風(fēng)險社會警察權(quán)力運用的基調(diào)及邏輯展開

彭貴才，劉春玲，2

（1.吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130021；2．中國人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000）

人類已經(jīng)邁入“風(fēng)險社會”[1]，但關(guān)于警察權(quán)①本文的警察權(quán)，主要是指現(xiàn)代意義上的與警察組織相互依存的警察權(quán)力，主要體現(xiàn)為維護公共秩序與抑制犯罪兩大功能。相近觀點參見余凌云《論美國警察權(quán)的變遷》，載《公安學(xué)刊（浙江警察學(xué)院學(xué)報）》2018年第3期。的運用，無論是理論認(rèn)識，還是實務(wù)技能②例如，雖然自美國“9·11”恐襲事件之后，世界范圍內(nèi)的警察權(quán)得到擴張，但警察職權(quán)的項目內(nèi)容并沒有實質(zhì)性增長，還是主要以巡邏、檢查、調(diào)查、即時強制等為主要執(zhí)法手段。，并沒有隨之躍入一個新的歷史階段。面對網(wǎng)絡(luò)、人工智能等科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，社會安全矛盾形態(tài)被全面重塑，歷來被倚以國家和社會安全治理重任的警察權(quán)力，應(yīng)該超越工業(yè)社會以來的行為傳統(tǒng)養(yǎng)成并有所創(chuàng)新，才能應(yīng)對新興犯罪的預(yù)防及打擊需要。但當(dāng)下，警察權(quán)力史無前例地面臨著治理能力危機，在“該不該為”和“如何為”之間“躑躅前行”。主要原因應(yīng)該在于，人們并沒有理清警察權(quán)力及其應(yīng)該以何種角色定位、遵從怎樣的基調(diào)及邏輯，以應(yīng)對風(fēng)險社會的到來。

一、警察權(quán)力進化的兩條主線：物理強制性和組織性

警察權(quán)力的進化史，貫穿著愈發(fā)清晰的兩條主線：物理強制性③物理強制力，英文為“physical f orce”，也可以直接翻譯為“武力”。和組織性。物理強制性和組織性，不僅展示出警察權(quán)力現(xiàn)代化進程的客觀規(guī)律與方向，同時也成為定義和定位警察權(quán)力的兩個關(guān)鍵要素。而現(xiàn)代組織理論關(guān)于組織概念的多種闡釋都蘊含著這樣的共識：組織作為現(xiàn)存事物，是事物內(nèi)部（及其與外部）按照一定結(jié)構(gòu)與功能關(guān)系構(gòu)成的方式和體系[2]。所以，警察權(quán)力的物理強制性本身，其實就是現(xiàn)代警察組織的本質(zhì)內(nèi)涵的外現(xiàn)而已。認(rèn)清警察組織性與物理強制功能的一體性共存關(guān)系，不僅是警察在風(fēng)險社會治理中角色定位的需要，也為實質(zhì)性警察權(quán)力的進化指明了方向，更是關(guān)于警察權(quán)力運用和控制的基本認(rèn)知。

（一）物理強制性是警察權(quán)的本質(zhì)屬性

警察作為國家、公民安全和社會秩序的基本維護力量，物理強制力一直是其價值和職能實現(xiàn)的關(guān)鍵所在。與“國家行政權(quán)”的核心涵義[3]相比，“警察權(quán)”主要體現(xiàn)為公共行政的物理強制執(zhí)行，前者主要用來描述非直接強制情況下以促進公共福利為宗旨的活動。也就是說，區(qū)分“警察權(quán)”和“非警察類國家行政權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)，不是二者所追求的價值目標(biāo)，而是二者所運用手段的表現(xiàn)“形式”有所不同。歷經(jīng)“警察國”至“法治國”又及“福利國”，雖然國家任務(wù)價值體系不斷變遷，但警察權(quán)的物理強制力卻沒有也不可能被柔性執(zhí)法、非強制行政行為等其他外在表征所掩去——這已經(jīng)被歷史所證實，也是警察權(quán)具有穩(wěn)定獨立性實質(zhì)的外在體現(xiàn)。

物理強制性為警察權(quán)力出生之日起就天然具有[4]，經(jīng)多年或自然進化或人工構(gòu)造卻未被去除半分實質(zhì)。警察及警察權(quán)力的產(chǎn)生，主要就是為了以有力的物理強制力應(yīng)對危險，尤其是突發(fā)的，危及國家安全、公民人身和財產(chǎn)安全的侵害行為。如果警察沒有物理強制力這個“硬權(quán)力”[5]，侵害行為的制止和公民生命財產(chǎn)權(quán)益的緊急保護都將是空話，而事后對致害人的追蹤、對侵害糾紛的仲裁、對侵害事實的審判，也只是實現(xiàn)損害后的補償性、制裁性正義而已。如果警察物理強制力的本質(zhì)被輕視或因國家統(tǒng)治政治需要而被人為淡化，也必將損害警察權(quán)力的權(quán)威性和威懾力，給國家和社會安全會帶來很多后患。所以，需要注意，警察與社會公眾關(guān)系的“度”的把握非常重要。警察與社會公眾“距離”過于“親近”的職責(zé)體系設(shè)計及社會輿論導(dǎo)向，在試圖拉近警民關(guān)系的同時，反過來卻會弱化警察物理強制性的本質(zhì)屬性，進而損害警察權(quán)本身應(yīng)該具有的威嚴(yán)性和威懾力。

（二）專業(yè)分工進化凸顯出警察權(quán)的組織性主體特征

現(xiàn)代意義上的警察權(quán)概念，與形式意義上的警察概念，具有實質(zhì)上的不可分性①很多學(xué)者在定義警察權(quán)及警察行為時，都采用了警察機關(guān)的形式性視角予以描述。如高文英《警察行政法探究》，群眾出版社2007年版，第14頁；中國警察學(xué)會《中國警察法學(xué)》，群眾出版社2002年版，第132頁。。關(guān)于形式意義和實質(zhì)意義的警察權(quán)力的二分法，主要源于以德國為代表的歐洲，也實際體現(xiàn)于英美等國警察的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型進程當(dāng)中[6]。關(guān)于實質(zhì)性警察及警察權(quán)力的定義，各國及各學(xué)者間的認(rèn)知分歧從未消弭，某種程度上也成為警察組織和警察權(quán)力進化的障礙。而形式意義上的警察概念，卻以突出的組織性主體特征呈現(xiàn)躍入現(xiàn)代社會，也隨即成為詮釋和衡量警察現(xiàn)代化、專業(yè)化的范式②1829年，在 Sir Robert Peel 的提議下，英國設(shè)立了倫敦大都市警察（the London Metropolitan Police），是世界范圍內(nèi)現(xiàn)代警察制度的開端。。

在警察產(chǎn)生之初，警察即為國家的代表[7]，以強制力為主要特征的警察行為就是國家統(tǒng)治的強力執(zhí)行，警察權(quán)力就是國家權(quán)力行使的代表，二者原理和運行機制高度的一致性，使得警察權(quán)力不需要從國家統(tǒng)治權(quán)力中特別分化出來，警察權(quán)力理論也涵攝在國家權(quán)力理論之中，其權(quán)力正當(dāng)性存在及運行邏輯機理也不需要特別論證。但隨著社會的進步，國家職能內(nèi)涵不斷豐富，在“服務(wù)行政”“福利行政”等國家職能需求的希冀下，警察也隨之進行著精細(xì)化的社會專業(yè)分工的自我進化。因國家對于警察物理強制力的定向需求的不斷增長，警察先后經(jīng)歷了兩次“脫警察化”③第一次“脫警察化”主要使警察權(quán)與軍事權(quán)等國家權(quán)力相分離，使警察權(quán)主要作用于國家內(nèi)政領(lǐng)域；第二次“脫警察化”是警察從主要負(fù)責(zé)內(nèi)政管理的“民政”等政府職能部門進一步分化出來。關(guān)于警察發(fā)展歷程中兩次“脫警察化”歷程及規(guī)律分析，可以參見余凌云《警察權(quán)的“脫警察化”規(guī)律分析》，載《中外法學(xué)》2018年第2期。發(fā)展歷程后，與“民政”等其他國家行政部門分化相異，實現(xiàn)了組織意義的分工獨立。無論是信奉法治“進化論”的英美法系國家和地區(qū)，還是喜好法治“構(gòu)造論”的以德國為代表的大陸法系國家和地區(qū)，警察在組織學(xué)意義上實現(xiàn)相對獨立的同時，也為警察權(quán)力物理強制功能的專業(yè)化和規(guī)范化提供了組織學(xué)基礎(chǔ)，使警察機關(guān)在自我完善和與其他相鄰機關(guān)分工互動的過程中，圍繞著物理強制力這條主線，不斷進行著組織功能的社會進化。

二、區(qū)別于“風(fēng)險”的“危險”：警察權(quán)力運用的核心

自產(chǎn)生發(fā)展至今，具有穩(wěn)定的物理強制力本質(zhì)屬性的警察權(quán)力，在風(fēng)險社會中，應(yīng)該將威脅公民和國家安全的“危險”作為其職權(quán)運用的核心，而不是“風(fēng)險”。

（一）“風(fēng)險社會”之“風(fēng)險”含義辨正

時下所謂的“風(fēng)險社會”，主要來自德國著名社會學(xué)者烏爾里希·貝克的風(fēng)險社會理論的描述，其本質(zhì)上指的是超越工業(yè)社會文明的新的社會發(fā)展形態(tài)。而來自“風(fēng)險社會”的“風(fēng)險”一詞，于是就有了后工業(yè)社會時代背景下，詮釋社會發(fā)展新形態(tài)的特定含義?！帮L(fēng)險”一詞，在我國漢語使用習(xí)慣中，多與“收益”一詞相伴而用，主要是對與所求收益相伴隨的可能發(fā)生損害的蓋然性描述。而當(dāng)下所謂的“風(fēng)險社會”，其實主要也是指巨大社會收益追求下，各國家、各社會組織以及個人等，依賴先進的科學(xué)技術(shù)在改造世界的過程中，相伴隨而給世界帶來的巨大風(fēng)險[8]。如蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站核泄漏、2011年發(fā)生在日本福島的核泄漏事件等，是風(fēng)險社會之“風(fēng)險”的典型寫照。

從根源上來說，風(fēng)險社會的“風(fēng)險”，其實主要為現(xiàn)代技術(shù)下社會財富超量積累的副作用。在工業(yè)社會階段，人們主要是憑借生產(chǎn)工具的工業(yè)化，生產(chǎn)足夠的社會資源，以解決人類的衣食住行等基本需求。而自后工業(yè)化時代開始，人類在通過飛速發(fā)展的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)快速生產(chǎn)和消耗著海量社會資源的同時，也面臨著現(xiàn)代技術(shù)所蘊含的巨大的風(fēng)險。也就是說，風(fēng)險社會的“風(fēng)險”，與現(xiàn)代技術(shù)所追求的社會收益，其實是相伴相生的。

風(fēng)險社會治理的核心，應(yīng)該聚焦于對現(xiàn)代技術(shù)所蘊含的“風(fēng)險”進行預(yù)測與管理。從現(xiàn)代社會來看，可以說風(fēng)險是“一種應(yīng)對現(xiàn)代化本身帶來的災(zāi)難與不安全的系統(tǒng)方法、是預(yù)測和控制人類行為未來后果的現(xiàn)代方式”[9]。作為“風(fēng)險社會”的“風(fēng)險”，本質(zhì)上來說，主要就是指事物存在或發(fā)展過程中伴隨的自身特性的某種可能發(fā)生的危險①相應(yīng)地，風(fēng)險也往往內(nèi)含“不確定性”“偶然事件”“不安全”“收益”“優(yōu)勢”等詞義。參見劉剛編譯的《風(fēng)險規(guī)制：德國的理論與實踐》，法律出版社2012年版，第13頁。。風(fēng)險行政法理論自20世紀(jì)在國外的興起，主要肇因于現(xiàn)代技術(shù)系統(tǒng)暴露出的嚴(yán)重問題——切爾諾貝利核電站泄漏是標(biāo)志性事件。科技手段的日新月異，給人類帶來巨大財富感受和生活高質(zhì)量享受的同時，反向刺激人類去追求更高的技術(shù)，而科學(xué)技術(shù)超速發(fā)展的本身，就是一種巨大的風(fēng)險——時刻考驗著人類對于現(xiàn)代技術(shù)的控制能力。所以，當(dāng)下不斷更新的信息技術(shù)在促進社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，科技領(lǐng)域風(fēng)險也成為國家風(fēng)險的重要來源[10]，如新型虛擬貨幣的跨境交易，隱含著較高的洗錢風(fēng)險，對國家金融秩序和政治利益都容易造成損害。

（二）不同于“風(fēng)險”的“危險”②關(guān)于警察危險防治的“危險”，相關(guān)詳細(xì)闡述及分類等問題，可詳見彭貴才、劉春玲《危險防治理論：警察法治現(xiàn)代化的基石》，載《廣西社會科學(xué)》2020年第2期。是警察權(quán)力分野的節(jié)點

在風(fēng)險社會，警察權(quán)力應(yīng)對的主要是“風(fēng)險”還是“危險”，決定了警察權(quán)力設(shè)定、啟動及實施的條件、范圍和限度。正如烏爾里?！へ惪怂裕汗I(yè)社會陳舊的思維理念與調(diào)控模式將難以適應(yīng)險象環(huán)生的風(fēng)險社會[11]。關(guān)于風(fēng)險社會的“風(fēng)險”治理，需要國家運用綜合性現(xiàn)代風(fēng)險治理原理及手段。例如，在環(huán)境風(fēng)險治理、食品和藥品等領(lǐng)域，形成了一系列的風(fēng)險行政治理規(guī)則和制度，也因為應(yīng)對風(fēng)險社會的需要，形成了預(yù)防原則、適度原則等統(tǒng)領(lǐng)下的風(fēng)險治理理論及原則體系，成為現(xiàn)代行政法學(xué)發(fā)展的重要內(nèi)容。而關(guān)于警察權(quán)力的運用，“危險”與“風(fēng)險”的范疇如果辨析不明，就會出現(xiàn)因為基礎(chǔ)概念定位錯誤，影響理論基礎(chǔ)和制度選擇等問題，進而可能造成警察權(quán)力運用定位不清以至可能造成警察權(quán)力濫用等問題的發(fā)生。當(dāng)下，警察權(quán)力也越來越被希冀具有危險預(yù)防功能，如各國相繼立法擴大了警察權(quán)的適用范圍來應(yīng)對恐怖活動或暴恐襲擊。這種警察預(yù)防性權(quán)力是因恐怖活動對公民安全的威脅而啟動，因此，“危險”一詞顯然比“風(fēng)險”更加客觀、準(zhǔn)確。

通過分析內(nèi)、外源性致因要素的不同，可以將容易與“危險”相混淆的“風(fēng)險”甄別出來，進而確定是否需要警察權(quán)力的介入。與風(fēng)險社會主要內(nèi)源于現(xiàn)代技術(shù)自身發(fā)展特性的“風(fēng)險”不同，危險的致因主要是由人為因素引起；除此，當(dāng)然也不可避免地包括部分非人為因素，如客觀事實、非人類生物行為等。也就是，與風(fēng)險主要內(nèi)源于自身發(fā)展特性相比，危險主要由外源性因素引發(fā)，危險對人類安全構(gòu)成傷害的現(xiàn)實性和緊迫性程度也相對更高，相應(yīng)也就需要采取更為緊急的物理強制力予以預(yù)防或規(guī)避。

與風(fēng)險治理主要的目標(biāo)是面向未來的、內(nèi)源性的危機不同，警察權(quán)主要處置的“危險”是現(xiàn)存的或者有充分經(jīng)驗理由（或證據(jù)證明）的、外源性因素造成的急迫損害的可能性，二者應(yīng)對的理論原理和制度機制自然也會不同。也就是說，風(fēng)險主要表達的是事物內(nèi)源性的、與人類發(fā)展相伴相生①從哲學(xué)存在論的視角來講，風(fēng)險也可以說是人的存在方式之一。參見郭洪水、朱葆偉《風(fēng)險的哲學(xué)存在論分析——兼論當(dāng)代風(fēng)險社會的生成邏輯》，載《科學(xué)技術(shù)哲學(xué)研究》2013年第3期。的某些損害威脅的蓋然性，危險則突出外源性損害的現(xiàn)實威脅性——此種威脅也是警察憑借物理強制力可以解除的。當(dāng)然，盡管危險還不是現(xiàn)實的必然性，但確實需要面臨危險的主體，采取足夠的安全保障措施。因此，從損害警示等級和采取措施必要性來看，“危險”的警示等級和防范緊迫性都要高于“風(fēng)險”。警察權(quán)因危險而存在，所以，必須更加科學(xué)、客觀地對危險予以認(rèn)定，決不能將“風(fēng)險”與“危險”相混淆。

（三）“危險”是警察權(quán)力法治化的核心范疇

法治化，是警察權(quán)力正當(dāng)性、合法性的基本保障，是防范警察權(quán)力濫用的最優(yōu)途徑選擇。而警察權(quán)力法治化的核心，是基于對國家及公民面臨的“危險”的兩個重要判斷：一是危險的“真實性”；二是危險的“等級”的劃分。危險的真實性，是警察權(quán)力存在正當(dāng)性保證的基礎(chǔ)；而對危險的等級劃分，是警察權(quán)力運用強度梯度劃分的標(biāo)準(zhǔn)。

突出的物理強制力本質(zhì)屬性，決定了警察權(quán)力的啟動，應(yīng)該以危險的真實存在為前提，以危險的解除為權(quán)力行使的結(jié)束點，即警察權(quán)力運用以“真實”“危險”的存在性判斷為前提。警察權(quán)力的存在和行使必須建立在對危險的理性判斷的基礎(chǔ)上，而危險是現(xiàn)實中的可能性，多為人為等外在因素導(dǎo)致的不利結(jié)果，需要警察權(quán)力的強力干預(yù)才可能得以排除，這也正是警察權(quán)力存在的正當(dāng)性根基所在?！拔ｋU”的“真實性”，是警察權(quán)力正當(dāng)性的基本保證。警察權(quán)的行使，應(yīng)該或只能用于預(yù)防和排除危及國家安全與公民人身及財產(chǎn)安全的“危險”。如此權(quán)力定位，應(yīng)該也能夠?qū)︼L(fēng)險社會警察權(quán)力變革的時代需求予以一定的理論回應(yīng)：緊緊圍繞“危險防治”核心功能需求，建構(gòu)現(xiàn)代化警察權(quán)能體系。

另外，如上文所述，在風(fēng)險社會背景下，警察權(quán)力的運用必須區(qū)分“危險”與“風(fēng)險”，如果將警察權(quán)力普遍用于社會可能之“風(fēng)險”的預(yù)防，則會導(dǎo)致警察權(quán)力不當(dāng)擴張，不僅可能致使警察權(quán)力濫用，侵害公民得來不易之自由權(quán)利，而且可能使歷史倒退回“警察國”。對于風(fēng)險社會“風(fēng)險”的治理，一般性國家行政權(quán)力的運用，可以考慮預(yù)防性行政手段的普遍性適用和從根源上解決風(fēng)險問題。而對于威脅國家及公民的“危險”的防治，則應(yīng)該主要著眼于警察權(quán)力適用的必要性和公民部分權(quán)利限縮的正當(dāng)性。

警察權(quán)行使的目的，應(yīng)該或只能用于預(yù)防和排除危及國家安全與公民人身及財產(chǎn)安全的“危險”。警察權(quán)，決不能用于“假造”危險，如以“預(yù)防風(fēng)險”為名，達到“政治鎮(zhèn)壓”等目的。“真實”的危險，不同于“客觀危險”。危險的“真實性”，就警察權(quán)力運用而言，就是指警察權(quán)力要解除的威脅國家和公民的危險是真實存在的。危險的“真實性”是與“假造”危險相對而言的。而“客觀危險”與“主觀危險”是一對相對存在的范疇，“客觀危險”強調(diào)的是“事后能夠證實危險真實存在”，“主觀危險”則突出主觀判斷得出的危險的存在性判斷。

三、風(fēng)險社會治理中警察部門的角色定位

（一）應(yīng)急性處置是警察的基本職能

風(fēng)險社會中，生物安全、網(wǎng)絡(luò)安全等突發(fā)事件的發(fā)生，對國家和公民安全可能造成不可估量的損害，作為國家及公民安全主要保衛(wèi)力量的警察，必然責(zé)無旁貸。而我國一直是災(zāi)難事故與事件多發(fā)的國家之一，尤其是在經(jīng)濟快速發(fā)展的當(dāng)下，我國經(jīng)濟體量龐大，人口眾多，大城市人口異常密集，公安機關(guān)作為國家應(yīng)急處置最主要的依賴力量之一，面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。由此，關(guān)于警察應(yīng)急處置職權(quán)的種類、適用范圍及有效履行至關(guān)重要。

在突發(fā)事件的應(yīng)急處置中，警察權(quán)力主要是運用其物理強制力，實現(xiàn)四個方面的職能目標(biāo)：現(xiàn)場秩序維護、人員安全、重要場所和重要資源的警戒保衛(wèi)。為了實現(xiàn)以上目標(biāo)的保護職責(zé)，警察臨場強制措施的授權(quán)內(nèi)容及授權(quán)方式非常重要——既要保證警察權(quán)力行使的合法性、合理性，又要兼顧警察現(xiàn)場處置的多樣性、緊急性需求，還要防范警察權(quán)力可能的濫用。所以，一般關(guān)于警察現(xiàn)場處置權(quán)的立法體例都是列舉加概括式，以保障警察應(yīng)急處置權(quán)的科學(xué)性和有效性。

風(fēng)險社會，警察應(yīng)急性處置權(quán)的法律保障也亟須針對性完善。例如，2007年11月1日施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）中對公安機關(guān)應(yīng)急性處置職權(quán)行使的范圍實際上作了限縮規(guī)定，并不利于警察權(quán)力在緊急情況下的有效行使?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》中的突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”①參見《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條。。而在關(guān)于公安機關(guān)處理突發(fā)事件強制權(quán)行使的部分，卻實際上作了“社會安全事件”②參見《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十條。及“違反治安管理秩序”③參見《突發(fā)事件應(yīng)對法》第六十四、第六十五、第六十六條。的范圍限定。在風(fēng)險社會中，威脅國家和公民安全的突發(fā)事件的形態(tài)，本來就具有多樣性和復(fù)雜性，《突發(fā)事件應(yīng)對法》中列舉的四類突發(fā)事件類型（自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件）本身是不是能夠囊括所有的突發(fā)事件種類，尚未可知。而在警察應(yīng)急處置授權(quán)部分，適用范圍卻被限縮為“社會安全事件”及“違反治安管理秩序”。嚴(yán)格意義上來說，以上規(guī)定意味著警察權(quán)力或者只能用于“社會安全事件”而排除了與其并列的其他三類突發(fā)事件——自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件，或者只能以“治安管理法”予以處置。如此的法律規(guī)定，邏輯上不甚合理，不利于保障警察權(quán)力靈活、有效地應(yīng)對風(fēng)險社會中隨時可能發(fā)生的突發(fā)事件，也與《中華人民共和國傳染病防治法》當(dāng)中規(guī)定的公安機關(guān)對于醫(yī)療機構(gòu)的“協(xié)助”職責(zé)相悖④參見1989年9月1日施行的《中華人民共和國傳染病防治法》（2013年6月29日修正）第三十九條。。另外，警察應(yīng)急性處置立法保障的不足，也側(cè)面暴露出人們對警察“非常態(tài)”強制權(quán)力運用的經(jīng)驗和認(rèn)知還不足以應(yīng)對風(fēng)險社會之所需。

（二）預(yù)防性權(quán)力運用成為重點和難點

風(fēng)險社會蘊藏的巨大風(fēng)險，隨時可能演變?yōu)橹苯油{和損害國家與公民安全的事件，需要預(yù)防性國家行政權(quán)力的有力介入，這也給警察權(quán)力的運用提出了新課題：警察對于危險的預(yù)先防范職能的履行。

警察預(yù)防性權(quán)力的運用，是當(dāng)下警察權(quán)力法治化的重點和難點。預(yù)先防范危險的特定需要，催生及改變了警察權(quán)力的存在和實施樣態(tài)，擴張了警察權(quán)的裁量空間，更是改變了警察權(quán)力艱難進化而來的謙抑性特征。預(yù)防犯罪，警察只是國家和社會組織功能體系的組成之一。作為以物理強制力為本質(zhì)屬性的警察權(quán)，在預(yù)先防范危險的復(fù)雜需求下，其手段本身就很容易造成其與公民自由等權(quán)益及社會發(fā)展、效率之間的矛盾。

以我國網(wǎng)絡(luò)預(yù)防性反恐為例，面對日益突出的恐怖主義威脅和網(wǎng)絡(luò)安全威脅，在物理上無法完全阻隔恐怖主義滲透的情況下，完備的法律體系不僅是國家防范網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的堅實壁壘，而且更是警察權(quán)預(yù)防性運用的必需。法治手段是除戰(zhàn)爭之外人類對抗恐怖主義的又一良好路徑，但由于經(jīng)驗不足等原因，法制建設(shè)整體上還處于探索階段。尤其是對于更擅長秩序維護和物理性危害制止的警察權(quán)來說，面對充斥著高科技元素的網(wǎng)絡(luò)空間，預(yù)防性反恐權(quán)力行使的法制大廈，更是亟待完善。2014年以來，我國陸續(xù)頒布《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律，由此，無論是國家安全理論的構(gòu)建，還是國家安全政策的制定都有了法律依據(jù)，立體化的預(yù)防性反恐法律體系初步建立。但“新興”的“互聯(lián)網(wǎng)+恐怖主義”——網(wǎng)絡(luò)恐怖主義，游移于國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略和反恐怖主義戰(zhàn)略的交界處，雖然世界各國已經(jīng)充分認(rèn)識到其危害的嚴(yán)重性，但要形成系統(tǒng)、完備的法律規(guī)范，積淀的經(jīng)驗還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?，F(xiàn)存的警察應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的法制體系，對于網(wǎng)絡(luò)恐怖主義行為界定、表現(xiàn)形式，以及警察應(yīng)該如何防范打擊，也未見明確詳盡的規(guī)定。在法律層面，除《中華人民共和國反恐怖主義法》中略有提及外，其他部門法很少提及，有關(guān)內(nèi)容散見于我國公安部、國家安全部、工業(yè)和信息化部等部門規(guī)章及規(guī)范性文件中，且存在著網(wǎng)絡(luò)恐怖主義認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明、權(quán)責(zé)規(guī)定不清、職能交叉重疊等問題，遠(yuǎn)不能滿足網(wǎng)絡(luò)恐怖主義預(yù)防性需求。不僅我國如此，世界范圍內(nèi)警察網(wǎng)絡(luò)恐怖主義應(yīng)對法制供應(yīng)也整體缺位嚴(yán)重。

另外，網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的預(yù)防，警察權(quán)與隱私權(quán)、言論自由等基本權(quán)利之間的矛盾，也是必須面對的難點。網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的應(yīng)對，從理論上看需要警察權(quán)予以高密度、全時段、深層次、立體化監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和制止恐怖主義思想的傳播、恐怖準(zhǔn)備活動的進行等，以保障網(wǎng)絡(luò)安全。但網(wǎng)絡(luò)的私密空間數(shù)量眾多，人們對于警察權(quán)的深度介入充滿戒心，甚是擔(dān)憂。警察網(wǎng)絡(luò)反恐，相對方主要包括三方面主體：電信主管部門、網(wǎng)民和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營服務(wù)方。網(wǎng)民是數(shù)量巨大的群體，其隱私權(quán)、言論自由權(quán)等基本權(quán)利的保護，對于警察網(wǎng)上反恐職權(quán)的行使也是一個考驗。因為網(wǎng)絡(luò)的魅力之一就在于用戶可以擁有隱私交談和活動空間，這些空間，用戶不希望被警察等政府機構(gòu)介入、追蹤或強制“處置”。美國Steve Jackson Games事件①Steve Jackson Games是一家游戲公司，創(chuàng)辦者是Steve Jackson。1990年3月的一天，公司因為被懷疑通過一本游戲手冊遠(yuǎn)程聯(lián)系、指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)恐怖犯罪，而突然遭到美國特勤處（USSS）警察的搜查，搜查不僅影響了公司運營，很多設(shè)備還被帶走檢查，損失巨大，公司幾乎被毀。最后，由于特勤處警察沒能夠取得確鑿和有力證據(jù)（與美國“9·11”事件相關(guān)），沒有制裁該公司，也歸還了所有的設(shè)備。隨后，Steve Jackson Games公司負(fù)責(zé)人Steve Jackson又發(fā)現(xiàn)，自己原本保存于BBS中的信件不僅遭到了查看，有些竟然已經(jīng)被警察刪除。于是，法律和電子技術(shù)兼通的電子前沿基金會（EFF）應(yīng)運而生——三人專門組建，代理Steve Jackson Games與美國特勤處打起了訴訟官司。四年后，Steve Jackson Games獲勝，法院判決特勤處侵犯了Steve Jackson的隱私權(quán)和言論自由權(quán)——電子郵件的法律保護判例也自此流傳下來。參見楊望《EFF：技術(shù)無邊法有界》，載《中國教育網(wǎng)絡(luò)》2008年第8期。就是其中一個典型，也促成了世界著名的電子前沿基金會②電子前沿基金會（Electronic Frontier Foundation）成立于1990年，簡稱EFF，是一個非營利性的國際法律組織，多年來與美國政府打了多個關(guān)于網(wǎng)絡(luò)隱私、言論自由的官司。的成立。Steve Jackson Games案使得各國開始思考和探索網(wǎng)絡(luò)空間“權(quán)力—權(quán)利”共存的法律規(guī)范體系建構(gòu)，同時，該案也足以說明警察網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法對于基本權(quán)利界限把握的難度。

（三）對于風(fēng)險治理部門的協(xié)助

由于風(fēng)險社會的“風(fēng)險”是對現(xiàn)代化的一種反身性（reflexive）認(rèn)識，主要由科技手段和人為因素混合衍生而成[12]，因此現(xiàn)代科技發(fā)展的相關(guān)管理部門、環(huán)境保護部門、消防安全管理等部門才是風(fēng)險治理的主體組成，是風(fēng)險治理行政權(quán)的集中所在。而警察權(quán)力，應(yīng)該更多地體現(xiàn)為對于風(fēng)險治理部門的協(xié)助職能。警察作為國家治理體系的重要組成部分，承擔(dān)著維護國家和社會秩序、保障公共安全、保護公民人身和財產(chǎn)安全的重任，所以警察行政治理現(xiàn)代化能力需要具有“雙重功效模式”，本身不僅是國家治理現(xiàn)代化能力和水平的代表組成，更要為國家風(fēng)險治理部門、為現(xiàn)代治理成果保駕護航。

綜上，簡言之，在風(fēng)險社會中，以物理強制力為本質(zhì)屬性的警察權(quán)力必須契合應(yīng)有之角色定位，既不能僭越專業(yè)部門風(fēng)險應(yīng)對的權(quán)能優(yōu)勢，也不應(yīng)缺位于其自身該盡之安全保障職責(zé)，以警惕警察預(yù)防性職權(quán)以“風(fēng)險”防范之名不當(dāng)擴張而給人權(quán)及社會發(fā)展利益帶來損害之實。

四、風(fēng)險社會警察權(quán)力的邏輯展開

（一）多元主體的有效協(xié)作[13]

風(fēng)險社會中，國家中心治理模式的效用是極其有限的，應(yīng)該建立多層次的復(fù)合治理模式，發(fā)揮社會多元行為主體的能動性[14]。以快速發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)為例，網(wǎng)絡(luò)新型犯罪的預(yù)防與應(yīng)對，需要警察具有高超的科技手段。警察網(wǎng)上預(yù)防和應(yīng)對新型犯罪，一是需要提早發(fā)現(xiàn)，二是需要“有能力及時制止”網(wǎng)絡(luò)犯罪活動苗頭，三是“有能力”網(wǎng)上成功留證或取證。以上三點職能履行要求，都需要現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的有力支撐。沒有高超的科技支撐，無法及時、主動去發(fā)現(xiàn)發(fā)生于網(wǎng)絡(luò)深層的犯罪活動，就達不到預(yù)防和制止犯罪的目的。即使是可以與第三方合作，但對于第三方的監(jiān)管與協(xié)作，也同樣需要以高科技知識和手段作為后盾。而各國警力需求多元化，要用于傳統(tǒng)犯罪預(yù)防和秩序維護，還要警戒與防范“現(xiàn)實世界”的犯罪活動，所以很多國家都呈現(xiàn)出警力不足的情況，更不要說網(wǎng)上大量高科技警察的配備了。所以，風(fēng)險社會中更加突出地需要社會多元主體的有效協(xié)作，而不能只是憑靠警察精英作戰(zhàn)能力的提高。

當(dāng)下，我國公安機關(guān)應(yīng)該著力處理好警察權(quán)力運用與社會多元化主體的協(xié)作的實效問題，實現(xiàn)警力專業(yè)化不斷提升的同時，積極凝聚、發(fā)揮社會力量，貫徹好“一切為了群眾，一切依靠群眾”公安工作路線。如果沒有社會力量的積極支持與配合，警察權(quán)力不僅無法獲得有效信息源，而且無法得到廣大群眾的有效支援與配合，無法有力應(yīng)對風(fēng)險社會的多樣化、復(fù)雜化危機樣態(tài)。而國家治理的核心理念，就是實現(xiàn)社會多元主體的互動、互助，實現(xiàn)共同治理和協(xié)力治理。

（二）專業(yè)信任與專家評估

風(fēng)險社會中，對于警察權(quán)力運用的專業(yè)信任與專家評估至關(guān)重要。由于現(xiàn)代技術(shù)蘊含極大風(fēng)險，極有可能引發(fā)突發(fā)安全事件，因而警察權(quán)力行使的重點之一就是對警察經(jīng)驗和專家評估的重視與有效運用。危險的存在性和等級判斷，是警察危險防治的前提及核心所在，是警察措施運用和法治化實現(xiàn)的重點與難點。警察權(quán)力的運用，存在一個辯證的考量關(guān)系：一方面，警察措施的運用要符合法律，以防止其濫用，此為前提性要素；另一方面，警察權(quán)力的運用，也需要足夠的裁量空間，要符合客觀理性標(biāo)準(zhǔn)。警察權(quán)力法制化的重要意義毋庸多言，但由于執(zhí)法行為本身即有靈活性的需要，更由于處于危險預(yù)先防范階段或者未知安全事件的處理階段，警察強制措施實施的靈活把握，不僅會決定警察權(quán)能的有效實現(xiàn)，也會直接影響公民權(quán)益的實現(xiàn)程度。所以，就風(fēng)險社會而言，警察基于職業(yè)養(yǎng)成的經(jīng)驗判斷價值重大，其理性裁量應(yīng)該給予充分的法治容納空間。例如，警察對于威脅國家或公民安全的危險是否存在、危險等級的事實性判斷、警察措施的針對性選擇與運用等，尤其是應(yīng)急性措施采取的類型、強度等決斷，都應(yīng)該充分考量理性尺度的客觀衡量，需要給予其合理的、足夠的靈活空間。

現(xiàn)代治理理念下①李維安提出的現(xiàn)代治理理念和思維對于風(fēng)險社會中警察權(quán)力的運用有著較大的啟迪作用。李維安認(rèn)為，第一，治理是一種多元化的系統(tǒng)思維，要求識別治理系統(tǒng)中各主體的關(guān)聯(lián)性，強調(diào)治理的民主性以及處理好多元利益主體的利益關(guān)系。第二，治理的內(nèi)容是通過多元利益主體的參與，建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)、相互協(xié)調(diào)的治理機制，并實現(xiàn)治理機制之間的良性互動。第三，治理的關(guān)鍵是頂層設(shè)計，涉及制度層面和決策職能。第四，治理的手段是“疏”“統(tǒng)”并舉、軟權(quán)力和硬權(quán)力并用，以疏導(dǎo)和軟權(quán)力的運用為主。第五，治理還是一種過程化思維，是圍繞“合規(guī)、規(guī)則和問責(zé)”不斷演進的建設(shè)過程。參見李維安《推進全面深化改革的關(guān)鍵 樹立現(xiàn)代治理理念》，載《光明日報》2013年11月29日第11版。，警察措施的生命在于規(guī)范與經(jīng)驗的互動實現(xiàn)。風(fēng)險社會安全事件的防治，法治經(jīng)驗國際整體性不足，一定程度上也影響了警察相關(guān)措施法治實現(xiàn)度。警察危險預(yù)防和危險處置任務(wù)的法治實現(xiàn)，必須綜合運用犯罪預(yù)防相關(guān)經(jīng)驗認(rèn)知，以法律手段為主要憑借及指引，盡量預(yù)先探知危險存在并予以及時處理。執(zhí)法專業(yè)經(jīng)驗是警察措施運用現(xiàn)實需求和規(guī)律探索的養(yǎng)成，警察對于危險的職業(yè)經(jīng)驗判斷極為重要。警察安全保障功能的實現(xiàn)，既要依靠其規(guī)范層面的法律設(shè)定，也同時需要倚仗其經(jīng)驗層面給予理性支撐，以避免法律滯后及本體恣意等濫用所致的履職不能。法律規(guī)范主要體現(xiàn)國家及公眾對于安全的理想追求，主要表現(xiàn)的是一種自上而下的國家權(quán)力運作方式的目標(biāo)指向與實現(xiàn)過程控制。而警察專業(yè)經(jīng)驗，則主要體現(xiàn)為權(quán)力功能實現(xiàn)所必須依靠的自下而上的一種達成路徑。警察安全保障職能實現(xiàn)的邏輯，應(yīng)該在于法律規(guī)范與執(zhí)法經(jīng)驗之間的良性互動，在實現(xiàn)警察權(quán)力預(yù)設(shè)的初衷指引下，以權(quán)力克制、制約為必要伴隨手段，以盡量縮小警察權(quán)力與公民權(quán)利的相互限制，最終實現(xiàn)警察權(quán)力的安全價值與公民權(quán)利等價值之間的特定平衡。

風(fēng)險社會中，在警察對于危險的防治中，專家評估的重要性也是不言而喻的。對于以現(xiàn)代技術(shù)為主要表現(xiàn)形態(tài)的未知危險的存在性和等級判斷，除依靠警察的專業(yè)判斷外，相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业募夹g(shù)性評估也至關(guān)重要。所以，國家應(yīng)重視警察權(quán)力運用過程中，專家評估作用的有效發(fā)揮，將關(guān)于危險判斷的警察職業(yè)經(jīng)驗與專家評估有機結(jié)合，共同發(fā)揮應(yīng)有之評斷作用，以保證警察權(quán)力對于多樣化未知危險應(yīng)對的有效性。

當(dāng)然，足夠的裁量空間的賦予，也必須同時考慮警察權(quán)力濫用的可能性，重視權(quán)力運用是否符合比例原則等。由此，警察權(quán)力設(shè)置和使用，需要設(shè)計科學(xué)的內(nèi)部審查制度與機制，盡力保障警察措施的科學(xué)性、靈活性，并針對可能伴隨的濫用等問題設(shè)計解決機制。

（三）主動預(yù)防的法治面向

危險能夠得以預(yù)先防范，是警察職能實現(xiàn)的高階形式。警察權(quán)力以強制力為主要特征，更擅長危害的即時制止。但隨著國民安全追求層次的不斷提高，警察的功能也不再滿足于其物理手段投擲下的公共秩序維護與危害即時制止，而是希望警察能夠預(yù)先防范危險的發(fā)生，即防患于未然。所以，國家竭力通過各種警察“調(diào)查”②我國警察調(diào)查權(quán)的行使方式與內(nèi)容較為豐富，主要包括：一是有權(quán)要求被調(diào)查人填寫制式信息表格，將相關(guān)信息進行登記、保留或者報送，以備查驗；二是當(dāng)發(fā)現(xiàn)危急或危險等特定事件的發(fā)生時，要求相對人向公安機關(guān)報告；三是傳喚和訊問；四是詢問、走訪、摸底；五是檢查、盤查、搜查；六是勘查、檢驗現(xiàn)場，做現(xiàn)場情況鑒定；七是利用特情、耳目，跟蹤，監(jiān)視，利用科技手段等特別方法進行的信息調(diào)查。相關(guān)內(nèi)容可參見余凌云《警察調(diào)查權(quán)之法律控制——在憲法意義上的進一步追問》，載《南京大學(xué)法律評論》2002年第1期。等相關(guān)手段的運用，以盡早發(fā)現(xiàn)危險的存在及發(fā)展動向，力爭將危險消滅于萌芽狀態(tài)，以免對國家和公民的安全等權(quán)益造成不可恢復(fù)的現(xiàn)實損害，這是警務(wù)法治價值追求的和法治理想目標(biāo)設(shè)定的核心，也是民眾所期望的國家安全產(chǎn)品供給的理想實現(xiàn)形式。而其實各國預(yù)防性警察權(quán)力運用的難點，也正在于警察預(yù)先發(fā)現(xiàn)措施的設(shè)定和運用廣度及深度。

所謂防范，漢語意思主要有三個層面：一是指堤壩類約束物或防御物，正如《法言·五百》所云：“川有防，器有范?！倍侵附鋫?、防備，如“事事防范有備無患”。三是指預(yù)防入侵之?dāng)郴驅(qū)⒁l(fā)生的不良結(jié)果，如“防御工事對安全事故的防范”等表述。防范的三層漢語含義，一定程度上揭示出警察預(yù)先防范危險的法治面向。警察權(quán)力對于危險的防治，理想狀態(tài)當(dāng)然是能防患于未然；確實無法防范，接下來才是危險的處置和制裁等活動。“防范”一詞的三重含義，也可以為警察危險防范的法治實現(xiàn)所借鑒，警察預(yù)先防范危險法治建設(shè)一是要構(gòu)筑對危險的有形防御體系，筑牢預(yù)防法治堤壩防線。如預(yù)防法律制度、預(yù)防警力準(zhǔn)備等。二是要有預(yù)先防范的常態(tài)性戒備、防備心理準(zhǔn)備，即警察危險預(yù)防應(yīng)該常態(tài)化，包括防范心理、防范制度等。三是警察預(yù)防性措施的制定和運用要有針對性，要盡力了解風(fēng)險社會中警察權(quán)力所要應(yīng)對的危險的特點、存在規(guī)律等，對癥下藥，才能保證其實效性。

其實，將以物理強制力為本質(zhì)屬性的警察權(quán)用于危險的預(yù)防，本身就是一種“風(fēng)險”行為，必然需要明確其預(yù)防的法治面向，才能盡量避免警察權(quán)這把“雙刃劍”“傷敵一千，自損八百”——出于保護人權(quán)（安全權(quán)）的目的，卻可能侵害人民固有之權(quán)利。所以，警察預(yù)先防范危險的行為或措施，尤其要符合目的正當(dāng)性原則，其核心要義是指，警察預(yù)防性權(quán)力的配置與行使的目的要基于公共安全的需要——不得用于其他目的，即警察權(quán)力的存在和行使目的要具有正當(dāng)性。對于公共安全的追求，不應(yīng)該出于政治壓迫或出于個人目的。所以，任何時候，警察的首要顧慮和任務(wù)，都應(yīng)該是公共安全[15]。例如，面對藏匿于網(wǎng)絡(luò)深層空間的恐怖活動，很多時候，警察權(quán)力的運用都要靠預(yù)先防范的調(diào)查、技術(shù)偵察等手段。這些手段的運用，確實可以達到早發(fā)現(xiàn)、早處理、早根除的目的，使人民的安全、國家的安全得到保障。但萬事都有相反的方面，警察預(yù)防性措施在靈活、全面、裁量空間較大的情況下，也給濫用留下了隱患。所以，警察預(yù)防性權(quán)力的設(shè)定與行使必須以公共①警察權(quán)的公共性體現(xiàn)為警察權(quán)行使的公共原則。公共原則是指警察權(quán)的行使具有一定的邊界，這就是以維護公共秩序為必要，除此以外警察權(quán)不得干涉。參見陳興良《限權(quán)與分權(quán)——刑事法治視野中的警察權(quán)》，載《法律科學(xué)》2002年第1期。安全為出發(fā)點，基于正當(dāng)?shù)哪康?。即警察預(yù)防性權(quán)力的授予、行使都要遵從正當(dāng)性原則，目的要正當(dāng)。尤其是在風(fēng)險社會中，為應(yīng)對未知的不確定危險，正當(dāng)性原則的遵守就成為警察權(quán)力控制的核心所在。

（四）靈活的機制建構(gòu)

《商君書·算地第六》中有言：“不觀時俗，不察國本，則其法立而民亂，事劇而功寡?！?/p>

風(fēng)險社會中，警察權(quán)力運用的法制保障，應(yīng)該由追求制度體系的穩(wěn)定性配給，轉(zhuǎn)換為靈活的機制建構(gòu)，以有力應(yīng)對不確定之危險的客觀存在。工業(yè)社會及以前，人類社會更迭速度相對十分緩慢，使得人類的經(jīng)驗得以凝結(jié)成穩(wěn)定的法律規(guī)范體系，可以長時段地指導(dǎo)著警察權(quán)在內(nèi)的國家權(quán)力的運行軌跡與適用疆域。而隨著科技的快速發(fā)展，社會矛盾和危機樣態(tài)快速變幻，呈現(xiàn)出復(fù)雜性與多樣性的特征，往往超出人類的經(jīng)驗預(yù)測能力。再因循守舊地強調(diào)法律規(guī)則遵守的嚴(yán)苛性，對于警察權(quán)力的運用不僅是作繭自縛，更可能會給人類帶來無法預(yù)估的災(zāi)難性后果。

當(dāng)然，在法治及人權(quán)視野下，警察權(quán)力運用的前提，是首先要確保警察行為的正義性與科學(xué)性，不能因為過于片面地追求警察權(quán)力防范和處置危險的效果，而忽視警察行為本身對于公民自由權(quán)益及社會效益負(fù)面作用的客觀存在。因為在獲得社會秩序的所有實現(xiàn)方式當(dāng)中，基于強制力的達成手段，其社會成本往往也是相對最大的。并且，“建立在強制力基礎(chǔ)上的社會秩序本身就包含著成本無限增長的內(nèi)在動力”[16]。

五、結(jié)語

現(xiàn)代進化的結(jié)果，使得警察權(quán)成為組織學(xué)意義和物理強制力的“二合一”。所以，風(fēng)險社會中，警察權(quán)力的運用，必須符合警察權(quán)組織學(xué)上的社會分工客觀規(guī)律，該為則盡力而為，不能僭越專業(yè)部門風(fēng)險治理的權(quán)能優(yōu)勢，也不缺位于其自身該盡之安全保障職責(zé)，以警惕和防范警察預(yù)防性職權(quán)行使以“風(fēng)險”防范之名，引致“物理強制力”對于人權(quán)和社會發(fā)展利益的破壞，舍本逐末。

人權(quán)保障原則是人類命運共同體的法理基礎(chǔ)[17]。現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)的世界互聯(lián)，前所未有地使得人類要面對更多共同的風(fēng)險和危險，也同樣要面臨著警察權(quán)可能“泛政治化”[18]而給人權(quán)帶來損害。所以，堅持人權(quán)保障的原則，是風(fēng)險社會中警察權(quán)力運用的基本立場。