運(yùn)用法治手段施治政務(wù)失信問(wèn)題研究

王周戶，田雷

（西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063）

政務(wù)是政府的事務(wù)性工作，泛指行政事務(wù)。所謂政務(wù)失信，是行政機(jī)關(guān)違反信賴保護(hù)這一公法之基本原則而外化的一種不法狀態(tài)。政務(wù)失信現(xiàn)象會(huì)危害國(guó)家的公信力，違背法律的公正性，弱化國(guó)家治理基礎(chǔ)，破壞地方發(fā)展的營(yíng)商環(huán)境，阻滯經(jīng)濟(jì)資源公平流動(dòng)，因而也侵蝕著國(guó)家治理效果。為此，應(yīng)運(yùn)用法治手段施治政務(wù)失信現(xiàn)象，加強(qiáng)政府公信力建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境法治化進(jìn)而建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府。鑒于現(xiàn)階段我國(guó)部分地方行政機(jī)關(guān)仍存在政務(wù)失信現(xiàn)象，本文試以建設(shè)法治政府為指引，注重區(qū)分表象和本質(zhì)、應(yīng)然與實(shí)然來(lái)研究政務(wù)失信的法理基礎(chǔ)，針對(duì)政務(wù)失信之表現(xiàn)與危害后果，分析其根源，提出完善現(xiàn)有體制機(jī)制、落實(shí)行政決策公眾參與要求、壓實(shí)社會(huì)公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)行政決策社會(huì)監(jiān)督責(zé)任、借助法律和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序、優(yōu)化行政決策外部環(huán)境、壓縮行政行為自由裁量權(quán)空間等規(guī)制措施，以期對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行糾治，并予以證成。

一、政務(wù)失信之表現(xiàn)

（一）作為公法主體從事公法行為的政務(wù)失信

行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法及組織法設(shè)立，依法配置相應(yīng)職能和職權(quán)，對(duì)外履行職責(zé)時(shí)，行政機(jī)關(guān)作為公法主體，行政首長(zhǎng)作為行政機(jī)關(guān)的法定代表人，均處在從事公法行為的場(chǎng)合。在該場(chǎng)合中，行政機(jī)關(guān)會(huì)受到外在環(huán)境和自身能力的限制。政務(wù)失信，有時(shí)是因外在環(huán)境復(fù)雜多變而導(dǎo)致的，有時(shí)是因行政行為做出者自身能力不足而導(dǎo)致的，具體表現(xiàn)有：政務(wù)承諾失信、行政不公開引起的政務(wù)失信、政策隨意變動(dòng)引起的政務(wù)失信。對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，為人民服務(wù)是根本宗旨，勤勉廉潔是本質(zhì)要求，依法行政是根本遵循，對(duì)職權(quán)和職責(zé)應(yīng)心存敬畏，拒絕恣意妄為。公權(quán)力行為中政務(wù)失信現(xiàn)象之所以發(fā)生，主要是因?yàn)椋旱谝?，部分行政主體存在逐利思想。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)、利益的日益分化和社會(huì)的急劇變遷，社會(huì)的利益觀發(fā)生變化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)合理逐利，然而，在觀念轉(zhuǎn)變過(guò)程中由于沒有與之相匹配的法治建設(shè)、意識(shí)形態(tài)建設(shè)的規(guī)制和引導(dǎo)，致使部分行政主體出現(xiàn)追求利益方式的非正常化及利益集團(tuán)關(guān)系的復(fù)雜化等現(xiàn)象。在利益格局調(diào)整的過(guò)程中，部分行政主體在行使公權(quán)力謀取公共利益的同時(shí)，存在與民爭(zhēng)利的行為。第二，公權(quán)力的屬性定位認(rèn)識(shí)不清。公權(quán)力的合法性是通過(guò)公權(quán)力設(shè)定的目的來(lái)判斷，具有單方強(qiáng)制力的強(qiáng)勢(shì)地位是公權(quán)力的根本屬性，也是公權(quán)力區(qū)別其他權(quán)力的根本特征。我國(guó)現(xiàn)階段，限制權(quán)力的體制機(jī)制尚有待深入改革，部分行政主體在逐利思想驅(qū)動(dòng)下，在公共決策和政策執(zhí)行中存在非理性行使公權(quán)力的現(xiàn)象。

（二）作為民事主體從事民商事活動(dòng)的政務(wù)失信

行政機(jī)關(guān)除了在依據(jù)法履行相應(yīng)職責(zé)時(shí)具有公權(quán)力主體資格外，還可以普通的民事主體身份從事平等主體之間的民商事法律行為，例如政府采購(gòu)①有觀點(diǎn)認(rèn)為政府采購(gòu)屬于廣義的行政合同，是以私法方式完成國(guó)家任務(wù)，屬于典型的行政私法行為。這一觀點(diǎn)主要受到德國(guó)行政法理論將政府行為分為公權(quán)力行政與私經(jīng)濟(jì)行政的影響。在德國(guó)法中，公權(quán)力行政又稱高權(quán)行政，指國(guó)家居于統(tǒng)治地位適用公法規(guī)定所為的各種行為；私經(jīng)濟(jì)行政又稱國(guó)庫(kù)行政。本文認(rèn)為在政府采購(gòu)活動(dòng)中，國(guó)家并非居于公權(quán)力主體地位行使其統(tǒng)治權(quán)，而是處于與私人相當(dāng)?shù)姆傻匚唬⒃谒椒ㄖ湎逻M(jìn)行各種行為。以及作為非公務(wù)員以外雇員的勞動(dòng)用工主體與雇員之間形成的勞動(dòng)合同關(guān)系等，這些場(chǎng)域是政務(wù)失信高發(fā)的場(chǎng)合。在這些場(chǎng)域中，政務(wù)失信發(fā)生的根本原因，是有關(guān)行政主體利用行政機(jī)關(guān)所處的優(yōu)勢(shì)地位，從民事關(guān)系相對(duì)人處謀取私利。

二、政務(wù)失信之危害后果

政務(wù)失信危害極大，嚴(yán)重的話可能造成以下方面的后果。

第一，弱化黨治理國(guó)家的嚴(yán)肅性與破壞國(guó)家法治的統(tǒng)一性，存在虛化黨依法治國(guó)治理效果的可能。全面從嚴(yán)治黨，全面依法治國(guó)，是黨和國(guó)家在政黨治理和國(guó)家治理方面的核心方略。黨治和法治②關(guān)于黨治與法治的具體內(nèi)容，可參閱陳明明《雙重邏輯交互作用中的黨治和法治》，載《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期，第68-76頁(yè)。是中國(guó)共產(chǎn)黨自新中國(guó)成立至今的歷史時(shí)期內(nèi)，治國(guó)理政的兩種重要形態(tài)，兩種治理方式在國(guó)家治理活動(dòng)中相互交叉、配合，決定著國(guó)家發(fā)展的方向和速度，發(fā)揮著極其重要的作用。黨治主要表現(xiàn)為權(quán)力關(guān)系上的一元關(guān)系、等級(jí)授權(quán)和對(duì)上負(fù)責(zé)的垂直管理形態(tài)，新中國(guó)成立以來(lái)的實(shí)踐證明，黨治理國(guó)家的思路不斷深化、治理的水平日益科學(xué)化，這既是由黨治理國(guó)家嚴(yán)肅性決定的，同時(shí)也深化和加強(qiáng)了黨治的嚴(yán)肅性。與此同時(shí)，改革開放后的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)法治的需求強(qiáng)烈。法治的邏輯前提是權(quán)力制約，將判斷事件的合法性作為邏輯起點(diǎn)，利用程序的紐帶作用，以主體的權(quán)利義務(wù)作為判定的標(biāo)準(zhǔn)，最終產(chǎn)出公平正義的結(jié)果。政務(wù)失信行為不符合依法治國(guó)基本國(guó)策對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政的連貫性要求。部分地方行政機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的要求采取消極、推諉等非規(guī)范性弱化方式應(yīng)對(duì)，在一定程度上破壞法治的嚴(yán)肅性；同時(shí)對(duì)法治要求的信賴保護(hù)、權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則的違反，又在一定程度上破壞了法治的統(tǒng)一性?？傊?，政務(wù)失信行為對(duì)依法治理的法治圖景產(chǎn)生不良影響，存在虛化黨依法治國(guó)治理效果的可能。

第二，延誤經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與扭曲正確政績(jī)觀，容易導(dǎo)致現(xiàn)代國(guó)家治理基礎(chǔ)的弱化。正確及時(shí)地優(yōu)化影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)配套制度，提高營(yíng)商環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力，是各級(jí)政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的主要任務(wù)，對(duì)待主要任務(wù)的態(tài)度和完成主要任務(wù)的程度，往往關(guān)乎當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的成效。各級(jí)行政機(jī)關(guān)在治理地方事務(wù)中，行政主體的法治素養(yǎng)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響很大。對(duì)于行政機(jī)關(guān)政績(jī)的考核，我國(guó)主要是通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的績(jī)效考核來(lái)確定，主要通過(guò)這種政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)來(lái)考核行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的晉升和任免。因此，行政首長(zhǎng)的政績(jī)觀，成為地方發(fā)展的重要影響因素。當(dāng)前，一些地方行政首長(zhǎng)存在扭曲的政績(jī)觀，在對(duì)待改革的態(tài)度上，存在懈怠情形，缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)，在制度改革完成的程度上搞變通、打折扣，容易導(dǎo)致大量經(jīng)濟(jì)要素外流，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)乏力，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成延誤。這些種種政務(wù)失信現(xiàn)象，極易導(dǎo)致現(xiàn)代國(guó)家治理基礎(chǔ)的弱化。

第三，破壞國(guó)家公信力與忽視人民信任感，容易導(dǎo)致政治權(quán)威的流失。誠(chéng)信是人類社會(huì)最基本的道德規(guī)范之一，政府是賦有一定道德職能的組織，因此，在誠(chéng)信建設(shè)中政府應(yīng)有積極的作為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府既要發(fā)揮制度供給作用，通過(guò)構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)信用制度（包括正式制度和非正式制度），幫助社會(huì)實(shí)現(xiàn)誠(chéng)信，同時(shí)，還要加強(qiáng)自身的誠(chéng)信建設(shè)，發(fā)揮典范作用，通過(guò)建立一個(gè)誠(chéng)信的國(guó)家，做好社會(huì)的表率。建設(shè)誠(chéng)信國(guó)家，必須做到言必信、行必果，說(shuō)到做到，信守承諾。“只有政府認(rèn)真對(duì)待權(quán)力和權(quán)利，人民才會(huì)認(rèn)真對(duì)待政府、法律和秩序”[1]，法治國(guó)家和法治政府的價(jià)值目標(biāo)方能實(shí)現(xiàn)。如果行政機(jī)關(guān)做出“各人自掃門前雪”的短期、短視行為，中長(zhǎng)期規(guī)劃和持續(xù)性發(fā)展就無(wú)從談起。政務(wù)失信行為破壞國(guó)家公信力，降低群眾信任度，容易導(dǎo)致政治權(quán)威的流失。

三、政務(wù)失信之根源分析

（一）一些行政機(jī)關(guān)治理裁量權(quán)缺乏規(guī)制

行政機(jī)關(guān)所能享有的治理裁量權(quán)就是對(duì)其權(quán)力進(jìn)行有效約束后，所留下的在各種可能性中作為或者不作為的自由選擇權(quán)[2]。我國(guó)是單一制國(guó)家，各級(jí)政府實(shí)行科層制管理模式，地方各級(jí)政府及政府組成部門，根據(jù)上一級(jí)政府要求開展工作，政府內(nèi)部實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的法治原則，行政首長(zhǎng)依法擁有一定的行政公共權(quán)力。但由于我國(guó)現(xiàn)階段公權(quán)力組織內(nèi)部決策制衡監(jiān)督程序還有待進(jìn)一步完善，導(dǎo)致“一把手”實(shí)際擁有決策公權(quán)事務(wù)的權(quán)力，絕大部分公權(quán)力具有行政權(quán)的屬性①除行政機(jī)關(guān)外，立法權(quán)和司法權(quán)在現(xiàn)階段還存在比較嚴(yán)重的行政化傾向，甚至社會(huì)組織管理權(quán)等也具有行政化的特征。，而行政權(quán)具有形成性，形成性特征決定著行政權(quán)具有較大的自由裁量性，公權(quán)力屬性決定了對(duì)私權(quán)易產(chǎn)生危害②行政法理論認(rèn)為，對(duì)行政權(quán)的合理限制與正確引導(dǎo)是法治政府建設(shè)重點(diǎn)問(wèn)題。。公權(quán)力行政化傾向，導(dǎo)致權(quán)力行使有較大的裁量權(quán)，在法律法規(guī)沒有明確嚴(yán)格規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)在一定范圍內(nèi)有自由做出某種行為的空間，從而也就給個(gè)人意志和利益滲入公權(quán)力留下了一定空間。這是某些行政行為具有隨意性和選擇性的根源，出于自利性思考，行政主體通常會(huì)積極開展對(duì)自身有利的工作，對(duì)自身不利的工作則容易消極對(duì)待。這就使得政務(wù)失信行為有存在的可能。

（二）一些行政決策缺乏科學(xué)性論證

由于上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的考評(píng)既有規(guī)定的日常工作考核，也有工作創(chuàng)新亮點(diǎn)的考核，有些行政決策，在缺乏科學(xué)論證和實(shí)地調(diào)研的情況下，制定部門的工作目標(biāo)，尤其是關(guān)于創(chuàng)新的目標(biāo)，往往定得過(guò)大過(guò)高，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中困難重重。有的工作目標(biāo)在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)和實(shí)際情況不相符，要完成目標(biāo)的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出任期，如果實(shí)際執(zhí)行中調(diào)整目標(biāo)，對(duì)前期工作又會(huì)造成巨大浪費(fèi)，進(jìn)退兩難，最終難以為繼而成為疑難問(wèn)題，任期更替，這項(xiàng)工作就會(huì)移交下一任處理，而下一任對(duì)上一任期內(nèi)遺留的難題，在自利性動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，容易采取擱置不予處理的方式，繼續(xù)制定自己任期內(nèi)的工作目標(biāo)。這也容易導(dǎo)致政務(wù)失信行為的發(fā)生。習(xí)近平指出，“確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”；“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”[3]。這就要求公權(quán)力得到控制和制約。一方面，地方行政機(jī)關(guān)在作出行政決策時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)性論證，以便后期的順利推進(jìn)；另一方面，公職人員尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)，接任新職不僅要接職務(wù)、權(quán)力，也要接下職責(zé)、承諾和沒有徹底解決的矛盾問(wèn)題，以避免政務(wù)失信行為的發(fā)生。如果政務(wù)失信行為發(fā)生且得不到根治，舊賬就會(huì)拖成呆賬、壞賬、爛賬、死賬，這是對(duì)黨、國(guó)家和人民不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。

（三）一些行政主體權(quán)力觀錯(cuò)位

受傳統(tǒng)思想的影響，我國(guó)有一部分人把當(dāng)官作為光宗耀祖、謀求個(gè)人利益的渠道。這種錯(cuò)位的權(quán)力觀對(duì)一些行政主體也產(chǎn)生了不良影響，導(dǎo)致他們?yōu)槿嗣穹?wù)的意識(shí)淡薄，為個(gè)人服務(wù)的意識(shí)不斷膨脹，這必然損害行政機(jī)關(guān)在百姓中的誠(chéng)信形象。同時(shí)，由于有關(guān)法律約束和保障有待完善，一些行政主體職能、權(quán)力、規(guī)模的有限性及履責(zé)的正當(dāng)性還不能完全實(shí)現(xiàn)，這極易滑入機(jī)構(gòu)膨脹、權(quán)力擴(kuò)張、有權(quán)無(wú)責(zé)、權(quán)力尋租、公共權(quán)力私用等深淵[4]。通過(guò)法律來(lái)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變并鞏固政府職能轉(zhuǎn)變的成果，實(shí)現(xiàn)政府職能的法定化，是建設(shè)法治政府的本質(zhì)要求。此外，錯(cuò)位的權(quán)力觀也催生新官不理舊政的現(xiàn)象，繼而引發(fā)政務(wù)失信行為，糾正這一現(xiàn)象的有效途徑也是建構(gòu)法治。

（四）行政主體離任交接缺乏剛性約束

目前，我國(guó)行政主體離任交接環(huán)節(jié)缺乏剛性程序設(shè)計(jì)，通常性的離任經(jīng)濟(jì)審計(jì)僅能解決行政主體任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的評(píng)價(jià)，無(wú)法解決工作交接問(wèn)題。行政主體離任時(shí)缺乏任期工作考評(píng)制度、工作交接制度，造成新舊行政主體之間權(quán)責(zé)模糊不清，無(wú)法形成法定的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。尤其新舊干部交接工作，一般是按照干部管理權(quán)限，由組織部門召開干部大會(huì)宣布新任干部的任職決定，會(huì)后新任干部隨即入職，完成權(quán)力交接，關(guān)于具體工作的交接程序、交接內(nèi)容在制度上還有待完善。在法治一體化的要求下，這種交接環(huán)節(jié)上的缺陷，容易導(dǎo)致新舊干部權(quán)利義務(wù)不對(duì)等的局面，在沒有正式的制度化解的情況下，這種局面埋下了政務(wù)失信的隱患。

四、政務(wù)失信之制度規(guī)制

任何試圖洞悉并運(yùn)用某個(gè)單一模式的努力，都具有潛在的扭曲作用，而且它可能會(huì)分散我們對(duì)世界復(fù)雜性的注意，阻礙我們?nèi)グl(fā)展解決所面對(duì)的各種問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)主義方案[5]。運(yùn)用法治手段施治政務(wù)失信問(wèn)題，要在制度建設(shè)中逐步解決。同時(shí)，由于“法律制定者如果對(duì)那些會(huì)促成非正式合作的社會(huì)條件缺乏眼力，他們就可能造就一個(gè)法律更多但秩序更少的世界”[6]，因此，制度規(guī)制的具體實(shí)施，需要有針對(duì)性和操作性視野，應(yīng)對(duì)政務(wù)失信行為進(jìn)行細(xì)致的考察，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)該問(wèn)題的解決模式作出理性選擇。

（一）實(shí)現(xiàn)行政裁量權(quán)約束的法治化

上文分析，政務(wù)失信行為產(chǎn)生的原因很多，行政機(jī)關(guān)具有較大的裁量權(quán)無(wú)疑在主客觀方面都為此種現(xiàn)象的發(fā)生提供了可能性，因此，行政機(jī)關(guān)具有較大的裁量權(quán)是問(wèn)題的一個(gè)重要方面。對(duì)裁量權(quán)的規(guī)范，一直是學(xué)界討論的熱點(diǎn)，也是難點(diǎn)。裁量權(quán)①此處的裁量權(quán)指的是包括立法、行政、司法在內(nèi)的公權(quán)力的自由裁量權(quán)。的治理作為一個(gè)世界性的難題，在西方社會(huì)一直都被作為核心問(wèn)題。要解決政務(wù)失信問(wèn)題，必須對(duì)行政主體的裁量權(quán)進(jìn)行有效的規(guī)制，以防止其基于自利性目的而不當(dāng)行使裁量權(quán)。政務(wù)失信行為中裁量權(quán)的有效規(guī)制，要從個(gè)案正義的程序設(shè)計(jì)入手，因?yàn)橹卫聿昧康膶?shí)質(zhì)功能就在于其自身的“能動(dòng)性”和“個(gè)案性”，所以“實(shí)體利益的衡量”與“過(guò)程意見的溝通”對(duì)于個(gè)案正義而言十分重要[7]。對(duì)行政主體裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)制，需通過(guò)正式參與程序和非正式參與程序的構(gòu)建來(lái)達(dá)到實(shí)質(zhì)性利益溝通的目的，以實(shí)現(xiàn)對(duì)治理裁量過(guò)程的約束，因?yàn)榉ㄖ蔚闹匾獥l件不止在國(guó)家的基本大法上承認(rèn)人民權(quán)力至上的原則，而且在原則施行上要有審慎周詳?shù)募?xì)則，要注重“法定的手續(xù)”[8]。

首先，應(yīng)加強(qiáng)正當(dāng)程序建設(shè)。對(duì)決策程序進(jìn)行規(guī)范，借鑒行政法中的聽證程序，對(duì)涉及相對(duì)人重大利益的決策，應(yīng)邀請(qǐng)相對(duì)人參與決策過(guò)程，因?yàn)榉ㄖ沃刃虻倪\(yùn)行與發(fā)展是以公民參與法律為支撐的[9]。同時(shí)，允許相對(duì)人進(jìn)行辯論，除出現(xiàn)損害公共利益的情形外，應(yīng)充分聽取和考慮相對(duì)人的意見。

其次，應(yīng)提高決策程序的公開透明度。形成決策的過(guò)程應(yīng)全程公開，接受社會(huì)的監(jiān)督，尤其是對(duì)相對(duì)人不利的決策結(jié)果，應(yīng)當(dāng)對(duì)決策依據(jù)予以說(shuō)明并公開理由。

最后，對(duì)不利于相對(duì)人的決策，要切實(shí)依法做好合理補(bǔ)償。在必須對(duì)所作出的公權(quán)力行為進(jìn)行撤銷或者更改時(shí)，若此時(shí)對(duì)行政相對(duì)人所造成的損失包括財(cái)產(chǎn)上的損失，這時(shí)就應(yīng)該對(duì)行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)損失作出合理的補(bǔ)償。

（二）完善行政立法、規(guī)定和決策程序的法治化

上文提到行政決策缺少科學(xué)性容易導(dǎo)致行政行為中止，由此產(chǎn)生極大的行政成本，造成國(guó)家損失，究其原因，主要是缺少科學(xué)論證、行政機(jī)關(guān)解決關(guān)鍵問(wèn)題的能力不足、部門和地方利益驅(qū)使導(dǎo)致的短視行為，以及公眾參與度不夠。從根源上來(lái)看，這些都是重大行政決策缺少有效的程序制約而造成的。為此，應(yīng)從以下方面實(shí)現(xiàn)行政立法、規(guī)定和決策程序的法治化。

首先，樹立決策要為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、人民群眾獲得感、政府依法行政等目標(biāo)服務(wù)的意識(shí)，對(duì)市場(chǎng)主體、人民群眾的正當(dāng)合法利益和行政主體依法行政的責(zé)任進(jìn)行充分保障和有力促進(jìn)，由此使行政立法和決策處于開放的態(tài)勢(shì)。應(yīng)堅(jiān)決落實(shí)公眾參與立法和決策的法治原則，讓行政相對(duì)人參與到行政立法和重大行政決策中，充分表達(dá)自身的訴求，行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真對(duì)待公眾參與的意見，并加以保障落實(shí)。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)還要大力減少行政相對(duì)人和市場(chǎng)主體合法合理的成本，并將此作為對(duì)行政立法和重大行政決策的考核指標(biāo)。

其次，按照國(guó)務(wù)院要求，對(duì)行政規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)文，加強(qiáng)對(duì)其備案審查進(jìn)行定期的檢查監(jiān)督。對(duì)行政立法、行政規(guī)定定時(shí)進(jìn)行清理，因發(fā)展而需要進(jìn)行行政立法的事項(xiàng)，要及時(shí)立法；對(duì)不適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展而需要修改的行政立法要及時(shí)組織修訂；對(duì)阻礙發(fā)展的立法要及時(shí)清理廢止。對(duì)涉及營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的制度，尤其是產(chǎn)權(quán)保護(hù)、投資項(xiàng)目管理、項(xiàng)目審批等商事制度要進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，時(shí)時(shí)分析研判。行政立法和行政規(guī)定要為地方經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)保駕護(hù)航，成為經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的法治保障，堅(jiān)決廢除并清理阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定；堅(jiān)決落實(shí)行政權(quán)“放管服”要求，并審慎把好“放管服”改革的法律關(guān)。

最后，對(duì)行政決策特別是具有較大影響的行政決策進(jìn)行法治化，要把民主性、科學(xué)性、合法性、風(fēng)險(xiǎn)性作為法定必要構(gòu)成要件固定下來(lái)，馳而不息地堅(jiān)持下去。應(yīng)引入公眾參與、組織專家研討、法律顧問(wèn)審核等制度分項(xiàng)，強(qiáng)化過(guò)程的管理、調(diào)整和監(jiān)督機(jī)制，主動(dòng)接受立法機(jī)關(guān)、國(guó)家監(jiān)委、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)。在營(yíng)商環(huán)境方面主動(dòng)聽計(jì)于企、聽計(jì)于商，服從經(jīng)濟(jì)規(guī)律，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障政策的連續(xù)性與公信力。

（三）實(shí)現(xiàn)離任工作交接程序的法治化

從目前我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定及研究文獻(xiàn)來(lái)看，關(guān)于離任人員工作交接程序方面的規(guī)定和研究非常少，與此相關(guān)的僅有領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)方面的規(guī)定和研究成果。從詞義上來(lái)看，《辭源》中對(duì)“交接”一詞的含義解釋為新舊移交時(shí)，雙方交代有關(guān)事務(wù)[10]。但離任審計(jì)程序僅能解決工作交接過(guò)程中經(jīng)濟(jì)方面的問(wèn)題，不能解決政務(wù)方面的問(wèn)題。交接作為離任過(guò)程中不可或缺的一環(huán)，現(xiàn)今仍缺乏有效的法律規(guī)范進(jìn)行監(jiān)管。交接程序的剛性約束機(jī)制，就是對(duì)其法治化，就是要明確權(quán)力移交時(shí)各項(xiàng)工作的內(nèi)容明細(xì)、權(quán)利義務(wù)，為下一步開展工作提供遵循。對(duì)前任工作進(jìn)行分析研判，達(dá)成共識(shí)并予以記錄，形成離任清單，這樣既能夠使接管人員快速熟悉工作，也有利于新舊交替中行政主體的權(quán)利義務(wù)平衡。法治化的要求既包括程序上的法治化，也包括實(shí)體上的法治化。程序上的法治化包括組織召開離任工作會(huì)議的參加人員范圍、會(huì)議組織程序、形成結(jié)論的效力等內(nèi)容，具體為在離任人員離任時(shí)，應(yīng)當(dāng)召開離任工作會(huì)議，由紀(jì)檢部門、單位的班子成員及各部門負(fù)責(zé)人參加，由離任人員就任期內(nèi)的各項(xiàng)工作逐一進(jìn)行匯報(bào)，經(jīng)全體參會(huì)人員充分討論后形成離任工作清單，并將該清單予以公開，賦予該清單法律效力。實(shí)體上，包括離任會(huì)議研究的內(nèi)容、研究事項(xiàng)的依據(jù)、救濟(jì)途徑等，具體為離任工作會(huì)議應(yīng)當(dāng)對(duì)離任人員任期內(nèi)的工作進(jìn)行分類，逐一匯報(bào)，并說(shuō)明每項(xiàng)工作開展的依據(jù)、進(jìn)度、預(yù)期效果，以及對(duì)分類匯報(bào)的事項(xiàng)發(fā)生糾紛時(shí)應(yīng)當(dāng)采取的救濟(jì)措施等內(nèi)容。離任清單制度能夠使新舊行政主體之間的權(quán)利義務(wù)明細(xì)化，真正做到新舊行政主體權(quán)利義務(wù)平衡，同時(shí)也能起到監(jiān)督震懾作用，使行政主體在任時(shí)對(duì)工作有合理預(yù)期，做到盡職盡責(zé)。交接程序的法治化，使行政主體開展工作有了制度遵循標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也使人民監(jiān)督更具針對(duì)性。

（四）實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)程序的法治化

有權(quán)力必有權(quán)利救濟(jì)，這是法治的要求。權(quán)力和權(quán)利救濟(jì)如果失衡，法治就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，沒有設(shè)置救濟(jì)途徑的權(quán)力必然是損害權(quán)利的強(qiáng)權(quán)。針對(duì)政務(wù)失信問(wèn)題，我們給出的解決之道如果缺少救濟(jì)途徑，是無(wú)法發(fā)揮實(shí)效的?，F(xiàn)代公權(quán)力控制與制約機(jī)制不僅包括對(duì)國(guó)家公權(quán)力的控制和制約，而且包括對(duì)社會(huì)公權(quán)力的控制和制約；不僅包括公權(quán)力的相互制約，而且包括私權(quán)利對(duì)公權(quán)力的制約[11]。通過(guò)權(quán)利救濟(jì)程序，對(duì)政務(wù)失信問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制，意義在于通過(guò)制度和程序?qū)σ环N權(quán)力進(jìn)行規(guī)制比簡(jiǎn)單地利用懲罰措施遏制強(qiáng)權(quán)，更符合法治本意。同時(shí)，在權(quán)利救濟(jì)的過(guò)程中，強(qiáng)權(quán)者對(duì)法治更有親身體悟，對(duì)其法治思維的塑造更具實(shí)操性。

第一，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍。政務(wù)失信問(wèn)題不僅僅發(fā)生在行政機(jī)關(guān)，在包括立法、司法以及涉及公權(quán)力的所有領(lǐng)域都有可能出現(xiàn)。受國(guó)家社會(huì)傳統(tǒng)文化的影響，我國(guó)所有涉及公權(quán)力的領(lǐng)域均有行政化的傾向，因此，通過(guò)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，能在相當(dāng)廣闊的領(lǐng)域內(nèi)為受害方提供權(quán)利救濟(jì)。同時(shí)，司法作為法治體系建設(shè)的下游工程，是維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線，亦是國(guó)家治理體系的保障性工程[12]。

第二，提升紀(jì)檢監(jiān)察能力，暢通紀(jì)檢監(jiān)察救濟(jì)渠道。對(duì)不能納入行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)，通過(guò)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。世界反腐專家杰瑞米·波普指出，各國(guó)在努力提高政府治理水平的時(shí)候，一直對(duì)有可能是所有方法中最重要的這一條思路重視不夠，即系統(tǒng)地、有意識(shí)地建構(gòu)本國(guó)的“國(guó)家廉政體系”，體系之間互相聯(lián)系，共同服務(wù)于國(guó)家整體治理策略[13]。2018年3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)成立中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。監(jiān)察權(quán)的公權(quán)全覆蓋特征，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)所在，這種特征也決定了其可以對(duì)所有涉及政務(wù)失信問(wèn)題的公權(quán)領(lǐng)域進(jìn)行全面的審查，并依據(jù)監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定，向被審查人員及單位發(fā)監(jiān)察建議書。

第三，擴(kuò)大決策的公眾參與范圍。公權(quán)對(duì)私權(quán)而言之所以具有強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)地位，其合理性來(lái)源于民主。蘇力曾指出，“法治話語(yǔ)的流行反映的是對(duì)秩序的渴求。然而，秩序的真正形成是整個(gè)民族的事業(yè)”[14]。在我國(guó)現(xiàn)階段，公眾參與是實(shí)現(xiàn)民主秩序最好的途徑之一。政務(wù)失信問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因之一就是民意表達(dá)機(jī)制的堵塞，公眾對(duì)公共決策的參與度不夠，行政裁量權(quán)大，公眾的意見難以被聽取和采納。因此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大決策的公眾參與范圍，將與相關(guān)決策事項(xiàng)存在利害關(guān)系的人員納入決策范圍，通過(guò)程序設(shè)置，使利害關(guān)系人的意見得到聽取和采納，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。