制度變遷視角下的中國最低生活保障

摘要：脫貧攻堅(jiān)進(jìn)行到了關(guān)鍵的階段，最低生活保障制度作為社會(huì)保障制度中保障民生和扶貧攻堅(jiān)的最后一道安全網(wǎng)，也在不斷的變遷中滿足居民需要保障居民生活。最低生活保障制度從1993年拉開序幕至今，制度經(jīng)歷了初建、普及、鞏固和完善四個(gè)階段，本研究通過新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度去分析最低生活保障制度變遷的內(nèi)在邏輯，同時(shí)為最低生活保障制度的更好發(fā)展提出相應(yīng)的對(duì)策，這對(duì)其今后的發(fā)展無疑是有幫助的。

關(guān)鍵詞：最低生活保障制度;制度變遷;制度均衡;制度非均衡

貧困問題被世界各國所重視，因其關(guān)乎國家安定和社會(huì)進(jìn)步。我國在經(jīng)濟(jì)改革的歷程中，在我國經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展的同時(shí)城市居民的收入差也進(jìn)一步拉大，一些城市居民的生活水平下降，繼而又不能很好的適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，城市居民的貧困問題逐漸浮到的社會(huì)的表層，成為了大家關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、最低生活保障制度的變遷

（一）探索和建立階段（1993-1997）

上世紀(jì)90 年代初開始的由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，使得相當(dāng)多數(shù)量的人口偏離了原有的生活軌跡。上海在1993年推出的居民最低生活保障制度帶領(lǐng)了我國社會(huì)救助改革進(jìn)入新時(shí)代。1995年，民政部召開全國城市最低生活保障線工作座談會(huì)，號(hào)召將這項(xiàng)制度推向全國。1997年，短短4年，這項(xiàng)制度從上海一城擴(kuò)展到約全國城市總數(shù)的1/3，206個(gè)城市。這也標(biāo)志著最低生活保障制度的基本建立。

（二）普及階段（1997-1999）

以1997年9月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》為標(biāo)志，城市低保制度從局部試點(diǎn)向全國推行?！锻ㄖ访鞔_提出了實(shí)施低保制度“三步走”，加快了制度的推進(jìn)速度。1999年9月底，我國共有668個(gè)城市1638個(gè)縣政府所在地的鎮(zhèn)全部建立起了低保制度，更是提前3個(gè)月完成了任務(wù)。自此，城市居民的最后防線即最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)基本普及。

（三）鞏固階段（1999-2007）

1999年9月，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》），對(duì)城市居民最低生活保障制度進(jìn)行了保障對(duì)象的界定、保障標(biāo)準(zhǔn)和保障資金的來源的確定。法制化和規(guī)范化管理的道路上，就此有了城市低保制度這一全國性的制度。2001年11月，國務(wù)院辦公廳為進(jìn)一步健全社會(huì)保障體系，盡力使“應(yīng)?！钡某鞘芯用穸寄軌蛳硎艿奖Ｕ洗鲱C布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》，這標(biāo)志著城市低保制度又向前邁出了一步。 2002 年6月底城市低保制度已覆蓋了約1930萬人，這道城市居民最后的安全網(wǎng)也名副其實(shí)。

（四）完善階段（2007年-至今）

最低生活保障制度建立以來取得了較好的成績，全國城鎮(zhèn)低保人數(shù)1996年底為84.9萬，2007年底增加到2270.9萬，年均增速達(dá)到了159.7%。財(cái)政投入逐年增加，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，城市貧困居民的生活得到了保障。但在2007年之前，農(nóng)村最低生活保障制度不僅沒有受到人們的重視，而且還對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展帶來了一些消極影響。 2007年中，全國初步建立了農(nóng)村低保制度，制度涵蓋了2068萬農(nóng)村貧困人口。截至到2020年第二季度，城鎮(zhèn)低保共覆蓋833.3萬人，農(nóng)村低保覆蓋3578.2萬人。

二、最低生活保障制度變遷分析

制度變遷是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的過程，從制度均衡到制度非均衡再到制度均衡不停地轉(zhuǎn)化融合。從供求關(guān)系的角度來看，制度是否均衡多數(shù)取決于供是否平衡于求。當(dāng)需求可以得到滿足時(shí)就可以說是處于均衡狀態(tài)，反之，供給不足或供給過多都是非均衡的表現(xiàn)。制度最優(yōu)狀態(tài)就是制度均衡。

（一）最低生活保障制度非均衡分析

制度非均衡的出現(xiàn)對(duì)制度變遷具有推動(dòng)力。從制度的供需角度來看，制度非均衡就是制度供給和制度需求出現(xiàn)偏差，常表現(xiàn)為供給不足或過剩。依現(xiàn)有的制度安排，人們無法獲得潛在的利益或利潤，或者說人們發(fā)現(xiàn)一個(gè)可選擇的制度能夠幫其獲得現(xiàn)有制度不能帶給他的利益，人們產(chǎn)生了對(duì)于新的或潛在制度的向往和需求。

上世紀(jì)末我國處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，大量人口下崗失業(yè)，通貨膨脹和高物價(jià)使得生活水平下降，據(jù)《1997年社會(huì)藍(lán)皮書》披露，物價(jià)上漲已使大中城市40%的居民生活費(fèi)收入降低，有的城市減收戶高達(dá)65%?，F(xiàn)有的社會(huì)保障制度經(jīng)歷過恢復(fù)和重建后并不能滿足城市貧困人口的需求，繼而出現(xiàn)了制度供給不足的現(xiàn)象。人們渴望有相應(yīng)的制度來維持自己的基本生活，現(xiàn)有制度不能滿足的情況下就會(huì)促使新的制度的形成。

（二）最低生活保障制度均衡分析

制度均衡則是制度變遷的追求目標(biāo)。當(dāng)制度供給與制度需求相切合時(shí)，便出現(xiàn)了制度均衡。國家和政府是制度的主體，所以制度供給離不開政府和國家的強(qiáng)力支持。最低生活保障制度從創(chuàng)建時(shí)期到發(fā)展時(shí)期，雖然存在不完善之處，但是城市貧困人口的生活問題基本解決。這部分人所得大于所費(fèi)，使之就會(huì)選擇這項(xiàng)制度并對(duì)其對(duì)態(tài)度也基本滿意。國家是供給的主體，城市貧困人口無力改變現(xiàn)有的制度，他們選擇最低生活保障制度滿足對(duì)制度的需求，這種狀態(tài)下就達(dá)到了制度均衡。

（三）最低生活保障制度非均衡與均衡的轉(zhuǎn)化分析

諾斯認(rèn)為，制度變遷是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程，其實(shí)質(zhì)是高效制度對(duì)低效制度的替代過程。最低生活保障制度變遷的過程是制度非均衡和制度均衡融合轉(zhuǎn)化的過程。

制度的供給一般情況下都處于不均衡狀態(tài)，現(xiàn)行制度的效益低于另一種可選擇制度效益的時(shí)候，就會(huì)產(chǎn)生新的制度需求，相應(yīng)就會(huì)有制度供給的出現(xiàn)。最低生活保障制度建立初期，基本滿足城市貧困人口的生活需求，隨之制度供給與需求也處于平衡狀態(tài)。但是制度不是靜而不變的。上世紀(jì)末經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型速度加快，企業(yè)減員增效使得多數(shù)城市貧困問題加劇，繼而就會(huì)有更多人產(chǎn)生制度需求，與之相應(yīng)最低社會(huì)保障制度就需要出臺(tái)政策不斷推廣普及去追求供給與需求的平衡。在制度增加供給的時(shí)候難免違背一些人的利益，為了追求自身利益的最大化就會(huì)出現(xiàn)不規(guī)范行為，隨之影響現(xiàn)有制度的供給和效率;加之最低生活保障實(shí)施難度較大，力度不夠，實(shí)際效果并達(dá)不到預(yù)期，最低生活保障的供需仍然不平衡。這些問題的出現(xiàn)又會(huì)使得制度由均衡狀態(tài)轉(zhuǎn)化為非均衡狀態(tài)。

三、推進(jìn)最低生活保障制度均衡的對(duì)策建議

重大的制度變遷需要“小而多且具體”的變化質(zhì)變而成的。需要不斷的調(diào)整制度結(jié)構(gòu)，進(jìn)行修改等，不斷地在制度均衡和不均衡中進(jìn)行轉(zhuǎn)化，這些微小變化在整體上構(gòu)成了根本性的制度變遷。

（一）規(guī)范資金使用，合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)

政府財(cái)政作為該項(xiàng)制度最主要甚至是唯一的資金來源，要調(diào)整好財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)，將錢用在刀刃上。同時(shí)還要根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，及時(shí)調(diào)整確定最低生活保障線，使受保障者能維持基本生活，不至于因通貨膨脹或物價(jià)上漲等原因?qū)е伦陨淼幕旧钍艿酵{。只有受保障者在現(xiàn)有的制度中得到需求的滿足，才能體現(xiàn)出制度的追求的效益和價(jià)值。

（二）加強(qiáng)規(guī)范管理，降低管理成本

最低生活保障制度對(duì)保障對(duì)象有著明確的界定，審核申請(qǐng)關(guān)乎著城市居民能否享受此項(xiàng)制度，只有嚴(yán)格審查才能做到“應(yīng)保盡?！?，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)資金使用的規(guī)范管理也刻不容緩。與此同時(shí)要保持相關(guān)機(jī)構(gòu)的精簡和救助管理的效率。制度追求均衡的變遷過程是不斷向交易費(fèi)用較少的，效率高的前進(jìn)。各級(jí)政府加強(qiáng)監(jiān)督，工作人員規(guī)范操作，自我管理是控制管理成本的有效途徑。

（三）健全相關(guān)配套措施，提高效率

最低生活保障制度有相應(yīng)的準(zhǔn)入條件，這就使得部分不符合條件的居民被排除在制度之外。但是這些居民有著同樣或者類似的制度需求，為了避免此類人群采取不規(guī)范的行為擾亂現(xiàn)有制度的正常運(yùn)行，占用資源，所以要健全相關(guān)配套措施提供相關(guān)的制度供給，解決居民的制度需求。對(duì)于因疾病、意外事故等造成貧困的非“三無”人員提供相應(yīng)的措施維持其基本生活。提供相關(guān)制度解決了被最低生活保障制度排除在外的居民的制度需求，就能更好的促進(jìn)最低生活保障制度均衡。

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首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院王雅婷