關(guān)于菏澤市全面實施財政績效管理的思考

劉偉

摘 要：預(yù)算績效，正在被越來越多的人知曉，接受，更多的地區(qū)和部門在實踐中自覺踐行著。作為對預(yù)算績效管理實施的財政部門正積極探索著預(yù)算績效管理改革的路徑。菏澤市作為經(jīng)濟欠發(fā)達大市、財政困難大市、農(nóng)村扶貧大市，實施全面績效管理的意義更加現(xiàn)實和必要。

關(guān)鍵詞：財政;績效管理;實施

一、全面實施財政績效管理的重要性和緊迫性

全面實施預(yù)算績效管理是政府治理方式的深刻變革，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和有力舉措。是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。預(yù)算是政府活動和宏觀政策的集中反映，也是規(guī)范政府行為的有效手段。以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口，解決好績效管理中存在的突出問題，可以彌補我國政府實施績效管理中的短板，有利于夯實各地區(qū)各部門各單位績效主體責(zé)任，推動政府效能提升，加快實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

從全國的推進情況看，很多省市都在大力加強財政績效管理，既有發(fā)達富裕省市又有欠發(fā)達和財政困難省市，結(jié)合地方實際加強探索推進?？傮w上既加強了財政管理，又在很大程度上提高了財政資源配置效率、節(jié)約了政府財政資源。

我市財政已經(jīng)不僅僅是一般預(yù)算財力捉襟見肘、保障“三?！崩щy，而且社會事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)資金缺口巨大、債務(wù)包袱沉重，遇到了前所未有的困難，已到了非常危機的關(guān)頭。而且在這種情況下，還存在財政資源配置不合理、不節(jié)約等低效無效、閑置沉淀、損失浪費等問題，嚴重降低了財政資源的使用效率，因此，財政越是困難的地方越需要財政績效管理，亟需推進全面財政績效管理，來助力黨委、政府實現(xiàn)財政解困增效。

二、菏澤市績效財政管理開展情況及存在的不足和問題

目前我市預(yù)算績效管理工作制度保障體系和基本運行機制已初步形成。2019年10月印發(fā)了《中共菏澤市委、 菏澤市人民政府關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的實施意見》、《菏澤市市級部門單位預(yù)算績效管理辦法》，成立了“菏澤市預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，制定了領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則及領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作細則;今年市直單位預(yù)算績效目標做到了隨部門預(yù)算向社會公開。但與工作推進要求比還有很多問題和不足，與全國、全省先進地方比還有很大差距。主要存在以下不足和問題：

（一）文件精神宣傳培訓(xùn)不到位

由于宣傳渠道、方式、力度不足，造成文件精神的實際普及率極低。加之缺少對部門單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員的高質(zhì)量、高契合度的培訓(xùn)，很多單位不理解、不重視、不研究、不貫徹，導(dǎo)致文件出臺后難以充分落實。

（二）認識不到位和存在思想偏差

1、財政部門沒有形成全局思維

有的業(yè)務(wù)科室同志把預(yù)算收支管理和財政績效管理完全割裂開來，認為績效管理評價工作是績效管理和評價科室的事情，在工作模式上沒有形成“預(yù)算管理”和“績效評價”深度融合的全局思維。

2、很多部門和單位不了解“財政績效管理”概念，有的認識上存在偏差

一是一些部門、單位領(lǐng)導(dǎo)不學(xué)習(xí)財政財務(wù)管理制度文件，在中央、省、市委文件下發(fā)后，對財政績效管理的重要性、工作要求和承擔(dān)任務(wù)等認識不足，不了解，對開展本單位自評價工作不熱心、不安排部署、不聽匯報;二是有的部門單位雖然有了認識，但曲解了財政績效管理的作用，理解不透其中的含義。三是有些單位對本單位是績效管理責(zé)任主體的認識模糊，忽略了本部門、單位績效自評的主體責(zé)任，片面認為財政績效管理就是財政部門自己的事，單位搞好配合就夠了。

有些縣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)認為財政資金有限，目前沒有搞財政績效管理的必要。

（三）財政績效管理的基礎(chǔ)不扎實

1、財政預(yù)算和部門預(yù)算編制不科學(xué)

目前，我市財政部門編制仍沒有徹底實行“綜合預(yù)算加零基預(yù)算”方法，部門預(yù)算仍是預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”，預(yù)算限額基本上是“基數(shù)加增長”，部分資金沒有下達到單位，形成二次分配。預(yù)算批復(fù)后，部門、單位正常辦事靠追加，財政部門業(yè)務(wù)科室花費大量精力審核追加臨時預(yù)算報告、撰寫回復(fù)報告文件成為工作常態(tài)。這為實施財政科學(xué)績效管理造成很大障礙。

2、績效管理主體責(zé)任沒有落實

由于缺少對政策的充分理解和認識，造成績效管理主體對自身責(zé)任的界定不清晰，加之缺少有力的激勵約束機制，難以壓實主體責(zé)任。

3、部分財政管理制度和績效管理機制尚沒完全建立

目前，我市尚沒有制定《市級部門零基預(yù)算編制辦法》、《財政專項資金評估立項管理辦法》等一系列專項辦法，專項項目尚沒有建立評估立項、篩選入庫、安排預(yù)算、淘汰出庫等管理審核辦法;人大批準預(yù)算約束力不強，臨時預(yù)算追加事項沒有制度約束等。財政績效管理方面尚內(nèi)有形成完整的制度體系，如財政績效管理工作實施方案、“4+N”等板塊財政績效管理操作規(guī)程大部分沒有制定公布，在全面性、客觀性、系統(tǒng)性、科學(xué)性等方面存在很多缺失，導(dǎo)致評價成果缺乏客觀性、科學(xué)性、公正性，影響了整個工作開展和成果運用，今后需要進一步建設(shè)和完善。

4、財政績效管理和評價隊伍非常薄弱

一是財政部門沒有建立財政績效管理專門科室，沒有專門機構(gòu)和人員負責(zé)文件上傳下達、制度制定、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、實時監(jiān)控、監(jiān)督考核、成果運用等工作;二是部門和單位財務(wù)人員力量薄弱，受編制人員限制影響，根本不可能設(shè)置專門人員從事預(yù)算績效管理和評價工作。三是社會中介隊伍沒有專業(yè)績效評價隊伍，目前中介機構(gòu)大多是資產(chǎn)評估、會計事務(wù)、工程監(jiān)理等，對績效評價工作不專業(yè)、不熟悉，因此不能熟練服務(wù)績效評價工作。

（四）工作推動不快，缺乏手段和措施

一是沒有建立有效的內(nèi)部協(xié)同機制，未能充分發(fā)揮出財政系統(tǒng)內(nèi)部合力，綜合預(yù)算管理科室、部門預(yù)算管理科室、財政績效管理科室沒有真正形成合力推動工作開展。二是相關(guān)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高，財政績效管理工作相對其他工作而言是一個新的領(lǐng)域，需要對其有全方位且深入的研究和把握。三是缺少完善的技術(shù)手段作為工作推進的有效工具。

（五）工作保障措施不夠得力

績效管理是一項系統(tǒng)工程，不能僅僅依靠財政部門，但從目前的實際情況看，我們還沒有用好外力，助力財政有效開展工作。我們尚未建立起有效的外部協(xié)同機制，沒有充分發(fā)揮出預(yù)算部門、人大、黨委政府、組織部門、審計部門和專業(yè)第三方的作用。

（六）績效管理成果基本上沒有得到合理高效利用

一是目前績效管理覆蓋面小、深度低，評價的領(lǐng)域、部門和項目比例非常少，不能為黨委、政府相關(guān)考核體系運用;二是績效管理成果不被認可。受績效管理基礎(chǔ)、績效管理評價隊伍、績效管理機制不健全等的影響，績效管理成果沒有達到真正的客觀公正，存在績效管理與運用完全脫節(jié)的問題;三是績效激勵約束作用不強，績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機制尚未建立。

三、下一步工作推進措施和建議

我市績效管理工作，短板多、任務(wù)重、時間要求緊迫，從現(xiàn)在開始，要發(fā)揚只爭朝夕的精神，以先進地市的經(jīng)驗為標桿，以解決問題為導(dǎo)向，千方百計強力采取多種措施，掃清工作障礙，打通全面財政績效管理道路上的“最后一公里”。

（一）明確工作主體，壓實主體責(zé)任

在厘清工作職責(zé)的基礎(chǔ)上，各司其職、互相配合，化解諸多問題。

明確主管部門和單位職責(zé)。進一步明確主管部門和單位為本部門、單位預(yù)算績效評價管理主體，負責(zé)本系統(tǒng)和單位的績效自評和監(jiān)控等管理工作。

（二）鞏固管理基礎(chǔ)支撐，建設(shè)和打造專業(yè)管理服務(wù)隊伍

1、改進部門預(yù)算編制辦法

在編制2021年財政預(yù)算時，對部門預(yù)算要全面開始編制綜合預(yù)算基礎(chǔ)上的零基預(yù)算，減少預(yù)算追加，對部門和單位申報的項目預(yù)算進行全面審核清理，納入財政專項項目庫，適合列入年度預(yù)算的，根據(jù)財力情況和輕重緩急科學(xué)納入預(yù)算，項目庫實行動態(tài)管理，定期更新。為財政績效管理夯實預(yù)算支撐基礎(chǔ)。

2、建立完善各項財政管理制度

盡快出臺《財政專項資金評估立項管理辦法》、《財政專項資金項目庫管理辦法》等一系列專項辦法等。

3、建立“全方位、全過程、全覆蓋”財政預(yù)算績效管理體系

周期長、環(huán)節(jié)多、范圍廣，如何縮短流程，提高效率？菏澤市財政應(yīng)以流程為抓手，以信息化建設(shè)為支撐，全面加強對財政支出的績效分析，提高績效管理的質(zhì)量和效率。

4、盡快打造專業(yè)管理和評價服務(wù)團隊

財政部門要盡快建立預(yù)算績效管理機構(gòu)，完善績效評價中心機構(gòu)和人員設(shè)置，充實績效管理和績效評價專業(yè)隊伍。把第三方參與作為全面推進預(yù)算績效管理的重要途徑，推行“市縣財政聯(lián)動，財政預(yù)算部門貫通，績效評價中心與第三方機構(gòu)深度融合”的績效管理服務(wù)模式，由績效評價中心牽頭，縣區(qū)財政和預(yù)算部門人員參與，組成“菏澤市市級預(yù)算績效管理服務(wù)項目”工作專班，全面實施績效管理服務(wù)項目，全面開展績效目標及績效監(jiān)控審核、績效自評復(fù)評抽查、重點項目評價以及項目庫建設(shè)工作。

5、積極推進市直績效管理信息化建設(shè)工作

把預(yù)算管理、國庫電子支付、國有資產(chǎn)、惠民補貼、績效評價等集中納入財政一體化信息平臺。該系統(tǒng)橫向覆蓋項目支出、整體支出各類型財政支出，縱向覆蓋事前績效目標、事中績效監(jiān)控、事后績效評價、管理結(jié)果應(yīng)用的預(yù)算績效管理全過程，將財政績效管理部門、業(yè)務(wù)主管部門、預(yù)算部門和外部中介等有關(guān)績效信息和對象有機聯(lián)系起來，實現(xiàn)績效信息的互通和共享，實現(xiàn)財政部門、預(yù)算部門單位、第三方機構(gòu)等績效管理主體間信息互聯(lián)互通，實現(xiàn)信息化技術(shù)對預(yù)算績效管理全方位、全過程的支撐和保障。

（三）搞好工作謀劃，強力穩(wěn)妥推進

完善“三全”管理體制，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程尤顯重要。一是推進績效管理與預(yù)算評審相融合。針對事前績效評估與預(yù)算評審存在工作關(guān)聯(lián)和交叉情況，將績效評估與項目預(yù)算評審工作有機銜接，實現(xiàn)資料共享、同步推進。二是推進部門預(yù)算和績效管理相融合，將績效目標設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，在部門整體績效目標、項目績效目標模塊嵌入“部門預(yù)算管理系統(tǒng)”，不編制績效目標不能進入下一步編制程序。三是加強內(nèi)部科室協(xié)調(diào)配合，確?？冃гu價報告的真實客觀、問題導(dǎo)向，對評價發(fā)現(xiàn)的管理漏洞和績效目標偏差，及時采取有針對性的措施予以糾正。

（四）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化工作保障措施

績效預(yù)算改革涉及財政資源的監(jiān)管和再分配，各級、各部門對待績效預(yù)算管理的認識和態(tài)度不同，這是預(yù)算績效管理改革的“賭點”所在。菏澤財政注重強化縣區(qū)聯(lián)動，在全市營造“學(xué)績效、講績效、比績效、用績效”的良好氛圍。一是強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，舉辦多場全市預(yù)算績效管理培訓(xùn)班，邀請全國知名教授專家授課，提高各級預(yù)算績效管理意識;二是強化宣傳，開展“預(yù)算績效管理”宣傳活動，積極普及宣傳預(yù)算績效管理常識，印發(fā)《預(yù)算管理、績效管理制度匯編》，營造學(xué)習(xí)預(yù)算績效管理的濃厚氣氛;三是強化工作考核，自2020年起，將績效目標編制、績效監(jiān)控、績效自評、信息公開等內(nèi)容納入市直事業(yè)單位年度績效考核，調(diào)動各級圍繞績效抓管理的積極性，形成全市預(yù)算績效管理合力。

參考文獻：

[1]白文杰.省級財政支出績效評價研究.浙江大學(xué)出版社，2014.052.

[2]上海金融學(xué)院城市財政與公共管理研究所.城市公共財政績效評價實踐與探索.中國財政經(jīng)濟出版社，2013.05.

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