我國(guó)公告送達(dá)制度的探討

(上海海事大學(xué) 上海 201306)

公告送達(dá)制度的目的是最大限度傳達(dá)訴訟信息，維護(hù)當(dāng)事人正當(dāng)利益。從目前的司法現(xiàn)狀看，公告送達(dá)制度的適用已嚴(yán)重偏離立法初衷，公告送達(dá)逐漸演變成司法機(jī)關(guān)為完成送達(dá)任務(wù)的“例行程序”，適用多為錯(cuò)用、濫用。因不當(dāng)適用造成當(dāng)事人申請(qǐng)檢查監(jiān)督的事件頻頻發(fā)生，因此，公告送達(dá)的適用問題急需解決。

一、我國(guó)公告送達(dá)制度的弊端

隨著人口流動(dòng)性的增強(qiáng)，公告送達(dá)的使用率呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)。然而，公告送達(dá)作為一種擬制送達(dá)，其具有無法保證受送達(dá)人真正知悉送達(dá)內(nèi)容并及時(shí)應(yīng)訴的缺陷，再加上我國(guó)立法對(duì)其適用條件、審査判斷程序等均未予以明確規(guī)定，導(dǎo)致司法實(shí)踐中存在著諸多弊端。

1、從公告送達(dá)的性質(zhì)看，公告送達(dá)是一種推定送達(dá)，在實(shí)際運(yùn)行中，人民法院并不能保證受送達(dá)人真正知悉公告文書的內(nèi)容，并及時(shí)作出反應(yīng)。這是公告送達(dá)與其它送達(dá)方式相比最明顯的缺陷。

2、從權(quán)利保護(hù)的角度看，公告送達(dá)可能會(huì)損害當(dāng)事人的知情權(quán)、答辯權(quán)、舉證權(quán)、質(zhì)證權(quán)等權(quán)利。因?yàn)楣嫠瓦_(dá)不能保證受送達(dá)人真正知悉訴訟文書的內(nèi)容，所以當(dāng)事人的權(quán)利自然得不到保護(hù)。

3、從審判的角度看，公告送達(dá)的案件容易造成冤假錯(cuò)案。一方面，如果受送達(dá)人最終沒有收悉公告所傳達(dá)的信息并作出積極的反應(yīng)，那么案件在審理過程就會(huì)缺乏對(duì)抗辯論、相互質(zhì)證等環(huán)節(jié)，不能保證案件真實(shí)性；另一方面，原告方會(huì)利用公告送達(dá)不能直接送達(dá)到被告手中的特點(diǎn)，故意捏造證據(jù)以騙取法院公告送達(dá)，從而造成不公判決。

4、從執(zhí)行的角度看，以公告方式進(jìn)行送達(dá)的案件，絕大部分受送達(dá)人都沒有固定職業(yè)和住址，缺席判決很難實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)利，這種制度勢(shì)必增加的執(zhí)行難度。

二、弊端的原因分析

(一)立法上的缺失。我國(guó)現(xiàn)行立法關(guān)于公告送達(dá)的規(guī)定很少。與其他國(guó)家立法相比，我國(guó)公告送達(dá)的立法僵硬、單一，且可操作性不強(qiáng)，缺乏與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代性。由于公告送達(dá)適用的審查程序、審查主體都沒有具體規(guī)定，因此導(dǎo)致實(shí)踐中法院適用公告送達(dá)的隨意性。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，“下落不明”的具體含義不明確。我國(guó)《民事訴訟法》關(guān)于公告送達(dá)中的“下落不明”無明確的立法解釋，目前，僅有最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民法通則>若干問題的意見(試行)》規(guī)定，“下落不明”是指公民離開最后居住地沒有音訊的狀況。①“最后居住地”可以通過傳統(tǒng)的法律理論和法律實(shí)踐對(duì)比相結(jié)合解釋其特定的含義，但是“沒有音訊的狀況”的規(guī)定卻存在模糊性、自由裁量空間很大，無法界定“沒有音訊的狀況”，導(dǎo)致法院在適用時(shí)有較大的隨意性，為少量違法行為提供了操作空間。隨著司法環(huán)境的變化，法律的滯后性也凸顯出來，因此受送達(dá)人下落不明的定義也應(yīng)該更新。

第二，公告送達(dá)的期限問題。我國(guó)關(guān)于公告送達(dá)的屆滿期限是六十日，最主要的可能是考慮到公告時(shí)間越長(zhǎng)，受送達(dá)人知悉的可能性就越大，這更有利于保護(hù)受送達(dá)人的訴訟參與權(quán)。但從整體上考慮，這樣有失科學(xué)性和公正性，因?yàn)橛行┊?dāng)事人利用公告送達(dá)時(shí)間進(jìn)行惡意訴訟，故意浪費(fèi)司法資源，損害一方當(dāng)事人利益，違反法律的效率原則。

(二)送達(dá)主體的原因。人民法院作為我國(guó)的司法審判機(jī)關(guān)，有義務(wù)嚴(yán)格審查當(dāng)事人下落不明或者通過其它送達(dá)方式不能有效送達(dá)的案件能否適用公告送達(dá)，以保證審判程序和判決結(jié)果的公正性。但我國(guó)各級(jí)司法審判機(jī)關(guān)長(zhǎng)久以來深受濃厚的職權(quán)主義思想影響，不夠重視當(dāng)事人的利益保護(hù)。具體如下幾個(gè)方面:

第一，法院審查不嚴(yán)格。如今，我國(guó)各基層法院都面臨著案多人少的問題，法官的工作量大，因此很難認(rèn)真對(duì)待每一個(gè)案件，從而導(dǎo)致錯(cuò)誤的適用公告送達(dá)。

第二，法院公告的內(nèi)容不規(guī)范。根據(jù)我國(guó)民事訴訟的法律規(guī)定，對(duì)不同的法律文書進(jìn)行公告送達(dá)應(yīng)說明的內(nèi)容不同。有的要列明訴狀的要點(diǎn)，有的要說明上訴的權(quán)利，有的要說明逾期的法律后果等。法院必須要嚴(yán)格規(guī)范公告送達(dá)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)依照最高院對(duì)外公布的訴訟文書的固定模式進(jìn)行刊登，并且在公告中還要具體細(xì)化受送達(dá)人的個(gè)人信息。但司法實(shí)踐中，該規(guī)定并未被嚴(yán)格執(zhí)行。

三、完善我國(guó)公告送達(dá)制度的建議

(一)規(guī)范統(tǒng)一公告送達(dá)的方式和內(nèi)容。我國(guó)民事訴訟法及司法解釋規(guī)定了公告送達(dá)的三種方式，每一種方式都有它的適用條件，但是這種要求比較單一且有選擇性，很難發(fā)揮公告送達(dá)應(yīng)有的功能。采用報(bào)紙公告時(shí)，不能僅限于《人民法院報(bào)》，應(yīng)把范圍擴(kuò)大到有影響且讀者多的其他報(bào)紙上，盡可能地使受送達(dá)人能夠閱讀到報(bào)紙或了解到報(bào)紙上的內(nèi)容。

(二)完善公告送達(dá)的適用條件及其審查制度。公告送達(dá)無法保證受送達(dá)人獲悉公告內(nèi)容并及時(shí)作出反應(yīng)的巨大缺陷可能帶來多方面的問題。因此，就立法本意而言，法院必須慎用公告送達(dá)，應(yīng)該提高公告送達(dá)的門檻，堅(jiān)持少用慎用原則。改變當(dāng)前僅憑郵寄送達(dá)不成就推定構(gòu)成下落不明而適用公告送達(dá)的簡(jiǎn)單做法。必須在立法上對(duì)公告送達(dá)適用的條件和審查制度作出明確而全面的規(guī)定。

(三)結(jié)合傳統(tǒng)媒體與現(xiàn)代媒體，創(chuàng)新公告送達(dá)的方式。經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的今天，網(wǎng)絡(luò)媒體已成為人們獲取信息的重要渠道和來源。因此，在統(tǒng)一公告送達(dá)的方式上，可以以法院網(wǎng)為載體，將公告送達(dá)的內(nèi)容在網(wǎng)上公布，開拓微博、微信公告送達(dá)等新媒體送達(dá)方式，便于當(dāng)事人及時(shí)查詢獲悉涉訟信息，以便于及時(shí)應(yīng)訴。這樣不但有利于訴訟活動(dòng)的順利開展，同時(shí)提高法院的工作效率，還可以節(jié)約司法資源。

(四)縮短公告送達(dá)的生效時(shí)間。我國(guó)民事訴訟法規(guī)定公告送達(dá)的生效時(shí)間為六十日。期限過長(zhǎng)存在不科學(xué)之處，不僅不利于案件的審理，而且浪費(fèi)司法資源，應(yīng)該適當(dāng)縮短。國(guó)外公告送達(dá)的生效時(shí)間一般是一個(gè)月，有的甚至更短。日本民事訴訟法規(guī)定公示送達(dá)經(jīng)過兩周即產(chǎn)生效力，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定為20日等?？s短公告期間有利于維護(hù)司法公正性，我國(guó)民事訴訟法應(yīng)該從訴訟效率出發(fā)，對(duì)公告送達(dá)的生效時(shí)間作靈活改變。

(五)完善公告送達(dá)的救濟(jì)途徑。完善公告送達(dá)的救濟(jì)途徑，建立公告送達(dá)的異議與補(bǔ)救措施。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)自身的作用。檢察院以檢察建議或抗訴形式依法對(duì)法院的審判活動(dòng)行使檢察監(jiān)督的職能。依據(jù)2013年《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》，主要包括類案監(jiān)督與個(gè)案監(jiān)督。類案監(jiān)督適用于公告送達(dá)同類案件中的相同或相類似的不合法行為。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)多個(gè)案件中的程序違法行為、不合規(guī)的操作及時(shí)提出檢察建議；個(gè)案監(jiān)督則適用于受送達(dá)人向檢察院提出檢察建議或抗訴申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)審查符合條件的，應(yīng)當(dāng)向法院提出檢察建議或抗訴。

【注釋】

①《民通意見》第26條：下落不明是指公民離開最后居住地后沒有音訊的狀況。對(duì)于在臺(tái)灣或者在國(guó)外，無法正常通訊聯(lián)系的，不得以下落不明宣告死亡。

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