劉尚希：新經(jīng)濟需要什么樣的財稅體制？

2021年1月23日，“新經(jīng)濟大會”在北京正式舉辦，會上，12位重磅經(jīng)濟學家圍繞以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新經(jīng)濟發(fā)展格局展開分享與交流，探討疫情下經(jīng)濟重啟的新起點、新機會和新風口。本文節(jié)選自全國政協(xié)委員、財政部財科院院長劉尚希的發(fā)言。

財政和金融的問題非常復雜，這里主要還是談財稅體制，談新經(jīng)濟需要什么樣的財稅體制。要想弄懂這個問題首先就要清楚什么是新經(jīng)濟，新經(jīng)濟的基本特征是什么。其實，新經(jīng)濟是一種趨勢，也是一種狀態(tài)。

第一個趨勢是數(shù)字化，第二個趨勢是金融化，而這兩化又是交叉融合、相互推動的。

先看數(shù)字化，也就是數(shù)字經(jīng)濟。數(shù)字經(jīng)濟跟傳統(tǒng)的工業(yè)經(jīng)濟比有什么不一樣？其實它顛覆了傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟的基本邏輯。工業(yè)經(jīng)濟的基本特征是規(guī)?；?、集中化、標準化，數(shù)字經(jīng)濟是相反的。工業(yè)經(jīng)濟實際上是代表傳統(tǒng)的一種經(jīng)濟形態(tài)，數(shù)字經(jīng)濟是反映出現(xiàn)在正在走向未來的一種新的經(jīng)濟形態(tài)。這種新的經(jīng)濟形態(tài)和工業(yè)經(jīng)濟的基本邏輯是不一樣的。

有人認為數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)、人工智能、大數(shù)據(jù)等是第四次工業(yè)革命。如果把數(shù)字革命、數(shù)字技術(shù)僅僅視為是工業(yè)革命的一個延續(xù)，是在原有邏輯上的一個延伸，我覺得可能貶低了數(shù)字革命的價值和意義。數(shù)字革命不僅僅反映在經(jīng)濟方面，也反映在社會層面，它會反映在整個社會組織方面?？梢哉f家庭、企業(yè)、政府都是社會的一些具體的組織。

社會在數(shù)字革命這種趨勢下，這些組織都會發(fā)生巨變，這種巨變可能是顛覆性的。建立在工業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)社會基礎(chǔ)上的社會組織架構(gòu)，隨著數(shù)字革命的推進會重構(gòu)。

譬如說企業(yè)，傳統(tǒng)的企業(yè)組織就是工業(yè)化條件下典型的以流水線為特征的工業(yè)企業(yè)，現(xiàn)在逐漸轉(zhuǎn)向數(shù)字平臺企業(yè)。在工業(yè)化條件下的勞動雇傭關(guān)系變成了一種依托于數(shù)字平臺的勞務(wù)合作關(guān)系。所以說我們在工業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)上形成的許多法律在數(shù)字經(jīng)濟條件下已經(jīng)變得不相適應(yīng)了。在這種情況下，數(shù)字經(jīng)濟不僅僅是對原有的社會經(jīng)濟的組織架構(gòu)進行陳述，而且是對現(xiàn)有的法律制度、原有的一些規(guī)則（比如說監(jiān)管的規(guī)則）也要顛覆。

所以數(shù)字革命的邏輯不同于工業(yè)革命的邏輯，就像工業(yè)革命的邏輯不同于農(nóng)業(yè)革命的邏輯是一個道理。所以應(yīng)該要看到這一點，不能再在工業(yè)化的邏輯上去理解數(shù)字革命。

再一個就是經(jīng)濟的金融化，這是一個基本的趨勢，即金融交易和實體交易在不斷地融合。過去看金融交易、金融部門、金融行業(yè)，它是有邊界的。但是現(xiàn)在實體交易和金融交易越來越多地融合在一起。例如，收到了貨，本來應(yīng)當馬上要付款，但是我開一張承兌匯票，半年或者一年以后兌現(xiàn)，這時就形成了一種債權(quán)債務(wù)的關(guān)系。所以這種預(yù)收預(yù)付跟實體交易緊密的融合，讓融資租賃或者租賃融資現(xiàn)象越來越多。而實體企業(yè)的資產(chǎn)負債表里，資產(chǎn)里金融資產(chǎn)的占比在上升，所以現(xiàn)在金融交易和實體交易在不斷融合。

在這種情況下，金融和實體經(jīng)濟截然分開已經(jīng)越來越難了。所以經(jīng)濟金融化其實也是涉及到傳統(tǒng)經(jīng)濟學里的一些基本的概念，要重新理解甚至要重新定義。比如貨幣，傳統(tǒng)觀念中對貨幣的定義就是經(jīng)濟學里面的五大職能，但是現(xiàn)在認為貨幣不一定僅僅是一個交易的媒介和價值儲藏手段、價值尺度了。

現(xiàn)在貨幣可能成為了一種資產(chǎn)，以至于在研究央行發(fā)的貨幣到底是形成負債還是形成資產(chǎn)，或者說國家的一種資本，現(xiàn)代貨幣理論其實對這個問題已經(jīng)形成了一種顛覆性的看法。

還有什么是資產(chǎn)？什么是負債？什么是權(quán)益性？什么是負債性的？這在會計準則里確認時變得越來越難，并且越來越模糊，而且對這種資產(chǎn)的估值也越來越主觀化。比如說獨角獸的企業(yè)，它的估值既不是按會計準則進行估值，也不是按資產(chǎn)評估，它實際上是市場形成的一個看法。所以它的這種估值是基于未來潛在價值來進行估值的。

一個物品或者財產(chǎn)、資產(chǎn)，要確認兌現(xiàn)估值，過去都是按歷史成本法。現(xiàn)在歷史成本法脫離實際了。因為現(xiàn)在的價格不是這個價格了，所以現(xiàn)在按公允價值去估值。但是按公允價值來估值，沒有考慮未來，只考慮到現(xiàn)在，所以它變得很真實了，但是不客觀、不準確了。

所以在資產(chǎn)的計量上，實際上出現(xiàn)了不確定性的問題。它的這種客觀性、真實性和準確性是不可兼容的。這就涉及到企業(yè)的資產(chǎn)負債表，而資產(chǎn)負債表的變化又涉及到宏觀經(jīng)濟。2008年國際金融危機被認為是資產(chǎn)負債表的危機，所以曾經(jīng)一度認為公允價值這種計量方法有問題，它是順周期的。

如果說再要考慮這個準確性的話，把未來的潛在價值和風險再考慮進來。現(xiàn)在很多的資產(chǎn)的估值越來越偏向于準確性，而不是現(xiàn)在的真實性，甚至基于未來去考慮，而不是眼前的公允價值，更不是過去的歷史成本。

所以這樣一來實際上整個經(jīng)濟跟原有的在工業(yè)經(jīng)濟條件下理解的商品生產(chǎn)的邏輯完全不一樣了。

金融化不僅表現(xiàn)在企業(yè)，表現(xiàn)在個人，表現(xiàn)在每個人的財富，實際上也就是變成了一項金融資產(chǎn)。在這種情況下，其實資產(chǎn)、負債、個人財富面臨著越來越大的不確定性。

數(shù)字化和金融化相互疊加在一起，新經(jīng)濟就呈現(xiàn)出一個明顯特征，就是不確定性。按照原有的知識、規(guī)則，依據(jù)原有的經(jīng)驗，按照既定的規(guī)則發(fā)現(xiàn)構(gòu)建的確定性已經(jīng)不復存在了，那就是需要構(gòu)建新的確定性，這個時候就需要新的理論、新的知識、新的規(guī)則才能構(gòu)建出新的確定性，否則就會走向一種無序的狀態(tài)。

所以新經(jīng)濟在這方面來看，其實它的這種不確定性是需要去構(gòu)建新的確定性，要把這種不確定性去轉(zhuǎn)化為確定性。因為我的一個基本的理念是這個世界的本質(zhì)就是不確定的，我們所看到的確定性都是構(gòu)建的結(jié)果。所以說新經(jīng)濟的基本特征是不確定性，這可能就是它本來的屬性，那就是要通過人類的活動去構(gòu)建一種新的確定性。那么當這種新的確定性構(gòu)建起來以后，不確定性就大大降低了，風險也降低了。

所以從這個意義上講，其實我們現(xiàn)在面對著新經(jīng)濟，財稅體制其實就是構(gòu)建新經(jīng)濟的一個基本的手段，或者是非常重要的一個途徑，甚至是一個構(gòu)建發(fā)展確定性的一個基礎(chǔ)。

這就回到第二個問題，什么是財稅體制呢？

其實財稅體制在2013年十八屆三中全會有一個非常經(jīng)典的表述，說財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，首先強調(diào)它是基礎(chǔ)、支柱。

科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置，維護市場統(tǒng)一，促進社會公平，實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。這里講的是制度保障，其實這句話里它含了經(jīng)濟、優(yōu)化資源配置，維護市場統(tǒng)一，也包括了社會，要促進社會公平。

所以科學的財稅體制承擔的職能，一要促進效率的提高，二要促進社會的公平。所以我曾經(jīng)說財政就像一根扁擔，一頭挑著效率，一頭挑著公平。所以效率與公平的融合，實際上要靠財政去實現(xiàn)。

我們面對新經(jīng)濟，怎么樣去構(gòu)建科學的財稅體制？

其實這些年通過不斷努力，科學的財稅體制的構(gòu)建應(yīng)當取得了很大的進展。比如說營改增，這應(yīng)當說是稅制改革方面的重要的一些成績。還有預(yù)算改革透明度提高，預(yù)算績效也在加強。還有中央與地方的財政關(guān)系、事權(quán)的劃分、支出責任的劃分，應(yīng)該說也在加快地改革，轉(zhuǎn)移支付制度也在不斷地完善。

自十八屆三中全會以來，財稅體制改革取得了明顯的進展。但是面對新經(jīng)濟，可能現(xiàn)在的財稅體制改革還得進一步提速。因為我們面臨著新的問題，這些新的問題可能會引發(fā)新的不確定性，會引發(fā)新的風險。而財稅體制作為基礎(chǔ)、支柱，它就是為我們國家的發(fā)展去構(gòu)建確定性。

構(gòu)建確定性就是要注入確定性去對沖風險。例如在2020年疫情期間，財政迅速調(diào)整預(yù)算，提高赤字率，擴大債務(wù)的發(fā)行，去對沖疫情風險以及由此引發(fā)的經(jīng)濟社會領(lǐng)域的風險。

所以才由此構(gòu)建了2020年的疫情防控的確定性。給經(jīng)濟社會的恢復發(fā)展創(chuàng)造了一個相對確定的國內(nèi)環(huán)境。我國率先實現(xiàn)了疫情防控，率先實現(xiàn)復工復產(chǎn)，率先實現(xiàn)了經(jīng)濟的正增長。三個率先就表明通過財政的這種基礎(chǔ)性支柱性的作用，構(gòu)建了我國發(fā)展的確定性，給我國發(fā)展贏得了先機。

但是我們現(xiàn)在面臨著這種新的形勢，就是在新經(jīng)濟隱含著巨大的不確定性的情況下，我們原有的一些規(guī)則、政策，甚至原有的一些制度都已經(jīng)變得不太適應(yīng)了，都需要進行調(diào)整。比如說預(yù)算改革，盡管預(yù)算的法制化程度提升，但是預(yù)算在宏觀上配置資源的能力還得要進一步地提升。

現(xiàn)在通過加強預(yù)算績效管理來提升資源配置的效果，還是有諸多的不足。比如說現(xiàn)在對微觀的績效加強了，但是宏觀的績效怎么進一步提升？還是面臨著一大挑戰(zhàn)。微觀有績效不等于宏觀有績效，那么對30多萬億元的公共資源怎么來發(fā)揮預(yù)算的宏觀配置的這種功能？

所以我提出一個觀點，就是說在市場領(lǐng)域，市場資源毫無疑問是由市場去配置發(fā)揮決定性作用。那么在公共領(lǐng)域公共資源的配置，預(yù)算應(yīng)當發(fā)揮決定性作用，但是預(yù)算的這種決定性作用沒有發(fā)揮出來。所以30多萬億元的資金的分配基本上還是按照這種基數(shù)加增長，這就反映出這種支出結(jié)構(gòu)的固化要調(diào)整起來非常困難。

一方面，我們財力很緊張。但另一方面，這種資金使用效果不高，甚至浪費的這種現(xiàn)象仍然存在。這在預(yù)算改革方面實際上是一個大的挑戰(zhàn)。

從稅制上來說，面對新經(jīng)濟的數(shù)字化、金融化這兩個趨勢，稅制怎么樣去擺脫原有工業(yè)化基礎(chǔ)上形成的這一整套稅制，這在未來也是一個大的挑戰(zhàn)。因為我們現(xiàn)有的稅制是基于工業(yè)化而形成的一整套稅制，我們現(xiàn)在的稅制理論也是在工業(yè)化基礎(chǔ)上形成的。那么現(xiàn)在基于數(shù)字化、金融化，我們需要形成怎么樣一套新的稅制理論？另外現(xiàn)在提出了“3060”目標碳中和和碳達峰，這實際上對稅收也提出了新的要求。那么怎么征碳稅？碳稅以后在國際之間可能會成為一種新的這種稅收壁壘，這種趨勢已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

我們國家很多的數(shù)字巨頭要走出去，現(xiàn)在遇到了很多的困難。我們現(xiàn)在依靠數(shù)字領(lǐng)域、數(shù)字經(jīng)濟國外的數(shù)字巨頭，如果要到中國來，怎么樣針對他們提供的數(shù)字服務(wù)來征稅？用傳統(tǒng)的稅收理論實際上已經(jīng)很難去解釋了。

首先要有新的理論，然后構(gòu)造出新的稅制，才能去進行征管，但是這些都面臨著新的挑戰(zhàn)。

還有一個就是中央與地方的關(guān)系問題?，F(xiàn)在要推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，核心就是人的流動?，F(xiàn)在的人口是流動的，區(qū)域之間是流動的，城鄉(xiāng)之間是流動的，怎么樣讓資金、轉(zhuǎn)移支付、公共服務(wù)跟著人走，其實這對我們來說面臨著一個新的挑戰(zhàn)。

如果這些資金公共服務(wù)包括轉(zhuǎn)移支付，不能跟人匹配起來，不能與變化流動的這種新的人口布局抑制起來，那也意味著我們很多的一些資金可能就浪費了，而該享受的公共服務(wù)沒有享受到。

所以從一個靜態(tài)社會變成動態(tài)社會時，不僅僅是勞動力作為生產(chǎn)要素在流動，而是人口家庭在遷徙的時候，財政專門的資金的提供、公共服務(wù)的提供，怎么樣跟上這個人的變化？這也是在當前條件下一個新的難題，這涉及到中央與地方事權(quán)和支出責任劃分的問題。

比如說流入地人多了，那么教育、醫(yī)療等這些公共服務(wù)就要提供更多。那么這些到底應(yīng)當誰來承擔支出責任？是完全交給人口流入地，還是中央也承擔一部分責任？在城鎮(zhèn)化推進的過程中間，這個問題其實一直都沒有完全解決好。所以這就導致一個龐大的農(nóng)民工群體的子女在當?shù)厣蠈W，流入當?shù)氐霓r(nóng)民工的就醫(yī)等一些問題，基本公共服務(wù)的同城待遇的問題遲遲難以解決好。

這就涉及到社會公平問題以及人力資本積累。我剛才說財政要促進社會公平，這種群體化的基本待遇的不平等、基本權(quán)利的不平等，怎么樣去解決呢？

我們到了新的階段、面對新的經(jīng)濟，可能最重要的資源配置是人力資源的配置。如果人力資源配置不能配置好，可能對我們的經(jīng)濟增長、全要素生產(chǎn)率都會帶來很大的這種負面影響。所以從這點來講，我們怎么樣來優(yōu)化人力資源的配置，促進人口的這種家庭的遷徙？

財政方面，在從中央與地方的這種關(guān)系來說，現(xiàn)在體制的問題就要加快推進。科學的財稅體制，事關(guān)著效率、經(jīng)濟增長，事關(guān)著經(jīng)濟的發(fā)展，同時也事關(guān)社會公平，事關(guān)著共同富裕，事關(guān)我們整個國家的發(fā)展能不能順利地實現(xiàn)十四五的目標以及2035的目標，最終實現(xiàn)第二個百年奮斗目標。

所以財政體制它是實實在在地起著基礎(chǔ)性、支柱性的作用。財稅體制的改革既是經(jīng)濟問題，也是社會問題、法制問題。所以改革起來非常復雜，牽扯到各方面的利益。

所以財政改革在當前這種條件下變得越來越艱難，怎么樣形成一種社會共識來推動財政改革，既能促進效率的提升，同時也促進社會的公平。使經(jīng)濟和社會的發(fā)展更加融合，使效率與公平更加融合。我覺得這是保持我們國家可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建我們國家發(fā)展確定性的基礎(chǔ)所在。