夠?qū)崿F(xiàn)更審慎的審查。這種觀點實則將需要公告送達的案件一概認為是復雜案件，且忽視了簡易程序的適用條件本身即將復雜案件排除在外，因而不具備足夠說服力。

在實踐中，大量簡單糾紛因公告送達難以獲得快速解決。公告送達排斥簡易程序的規(guī)定在我國司法實踐中已經(jīng)顯現(xiàn)出一定程度的不適應性，拖慢了糾紛解決效率且增加了當事人的費用負擔，對法院而言亦限制了資源的更優(yōu)化配置。2020年1月15日，最高人民法院發(fā)布《民事訴訟程序繁簡分流改革試點方案》，在15個省、自治區(qū)、直轄市開展為期2年的試點，將需要公告送達的簡單民事案件納入了簡易程序適用范圍。改革方案呼應了現(xiàn)實需求，簡單民事案件因公告送達難以獲得快速解決的狀況有望得到一定程度上的改善。簡易程序與公告送達的相互接納，宜在試點結(jié)束后通過修法的方式加以固定。