淺析全面績效管理的實(shí)踐困境與優(yōu)化對策

林紅

摘要：全面績效管理在我國的實(shí)踐已經(jīng)歷了十幾年，在實(shí)踐過程中也實(shí)行了多次的改革，雖然要求全面實(shí)施績效管理，不斷推動改革進(jìn)程，但是目前仍然存在著各種困難，文章從績效管理在我國的推進(jìn)歷程、部分西方國家的實(shí)踐情況、我國現(xiàn)階段績效管理的困境及如何尋找優(yōu)化對策為切入點(diǎn)，淺析全面績效管理的實(shí)踐困境與優(yōu)化對策。

關(guān)鍵詞：績效管理;實(shí)踐困境;優(yōu)化對策

一、績效管理的發(fā)展歷程

（一）預(yù)算績效管理的概念

何為績效？拆開來看，“績”就是成果、功業(yè)，“效”就是竭力盡力，連起來看就是為達(dá)到既定的成果付出的時間成本、人力成本、資金成本等?？冃Ч芾韺?shí)際上就是一門研究投入與產(chǎn)出關(guān)系的學(xué)問。筆者認(rèn)為我國的預(yù)算績效管理重視結(jié)果的導(dǎo)向性，這就意味著在對資金進(jìn)行分配以及使用的過程中，加強(qiáng)對資金產(chǎn)出以及使用結(jié)果分析，就可以節(jié)約政府部門公共支出成本，使國家的服務(wù)質(zhì)量和水平不斷提升，即突出了責(zé)任、效率，又保證了對成本和質(zhì)量的控制，使政府部門預(yù)算更加高效、務(wù)實(shí)。

（二）發(fā)展歷程

21 世紀(jì)初績效預(yù)算理念開始進(jìn)入我國，當(dāng)時財政部開始發(fā)布一系列管理辦法對中央部門財政支出績效評價行為予以規(guī)范。近年來，財政部發(fā)布的相關(guān)辦法、指導(dǎo)意見等，對預(yù)算績效考評的各項制度進(jìn)行逐一規(guī)范、對各項指標(biāo)逐漸細(xì)化，初步建立了全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。通過修訂預(yù)算法，首次以法律的形式進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，指出要按照“講求績效”的原則，并對績效管理中的目標(biāo)設(shè)定、運(yùn)行情況、評價指標(biāo)和結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定。該部法律成為了全面推進(jìn)績效管理的有力保障，從中央、政府及各執(zhí)行主體單位的角度，對預(yù)算績效管理的范圍覆蓋程度、管理細(xì)化程度、機(jī)制約束程度、責(zé)任主體落實(shí)程度等各個環(huán)節(jié)，都在逐步進(jìn)行細(xì)分、陸續(xù)完善。因此，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理已成為掌握財政資金運(yùn)用效果、管理宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段。

二、西方經(jīng)驗介紹

（一）引入大數(shù)據(jù)開展預(yù)算績效管理

預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)信息是開展績效工作的依據(jù)和保障，創(chuàng)新預(yù)算績效管理的技術(shù)方法，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行收集歸納，并科學(xué)衡量，充分挖掘大數(shù)據(jù)的潛在價值，為預(yù)算績效管理的整體設(shè)計、投入產(chǎn)出、重點(diǎn)推進(jìn)、實(shí)施步驟提供高效有益的參考價值。例如美國開發(fā)了平衡計分卡、PART（Program Rating Toll，項目評級工具）、紅綠燈評價系統(tǒng)等，這些大數(shù)據(jù)的嵌入提高了績效評價基礎(chǔ)信息的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，保障了績效信息來源的合理性、可比性、及時性。

（二）績效管理領(lǐng)域適當(dāng)運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制

將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入政府會計領(lǐng)域，為客觀、科學(xué)評價財政資金使用績效情況提供了技術(shù)上的保障，能夠在政府會計核算中真實(shí)準(zhǔn)確計量出部門的活動成本。例如澳洲政府頒布的關(guān)于財政管理及如何問責(zé)等系列文件，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制記賬模式，實(shí)行靈活公開的管理方式，注重績效管理的評價。

（三）完善相關(guān)的立法支持

長期的實(shí)踐證明，政府部門在進(jìn)行預(yù)算績效管理的過程中，不僅需要政府部門的力量，還需要多方的系統(tǒng)配合，在法律方面就需要立法機(jī)構(gòu)的介入才可以保障實(shí)施過程的法律效率，在數(shù)據(jù)的專業(yè)性方面就需要技術(shù)專家、第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的介入，在公共滿意度上就需要社會公眾的介入等。因此完善相關(guān)的立法支持尤為重要，是對于績效管理制度的法律保障。

三、預(yù)算績效管理流程及現(xiàn)狀

目前我國的預(yù)算績效管理主要是由預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算績效監(jiān)控、預(yù)算績效評價、預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用四個方面組成?？冃繕?biāo)是基礎(chǔ)、績效監(jiān)控是保障手段、績效評價是信息反饋、績效結(jié)果應(yīng)用是最終實(shí)行全面績效管理的導(dǎo)向性結(jié)論。根據(jù)預(yù)算績效評價情況進(jìn)行預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用，完成績效評價報告并將績效評價信息進(jìn)行公開，回應(yīng)社會關(guān)注，積極響應(yīng)，讓大眾通過績效評價的信息更全面地對單位監(jiān)督、對項目知情，可以使資金使用效益在大眾監(jiān)督下減少偏差、增強(qiáng)執(zhí)行力度，提高資金使用效益。

近年來，一般公共預(yù)算績效管理體系已初步建立，可以充分發(fā)揮資金使用的效益，節(jié)約了公共支出的成本。十九大后，進(jìn)行了評估方法創(chuàng)新，同時細(xì)化和硬化預(yù)算績效的約束力，確保預(yù)算績效的實(shí)施按照項目負(fù)責(zé)人制，做到誰花錢，誰問責(zé)，花錢就要有效果，無效就要受責(zé)問，對重大項目績效管理實(shí)施項目負(fù)責(zé)人終身責(zé)任制。

四、目前我國預(yù)算績效管理機(jī)制下的困境

（一）重宏觀，輕分級，績效目標(biāo)的設(shè)定缺乏分級分檔的完整性與準(zhǔn)確性

在績效評價工作中，對于初始績效目標(biāo)的設(shè)定，是希望項目對象在規(guī)定的期限內(nèi)呈現(xiàn)出的效果與產(chǎn)出，由各主體責(zé)任部門設(shè)定與填報，通過筆者自身工作經(jīng)歷，逐漸發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)多是從一些宏觀的、長期的、具有戰(zhàn)略性的國家總體規(guī)劃出發(fā)，與項目具體的定位并不是很貼近?？冃繕?biāo)的設(shè)定首先要符合社會發(fā)展規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，但同時應(yīng)注重與部門職能的結(jié)合融合，進(jìn)行分級分檔表述，從數(shù)量、質(zhì)量、支出范圍、成本、效果等多方面進(jìn)行量化細(xì)化，切實(shí)做到把績效目標(biāo)做細(xì)做實(shí)、合理可行，不要停留在宏觀層面，要具有可操作性，保證績效目標(biāo)設(shè)定的完整性與準(zhǔn)確性。

（二）重績效執(zhí)行的形式，輕績效執(zhí)行的效果，績效評價偏離了最終目的

績效評價是預(yù)算績效管理的重要手段，評價本身不是目的而是方法，開展績效評價的目的是通過績效評價這一手段，使得財政資金的使用更加具有針對性，使資金投入與預(yù)期效果配比更加高效經(jīng)濟(jì)。但是在實(shí)際工作中，往往是為了開展績效評價而進(jìn)行績效評價，重視績效執(zhí)行中的形式，恰恰忽略了績效執(zhí)行的效果與目的，各部門對績效評價的實(shí)施過程重視程度遠(yuǎn)超過對績效評價結(jié)果的關(guān)注，在績效評價的過程中，只流于形式和環(huán)節(jié)，背離了開展績效評價的初衷與方向。

（三）重投入、輕管理，績效監(jiān)控過程中責(zé)任部門自主管理能力有待增強(qiáng)，管理自主權(quán)需進(jìn)一步量化、細(xì)化

目前，我國預(yù)算績效管理已經(jīng)取得了一定的成效，但是在一些部門還是存在重投入、輕管理的思想，缺乏花錢必講績效、講績效就要提高部門自主管理的能力。雖然績效指標(biāo)下達(dá)在一些部門內(nèi)，但因一些制度或機(jī)構(gòu)職責(zé)的限制，作為實(shí)施主體的該部門依然無法行使自主的管理權(quán);或是部門之間對于績效監(jiān)控的主體責(zé)任劃分模糊，致使在績效監(jiān)控過程中對權(quán)利邊界劃分不明確、覆蓋范圍粗獷缺少量化細(xì)化。在提高績效監(jiān)控過程中責(zé)任部門的自主管理意識的基礎(chǔ)上，要從多方面對管理自主權(quán)量化細(xì)化，才能提高整體績效水平。

（四）重支出、輕績效，績效結(jié)果的制約力有待增強(qiáng)

績效是一個管理范疇的綜合性概念，引入了管理范疇中結(jié)果導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的理念，是對實(shí)施主體主觀努力和實(shí)施效果的量化評定，并不是全部從支出中體現(xiàn)出來。目前績效評價工作仍存在重支出、輕績效的現(xiàn)象，關(guān)注產(chǎn)出而忽略成本的節(jié)約，效率的提升。在績效指標(biāo)的設(shè)定中，也往往關(guān)注于產(chǎn)出指標(biāo)、數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)等都可以做到將指標(biāo)內(nèi)容和指標(biāo)值量化細(xì)化，但是對于效益指標(biāo)，比如經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)等這些不能采取數(shù)字形式進(jìn)行量化的指標(biāo)內(nèi)容，在績效指標(biāo)的設(shè)定時往往就沒有那些可以進(jìn)行數(shù)字?jǐn)?shù)值量化的指標(biāo)的制約力強(qiáng)，這也是影響績效結(jié)果制約力的關(guān)鍵因素。

五、推進(jìn)全面預(yù)算績效管理的思路探究

針對目前我國績效管理工作中的困境，探究一下解決辦法：

（一）分級分類把大數(shù)據(jù)技術(shù)引入到績效目標(biāo)設(shè)定中，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)管理全覆蓋

目前，我國正在由高速發(fā)展階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，大數(shù)據(jù)時代逐漸融入到工作、生活中，如今各行各業(yè)的發(fā)展已離不開大數(shù)據(jù)的支撐。從這個角度出發(fā)，我們可以在績效管理工作中，培養(yǎng)大數(shù)據(jù)理念，規(guī)劃大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)庫建立，建立健全數(shù)據(jù)的采集、分類、運(yùn)行機(jī)制，通過加強(qiáng)對大數(shù)據(jù)的終端管理和共享力度，讓績效目標(biāo)的管理工作通過大數(shù)據(jù)庫的建立實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，既有利于信息共享、資源互鑒，同時也是對于部門的整體預(yù)算、項目的具體實(shí)施提供新的績效目標(biāo)管理格局。

（二）做實(shí)評價結(jié)果與下年資金安排的聯(lián)動，提高對評價結(jié)果的應(yīng)用能力

關(guān)于績效管理的責(zé)任制問題，國務(wù)院、財政部多次強(qiáng)調(diào)“誰花錢、誰負(fù)責(zé)”，花錢就要有效果，無效就要問責(zé)任。如何問責(zé)？重要是做實(shí)評價結(jié)果與下年資金安排的聯(lián)動，評價結(jié)果好的項目排序就靠前，下一年的財政資金就會得到重點(diǎn)保障;評價結(jié)果一般的項目要進(jìn)行改進(jìn)督辦，約談項目負(fù)責(zé)人并及時制定改進(jìn)方案;評價結(jié)果不理想的項目，下一年財政資金將有比例的進(jìn)行壓縮，并且要嚴(yán)肅問責(zé)，重大項目的責(zé)任人要進(jìn)行責(zé)任終身追究制度，對于長期達(dá)不到績效評價結(jié)果的項目要將資金統(tǒng)一收回，避免資金的閑置和低效使用，統(tǒng)籌安排用于績效評價效果好的項目;對于重復(fù)、零散的項目應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一歸集整理。建立評價結(jié)果與下年資金安排的聯(lián)動，提高對評價結(jié)果的應(yīng)用能力，增強(qiáng)績效管理的力度。

（三）完善預(yù)算績效管理制度，建立健全績效管理各環(huán)節(jié)制度建設(shè)

《預(yù)算法》的正式頒布為績效管理的實(shí)施與開展提供了有力的法律保障，盡管如此，我國目前還是沒有專門針對預(yù)算績效管理出臺的法律，近年來，雖然出臺了一些關(guān)于預(yù)算績效管理的規(guī)章制度，但是可執(zhí)行和操作性并不高，并沒有形成一套完整的制度體系。因此目前的首要任務(wù)是逐步構(gòu)建和完善預(yù)算績效管理體系中的每一個環(huán)節(jié)，都要設(shè)立配套可行的制度、工作流程和實(shí)施細(xì)則，切實(shí)增強(qiáng)實(shí)用性與可操作性，不要讓制度“掛在墻上”，而是要讓制度成為指導(dǎo)實(shí)際工作的藍(lán)皮書。

（四）強(qiáng)化績效運(yùn)行監(jiān)控管理，建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制

中共中央、國務(wù)院發(fā)布的有關(guān)政策規(guī)定，明確提出要做好績效運(yùn)行監(jiān)控，對于項目在執(zhí)行過程中的辦理進(jìn)度及完成程度實(shí)行動態(tài)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)不合理要及時提醒，項目如期完成和質(zhì)量過硬雙把關(guān)，建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制，可以有力保障“雙監(jiān)控”的實(shí)施，將動態(tài)監(jiān)控機(jī)制深度融入預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督的全過程，對于新增事項、重點(diǎn)項目要多維度監(jiān)控，及時清理不符合政策要求、績效低下的項目。強(qiáng)化績效動態(tài)監(jiān)控，是對于當(dāng)項目出現(xiàn)偏差需要清退的分析手段和技術(shù)檢測依據(jù)，也是避免項目執(zhí)行完畢后才發(fā)現(xiàn)效果不理想的止損機(jī)制。

（五）規(guī)范和引入第三方機(jī)構(gòu)參與績效管理，提高機(jī)構(gòu)的職業(yè)監(jiān)管水平

全面實(shí)施預(yù)算績效管理，及時引入第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理，提高這些機(jī)構(gòu)的職業(yè)監(jiān)管水平也是關(guān)鍵一環(huán)，因為該機(jī)構(gòu)可以作為政府與單位的橋梁、項目主體與公眾紐帶，因此必須要求第三方機(jī)構(gòu)是獨(dú)立、專業(yè)、健全的。第三方機(jī)構(gòu)評價體系對于提高績效評價的社會公信力有著重要的作用。目前我國第三方機(jī)構(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量尚有不足，專業(yè)化的第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)監(jiān)管水平也有待提高，因此要加快機(jī)構(gòu)專業(yè)化預(yù)算績效管理模式的構(gòu)建，加強(qiáng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，推進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)水平的提升，提高績效管理的科學(xué)性、公信力。

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（作者單位：中央廣播電視總臺）