政府績(jī)效審計(jì)改革能降低行政成本嗎？

張?jiān)? 王雅倩

摘 要：我國(guó)的政府行政成本一直居高不下，政府審計(jì)部門在傳統(tǒng)政府審計(jì)基礎(chǔ)上加入“績(jī)效”理念，有助于監(jiān)督政府各項(xiàng)公共管理活動(dòng)，對(duì)行政成本起到一定的控制作用。研究結(jié)論表明：政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施有利于降低地方政府行政成本;經(jīng)過傾向得分匹配后的樣本依然滿足政府績(jī)效審計(jì)會(huì)降低行政成本的假設(shè);進(jìn)一步分析中引入了財(cái)政支出效率進(jìn)行影響機(jī)制分析，發(fā)現(xiàn)財(cái)政支出效率發(fā)揮了部分中介作用;經(jīng)過DEA分析得到政府行政成本效益，發(fā)現(xiàn)多數(shù)省份處于低效狀態(tài)。研究結(jié)論對(duì)于促進(jìn)績(jī)效審計(jì)有效性和降低政府行政成本具有一定的啟示意義。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效審計(jì);行政成本;行政資金;績(jī)效管理

中圖分類號(hào)：F812?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2021）01-0013-10

一、引言

行政成本是政府為履行政府職能，對(duì)社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)所消耗的資源投入。政府的行政成本控制既關(guān)乎政府行政效率的提高也關(guān)乎我國(guó)政府形象，如何在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上高效率地使用公共資金，提高公共服務(wù)水平，是現(xiàn)代財(cái)政管理的重大問題[1]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2000年到2018年我國(guó)的政府行政成本絕對(duì)數(shù)額一直處于增長(zhǎng)狀態(tài)，2000年我國(guó)的行政成本為3877.33億元，2018年增加到28610.97億元，增長(zhǎng)高達(dá)6.38倍。作為我國(guó)財(cái)政支出的重要組成部分，地方政府行政成本的不斷升高，這不但會(huì)擠占部分與人民利益緊密相關(guān)的公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)，進(jìn)而加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且會(huì)破壞政府在人民中的形象，增加不必要的隱形成本，惡化我國(guó)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境[2]。因此，控制地方政府行政成本不僅能夠體現(xiàn)政府的行政效率與能力，而且有助于提高人民生活水平以及對(duì)政府的信任程度。近年來，我國(guó)政府不斷強(qiáng)調(diào)要降低行政成本，優(yōu)化行政成本結(jié)構(gòu)，提高行政效率。在此背景下，如何控制政府行政成本、加強(qiáng)政府管理已成為當(dāng)前一個(gè)需要著重思考的問題。

影響政府行政成本的因素有很多，學(xué)術(shù)界對(duì)此已有不少相關(guān)研究，但對(duì)于政府績(jī)效審計(jì)的影響作用卻鮮有研究。政府績(jī)效審計(jì)主要是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府以及部門、其他組織所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審查和評(píng)價(jià)[3]。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)起步較晚，1982年才開始逐步展開理論方面的探索[4]。隨著政府服務(wù)職能的強(qiáng)化，政府用于公共事業(yè)的資金逐漸增加，加之人民的民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，政府績(jī)效審計(jì)不斷發(fā)展，受到了越來越多的關(guān)注。黨的十九大報(bào)告提出要全面推進(jìn)實(shí)施績(jī)效管理，指出績(jī)效是政府管理的重要內(nèi)容，能夠切實(shí)解決財(cái)政支出使用效益偏低的問題并推動(dòng)國(guó)家治理能力和水平現(xiàn)代化。加強(qiáng)政府績(jī)效審計(jì)，一方面有利于監(jiān)督政府公共管理活動(dòng)，改善服務(wù)質(zhì)量，提升政府治理水平;另一方面有利于促使政府行為公開透明，提高我國(guó)社會(huì)民眾的責(zé)任意識(shí)，重塑政府形象[5]。近年來，各地不斷創(chuàng)新政府績(jī)效評(píng)價(jià)模式、強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)作用。綜合分析各地政府績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)，政府績(jī)效審計(jì)不僅要監(jiān)督資金使用的合法性和合規(guī)性，同時(shí)也要關(guān)注資金投入和產(chǎn)出之間的關(guān)系，這樣有利于發(fā)現(xiàn)政府資金效率低下的原因并有針對(duì)性地解決問題。作為國(guó)家審計(jì)的重要一環(huán)，政府績(jī)效審計(jì)是建設(shè)現(xiàn)代化服務(wù)型政府的有效辦法之一[6]，對(duì)于控制行政成本具有極為重要的作用。

二、文獻(xiàn)梳理與假設(shè)提出

（一）政府績(jī)效審計(jì)的相關(guān)文獻(xiàn)

在我國(guó)政府審計(jì)開展初期，審計(jì)重點(diǎn)是財(cái)政資金使用情況的真實(shí)性、合法性和合規(guī)性，隨著新公共管理審計(jì)運(yùn)動(dòng)的逐漸興起，政府審計(jì)的方式和內(nèi)容也在逐漸發(fā)生變化，政府績(jī)效審計(jì)在我國(guó)政府審計(jì)中的地位越來越重要。近年來，專家學(xué)者和政府部門對(duì)政府績(jī)效審計(jì)尤為關(guān)注，展開了理論聯(lián)系實(shí)踐的探索，并取得了一些研究成果。相關(guān)研究主要集中于政府績(jī)效審計(jì)內(nèi)涵、政府績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容和目標(biāo)、政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系構(gòu)建等方面。張穎認(rèn)為，政府績(jī)效審計(jì)在本質(zhì)上是檢查和評(píng)價(jià)公共績(jī)效有效履行效果的責(zé)任行為[7]。作為一種高層次的審計(jì)活動(dòng)，政府績(jī)效審計(jì)具有審計(jì)范圍廣、審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多樣、審計(jì)過程延續(xù)、審計(jì)方法多樣等一系列特征[8]。張娟闡述了政府績(jī)效審計(jì)的基本目標(biāo)，認(rèn)為政府要樹立全新的政府績(jī)效審計(jì)觀念、創(chuàng)新績(jī)效審計(jì)方法、深化績(jī)效審計(jì)體制改革[9]。目前政府績(jī)效審計(jì)已經(jīng)是國(guó)家審計(jì)的重要一環(huán)，但是其操作起來一般較為復(fù)雜，周期較長(zhǎng)，在審計(jì)數(shù)據(jù)信息大量增多的情況下，如何突破資源約束成為政府績(jī)效審計(jì)需要解決的問題[10]。鄭石橋和韓金煜建立了一個(gè)財(cái)政績(jī)效審計(jì)框架，其中包括財(cái)政績(jī)效審計(jì)主體、客體、應(yīng)用等一系列內(nèi)容[11]。王光遠(yuǎn)和鄭曉宇以2001-2016年的面板數(shù)據(jù)為樣本，通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，政府審計(jì)能夠提高司法效率[12]。與國(guó)外相比，我國(guó)的績(jī)效審計(jì)尚有較大的發(fā)展空間，我們只有學(xué)會(huì)利用現(xiàn)代技術(shù)手段，走具有中國(guó)特色的發(fā)展之路，才能使我國(guó)績(jī)效審計(jì)獲得進(jìn)一步發(fā)展[13]。

（二）政府行政成本相關(guān)文獻(xiàn)

政府在應(yīng)對(duì)社會(huì)問題、緩解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)合作等方面具有不可替代的作用，同時(shí)，它的機(jī)構(gòu)運(yùn)行也不可避免地要耗費(fèi)行政成本[14]。相對(duì)我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平和財(cái)政承受能力而言，近年來我國(guó)政府的行政成本呈現(xiàn)增長(zhǎng)過快、規(guī)模過大的態(tài)勢(shì)[15]。從當(dāng)前文獻(xiàn)來看，研究政府行政成本影響因素的文章相對(duì)較多。韓子君認(rèn)為政府的壟斷性質(zhì)是行政成本增加的一個(gè)重要原因[16]。顧昕和寧晶運(yùn)用實(shí)證方法驗(yàn)證了鮑莫爾成本病理論，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，短期內(nèi)鮑莫爾成本病會(huì)顯著提高政府行政成本，中長(zhǎng)期內(nèi)并無顯著影響[17]。伍穎發(fā)現(xiàn)政府財(cái)政收支、政府預(yù)算、行政人員占總?cè)丝诘谋戎颠@些內(nèi)在影響因素和物價(jià)水平、居民生活水平這些外在影響因素對(duì)行政成本有正向影響，城市化水平這個(gè)外在影響因素對(duì)行政成本有負(fù)向影響[18]。張冰笑以陜西省為例，通過對(duì)數(shù)據(jù)的全面分析發(fā)現(xiàn)財(cái)政支出、城鎮(zhèn)化水平、財(cái)政供養(yǎng)的政府行政人員數(shù)量三個(gè)因素對(duì)陜西省行政成本影響最大[19]。廖義剛和龔循揚(yáng)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家審計(jì)有助于降低政府行政成本，媒體監(jiān)督則有助于增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)與政府行政成本之間的顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系[20]。還有部分學(xué)者對(duì)政府行政成本的后果進(jìn)行了研究，不過與影響因素研究相比，后果研究的文獻(xiàn)相對(duì)較少。張?jiān)徍蛷埫艋?010-2015年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)政府行政成本與績(jī)效之間存在三重門檻效應(yīng)，行政成本只有達(dá)到第一門檻值時(shí)才會(huì)產(chǎn)生正向促進(jìn)作用[21]。孫彩紅的相關(guān)研究顯示，行政成本績(jī)效與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度沒有直接必然聯(lián)系[22]。

（三）假設(shè)提出

經(jīng)過文獻(xiàn)梳理，我們發(fā)現(xiàn)，有關(guān)政府績(jī)效審計(jì)的研究主要集中于對(duì)政府績(jī)效審計(jì)內(nèi)涵、主要內(nèi)容和目標(biāo)、評(píng)價(jià)體系構(gòu)建等方面的理論討論，關(guān)于政府行政成本的實(shí)證研究主要集中于影響因素與后果的分析。但是關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)能否降低行政成本卻鮮有學(xué)者探討。

公共受托責(zé)任理論認(rèn)為，財(cái)政收入由納稅人繳納，屬于公共資源，政府要對(duì)公共資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性負(fù)責(zé)。這一理念與績(jī)效審計(jì)不謀而合，績(jī)效審計(jì)要求審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為進(jìn)行合法合規(guī)檢查，對(duì)資金使用效果和效率進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)資金使用是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行判斷，這無疑可以促進(jìn)政府公共受托責(zé)任的有效履行?？?jī)效審計(jì)能夠監(jiān)督政府履行公共受托責(zé)任的情況，提高政府管理的績(jī)效水平，幫助政府更好地履行公共服務(wù)職能，提高政府公共支出的績(jī)效和政府的受托責(zé)任意識(shí)。新公共管理理念提倡，政府應(yīng)該提高績(jī)效管理水平和政府服務(wù)質(zhì)量，制定政府績(jī)效目標(biāo)并測(cè)量和評(píng)估政府績(jī)效，因此催生了以“經(jīng)濟(jì)、效率、效益”為核心的績(jī)效審計(jì)。目前政府行政支出不斷增加，而國(guó)家經(jīng)濟(jì)資源有限，政府應(yīng)該提高有限經(jīng)濟(jì)資源的使用效率，不能一味加大行政資金的投入?？?jī)效審計(jì)能對(duì)政府的重大決策和政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，指出其在規(guī)劃制定方面存在的問題，從資金申請(qǐng)環(huán)節(jié)控制行政支出;同時(shí)，還能對(duì)行政管理過程中資金撥付流程進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)資金使用中存在的漏洞，降低行政管理成本。除此之外，國(guó)家審計(jì)通過發(fā)揮治理功能，促進(jìn)政府責(zé)任的有效履行，能夠保障和促進(jìn)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效履行[23]。國(guó)家審計(jì)作為一種有效的國(guó)家治理體制[20]，能夠?qū)φ不顒?dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于減少政府腐敗具有重要意義[24]。而政府績(jī)效審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)的重要類型，可以加強(qiáng)對(duì)管理、行政和組織過程的控制，節(jié)省資金，減少行政成本。

基于以上分析，我們提出假設(shè)1：政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施有助于減少地方政府行政成本。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來源

本文選取2000-2018年中國(guó)30個(gè)省份（不包含西藏）數(shù)據(jù)來評(píng)估政府績(jī)效審計(jì)對(duì)地方政府行政成本的影響。數(shù)據(jù)來源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和各省統(tǒng)計(jì)年鑒，其中政府績(jī)效審計(jì)的數(shù)據(jù)來自于《中國(guó)審計(jì)年鑒》和在全國(guó)地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)網(wǎng)站上公開的審計(jì)公告。為了避免極端值的影響，本文對(duì)最大最小值差異較大的連續(xù)變量上下兩側(cè)各1%的觀測(cè)值進(jìn)行了Winsorize處理。

（二）變量定義

被解釋變量：地方政府行政成本（COST）。用政府行政成本占財(cái)政支出的比重衡量[15]，其中政府行政成本由一般公共服務(wù)和公共安全加總得到[25]。

解釋變量：政府績(jī)效審計(jì)啞變量。Treat考察該省是否實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)，若實(shí)施則為1，否則為0;Time考察該省實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)的時(shí)間，若該省開始實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)，則介入年度及以后年度均賦值為1，否則賦值為0。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年我國(guó)開始在廣東深圳開展政府績(jī)效審計(jì)試點(diǎn)工作，首先對(duì)醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)、使用和管理進(jìn)行績(jī)效審計(jì);2004年，政府對(duì)醫(yī)院績(jī)效審計(jì)的項(xiàng)目規(guī)模增加到了35個(gè)，占政府相應(yīng)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的比例已經(jīng)達(dá)到2.21%，與2003年相比提高了3倍;2005年，我國(guó)地方政府績(jī)效審計(jì)范圍擴(kuò)展到了8個(gè)省份，包括北京、上海、天津、廣東、浙江、海南、山東、甘肅;2006年，政府績(jī)效審計(jì)已經(jīng)覆蓋全國(guó)大部分省市，績(jī)效審計(jì)的比重占到了13.19%，與2005年相比增長(zhǎng)了4倍，審計(jì)數(shù)量和審計(jì)范圍都得到了大幅度提高，這標(biāo)志著“政府績(jī)效審計(jì)年”的到來;2012年，我國(guó)地方政府績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目在各個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

控制變量：借鑒學(xué)者們的研究，本文選取的控制變量主要有如下幾種：財(cái)政狀況（CZ）、政府規(guī)模水平（GS）、人口增長(zhǎng)率（Growth）、經(jīng)濟(jì)開放程度（Open）、人力資本（Edu）、人口密度（Pop）、地區(qū)虛擬變量（Region）。各變量的具體定義參見表1。

（三）模型構(gòu)建

在研究公共政策和項(xiàng)目實(shí)施效果的多種定量評(píng)估方法中，最為常見的是雙重差分模型，本文將各省開展政府績(jī)效審計(jì)作為政策變更，以政府行政成本為被解釋變量，運(yùn)用雙重差分構(gòu)建模型，檢驗(yàn)政府績(jī)效審計(jì)開展對(duì)地方政府行政成本的影響。

由于各個(gè)地方政府頒布績(jī)效審計(jì)政策文本的時(shí)間有所不同，因此本文使用多期雙重差分進(jìn)行進(jìn)一步分析，將已經(jīng)頒布政府績(jī)效審計(jì)政策文本的省份作為處理組，引入Treat考察該省是否實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)，若實(shí)施，則賦值為1，否則賦值為0。變量Time用于考察該省實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)政策的時(shí)間，該省實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)當(dāng)年及以后年份賦值為1，否則賦值為0。Treat*Time為解釋變量政府績(jī)效審計(jì)政策實(shí)施的交互項(xiàng)，如果交互項(xiàng)等于1，表明該省份在該時(shí)間點(diǎn)已經(jīng)頒布了該政策;COST為被解釋變量地方政府行政成本;Control是相關(guān)控制變量;ε為殘差項(xiàng)。

四、實(shí)證結(jié)果分析

（一）描述性統(tǒng)計(jì)

通過表2描述性統(tǒng)計(jì)可以看出，地方政府行政成本的均值為0.220，中位數(shù)為0.190，標(biāo)準(zhǔn)差為0.090，最大值為0.560，最小值為0.100，最大值與最小值之間差距較大，說明政府行政成本的地區(qū)差異化比較明顯。

（二）相關(guān)性及共線性分析

從相關(guān)性分析中可以看出，政府行政成本與政府績(jī)效審計(jì)啞變量的系數(shù)為-0.691，初步說明政府績(jī)效審計(jì)能夠降低政府行政成本，且各個(gè)自變量之間的相關(guān)性不高，說明本文較好地控制了行政成本的其他影響因素。從共線性分析可以看到，各個(gè)變量的VIF值均小于5，平均值僅為2.32，這證明本文所選取的變量并沒有存在多重共線性問題，選取的控制變量合理。

（三）回歸結(jié)果分析

根據(jù)前文提出的多期雙重差分模型（1），得到了假設(shè)1的回歸結(jié)果，如表3第（1）-（2）列所示，此結(jié)果用以驗(yàn)證政府績(jī)效審計(jì)對(duì)地方政府行政成本的影響。在未加入控制變量時(shí)，交互項(xiàng)Treat*Time與地方政府行政成本（COST）在1%的水平上顯著為負(fù)，加入控制變量之后，二者的回歸系數(shù)依然在1%的水平上顯著為負(fù)，這說明政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施能降低政府的行政成本，與假設(shè)1結(jié)論一致。其中財(cái)政狀況（CZ）、政府規(guī)模水平（GS）、人力資本（Edu）、地區(qū)虛擬變量（Region）均與地方政府行政成本顯著負(fù)相關(guān)，經(jīng)濟(jì)開放程度（Open）、人口密度（Pop）與地方政府行政成本顯著正相關(guān)，說明在財(cái)政狀況良好、政府規(guī)模水平較高、受教育程度高、偏東部地區(qū)時(shí)，政府行政成本支出會(huì)降低;而經(jīng)濟(jì)開放程度越高、人口密度越大時(shí)，行政成本則會(huì)越高。

五、穩(wěn)健性檢驗(yàn)

（一）平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

雙重差分模型應(yīng)滿足平行趨勢(shì)假設(shè)，以保證回歸結(jié)果無偏，因此本文構(gòu)建動(dòng)態(tài)性檢驗(yàn)?zāi)Ｐ停?），以驗(yàn)證實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組在政策實(shí)施前是否存在平行趨勢(shì)。

其中，Before、Current和After均為虛擬變量，距離政策實(shí)施年前t年的樣本Before取1，其他樣本Before取0;政策實(shí)施年后t年的樣本After取1，其他樣本After取0;如果政策實(shí)施年的樣本，Current取值為1，否則為0。據(jù)模型（2）的回歸結(jié)果，我們得到了政府績(jī)效審計(jì)對(duì)行政成本影響的動(dòng)態(tài)效果圖，在擴(kuò)展實(shí)驗(yàn)前、后的樣本年度，政策沖擊之前的系數(shù)不顯著為非零，符合平行趨勢(shì)假設(shè)。政策實(shí)施當(dāng)年系數(shù)顯著下降，說明政策的實(shí)施對(duì)于被解釋變量影響較大。

（二）更換被解釋變量

以上分析中，我們將行政成本占財(cái)政支出的比重作為被解釋變量衡量政府行政成本，在進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)的時(shí)候，我們用行政成本占GDP比重替換被解釋變量[15]，其余變量不變。結(jié)果如表3第（3）-（4）列所示，無論是否加入控制變量，政府績(jī)效審計(jì)啞變量均與政府行政成本在1%的水平上顯著為負(fù)，驗(yàn)證假設(shè)1，結(jié)果穩(wěn)健。

（三）縮短時(shí)間年限

本文所稱政府績(jī)效審計(jì)執(zhí)行信息主要是指各地方政府績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的執(zhí)行管理情況的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，30個(gè)省份的政府績(jī)效審計(jì)實(shí)施情況主要分布在2002-2006年期間，為了更準(zhǔn)確了解政府績(jī)效審計(jì)對(duì)行政成本的影響，我們縮短了時(shí)間窗口，選取了政府績(jī)效審計(jì)實(shí)施后的近幾年，即對(duì)2000-2010年近11年30個(gè)省市的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，實(shí)證結(jié)果如表3第（5）列所示，政府績(jī)效審計(jì)與政府行政成本在1%的水平上顯著為負(fù)，結(jié)果穩(wěn)健，驗(yàn)證了假設(shè)，表明政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施能夠降低行政成本。

（四）增加控制變量

參考伍穎[18]的研究，我們?cè)谝陨峡刂谱兞康幕A(chǔ)上增加了城市化水平（Urban）和城鎮(zhèn)就業(yè)率（Em）變量，前者用第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重衡量，后者用城鎮(zhèn)就業(yè)水平衡量，回歸結(jié)果如表3第（6）列所示，政府績(jī)效審計(jì)的回歸系數(shù)在1%水平上顯著為負(fù)，政府績(jī)效審計(jì)有助于減少行政成本。

（五）傾向得分匹配

鑒于實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)的省市與未實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)的省市二者本身可能存在一定差異，而這種差異會(huì)對(duì)研究結(jié)果產(chǎn)生影響，為了滿足樣本不存在顯著差異的要求，我們采用傾向得分匹配（PSM）法對(duì)實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組進(jìn)行處理，以減小樣本間差異帶來的影響。采用k近鄰匹配，令k=4，為找到控制組中與處理組個(gè)體的各變量取值范圍相似的個(gè)體，運(yùn)用Logit模型計(jì)算個(gè)體的傾向得分，其中選取人均地區(qū)生產(chǎn)總值（PGDP）、居民人均可支配收入（REV）、政府規(guī)模水平（GS）、人口密度（Pop）、年份（Year）、地區(qū)（Id）為協(xié)變量，通過分析匹配均衡性檢驗(yàn)的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，匹配后（Matched）與匹配前（Unmatched）相比，所有變量的標(biāo)準(zhǔn)化偏差均明顯縮小。從T檢驗(yàn)來看，匹配后P值均不顯著，說明PSM匹配效果較好，實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組匹配后在各省層面特征上沒有系統(tǒng)性差異，因此經(jīng)過匹配，較好地控制了樣本選擇問題。

表3第（7）-（8）列為傾向得分匹配的回歸結(jié)果，無論是否加入控制變量，政府績(jī)效審計(jì)均與政府行政成本在1%的水平上顯著為負(fù)，說明在減小樣本差異帶來的影響后，政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施能夠在一定程度上減少地方政府的行政成本這一結(jié)論依然成立。

六、進(jìn)一步分析

（一）政府績(jī)效審計(jì)影響政府行政成本的中介效應(yīng)檢驗(yàn)

政府績(jī)效審計(jì)是基于傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)產(chǎn)生的，它致力于對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行合法合規(guī)性檢查，能夠防止資金被貪污、截取等違法違規(guī)行為，從而保障財(cái)政資金的合規(guī)使用，避免政府行政資金的浪費(fèi)。與傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)相比，績(jī)效審計(jì)還增加了對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的評(píng)價(jià)，對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行成本效益分析，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金投入和產(chǎn)出的關(guān)系，從而能夠提高財(cái)政支出效率，有助于優(yōu)化政府行政成本的使用。所以政府績(jī)效審計(jì)很可能是通過提高政府財(cái)政支出效率來降低政府行政成本。為了驗(yàn)證此假設(shè)，我們借鑒溫忠麟提出的方法，構(gòu)建如下模型。第一步已在上述模型（1）中得到檢驗(yàn)，政府績(jī)效審計(jì)能夠降低行政成本，結(jié)果顯著，這里構(gòu)建模型（3）（4），進(jìn)行中介效應(yīng)檢驗(yàn)的第二步與第三步。其中EFC代表財(cái)政支出效率，本文的財(cái)政支出效率采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）測(cè)算得到，財(cái)政支出效率投入指標(biāo)是各類財(cái)政支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，產(chǎn)出指標(biāo)的選擇，參照中國(guó)統(tǒng)計(jì)學(xué)會(huì)2013年DLI，從中選取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展質(zhì)量、收入分配、生活質(zhì)量、勞動(dòng)就業(yè)和資源消耗七個(gè)指標(biāo)來衡量產(chǎn)出。該指標(biāo)越高，說明財(cái)政資金支出效率越高，財(cái)政資金使用效果越好，其余變量保持不變。

表3第（9）-（10）列顯示了政府績(jī)效審計(jì)的中介效應(yīng)回歸結(jié)果，第二步政府績(jī)效審計(jì)與財(cái)政支出效率在1%的水平上呈現(xiàn)正相關(guān)，說明政府績(jī)效審計(jì)能夠提高財(cái)政支出效率。第三步解釋變量政府績(jī)效審計(jì)和中介變量財(cái)政支出效率均與政府行政成本在1%水平上顯著為負(fù)，說明政府績(jī)效審計(jì)能夠通過提高財(cái)政支出效率來降低政府行政成本，同時(shí)表明財(cái)政支出效率是政府績(jī)效審計(jì)與政府行政成本的中介變量，發(fā)揮了部分中介作用。

（二）政府行政成本效率分析

借鑒謝忱[25]的做法，本文對(duì)2007-2018年我國(guó)30個(gè)省級(jí)政府行政成本效益的投入和產(chǎn)出數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA），其中投入指標(biāo)選取人均政府行政成本進(jìn)行衡量，產(chǎn)出指標(biāo)選取經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)狀況、人口與環(huán)境、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、公共服務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)管理與政府機(jī)構(gòu)管理八個(gè)指標(biāo)加以衡量，得到各個(gè)省市的政府行政成本效益的純技術(shù)效率、規(guī)模效率、綜合技術(shù)效率得分情況。表4是各省行政支出成本的綜合技術(shù)效率，圖1是行政成本的綜合技術(shù)效率、規(guī)模效率與純技術(shù)效率的平均值。如表4所示，從縱向來看，2007-2018年間，30個(gè)省市的綜合技術(shù)效率基本上都保持平穩(wěn)上升或者基本穩(wěn)定，只是偶爾有所下降，每年的綜合效率平均值均在緩慢上升，說明行政成本的效率有所優(yōu)化，但是總體上還是處于偏低狀態(tài)，大部分省市行政成本處于低效狀態(tài)。從橫向來看，海南和寧夏的綜合技術(shù)效率、規(guī)模效率、純技術(shù)效率在2007-2018年中均為1，說明海南與寧夏既是技術(shù)有效又是規(guī)模有效，處于行政成本高效運(yùn)轉(zhuǎn)階段。上海、天津、青海和西藏只在極少的年份處于行政成本的最優(yōu)狀態(tài)。從圖1可以發(fā)現(xiàn)，純技術(shù)效率較高但綜合技術(shù)效率偏低的原因，主要在于規(guī)模效率偏低，說明目前各個(gè)省市需要通過控制政府行政成本規(guī)模、調(diào)整組織結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)政府行政成本的最優(yōu)狀態(tài)。

七、結(jié)論

政府行政成本是當(dāng)前政府部門的重要支出，且有不斷上升的趨勢(shì)，面對(duì)此種情況，必要的審計(jì)與監(jiān)督不可或缺。政府績(jī)效審計(jì)一方面有助于發(fā)揮預(yù)防、揭示作用，避免出現(xiàn)公款私用等不當(dāng)行為，促進(jìn)政府行政資金健康運(yùn)行;另一方面有助于提高行政成本的經(jīng)濟(jì)效益，提高其使用效率，進(jìn)而有利于降低政府行政成本。政府績(jī)效審計(jì)是政府審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，在發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用過程中扮演著越來越重要的角色。政府績(jī)效審計(jì)除關(guān)注收入和支出的合法性和合規(guī)性外，同時(shí)注重考察資金的投入與產(chǎn)出關(guān)系，能夠通過政府審計(jì)部門對(duì)資金的使用效率進(jìn)行監(jiān)督，從而有助于提高行政支出的效率，降低地方政府行政成本。本文以2000-2018年的面板數(shù)據(jù)為樣本，運(yùn)用多期雙重差分模型檢驗(yàn)政府績(jī)效審計(jì)與政府行政成本之間的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析二者之間的影響機(jī)制，并利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）測(cè)算我國(guó)各省市行政支出效率。研究結(jié)果表明：政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施有利于降低地方政府行政成本，該結(jié)論在經(jīng)過一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)后依然成立;為了減少樣本差異帶來的顯著影響，本文進(jìn)行了傾向得分匹配回歸，匹配后的樣本依然滿足政府績(jī)效審計(jì)會(huì)降低行政成本的假設(shè);進(jìn)一步分析中引入了財(cái)政支出效率這一變量，希望借此進(jìn)行影響機(jī)制分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)財(cái)政支出效率發(fā)揮了部分中介作用，政府績(jī)效審計(jì)能夠通過提高財(cái)政支出效率降低行政成本;DEA模型補(bǔ)充了政府行政成本效益分析，發(fā)現(xiàn)多數(shù)省市處于低效狀態(tài)。

本文基于政府績(jī)效審計(jì)有助于降低地方行政成本的基本結(jié)論，提出以下政策建議。

第一，政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)重要性的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)穩(wěn)步發(fā)展?？?jī)效審計(jì)同其他審計(jì)類型一樣，其理論基礎(chǔ)是公共受托責(zé)任關(guān)系，政府負(fù)有對(duì)公共資源的保護(hù)和合理使用的責(zé)任，但是由于道德風(fēng)險(xiǎn)等不理性行為的存在，政府績(jī)效審計(jì)的審查與監(jiān)督作用顯得尤為重要。政府績(jī)效審計(jì)通過對(duì)行政成本發(fā)生的真實(shí)性與合規(guī)性進(jìn)行檢查，能夠有效避免行政成本的不合理支出，所以加大對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的宣傳，加強(qiáng)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的重視是十分必要的。

第二，不斷完善行政成本相關(guān)法律制度，規(guī)范行政支出，減少行政資金的濫用。我國(guó)的行政成本一直處于不斷增加的狀態(tài)，與此形成鮮明對(duì)照的是，目前地方政府尚未就規(guī)制行政成本建立起一套完善的制度規(guī)范和明確的實(shí)施程序，地方政府行政支出的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)還不夠清晰，這可能造成行政資金濫用、挪用等一系列問題。在此情況下，進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)行政成本的法律、制度、規(guī)范建設(shè)具有重要意義。在統(tǒng)一的法律法規(guī)框架之內(nèi)，各地方政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定符合條件的政策性文件，增強(qiáng)對(duì)行政支出的法律監(jiān)督，增加政府行為過程的透明度，明確政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的成本標(biāo)準(zhǔn)。法律監(jiān)督作為降低政府行政成本的重要手段，對(duì)于治理行政成本浪費(fèi)具有重要作用。與此同時(shí)，有效的獎(jiǎng)懲制度與問責(zé)制度，對(duì)于治理行政成本浪費(fèi)同樣必不可少，只有將法律監(jiān)督同有效的獎(jiǎng)懲制度、問責(zé)制度結(jié)合起來，才能夠最終保障行政資金的合法、高效使用。

第三，推動(dòng)電子政務(wù)建設(shè)，合理調(diào)整組織機(jī)構(gòu)和人員，提高行政資金使用效率。一方面，隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，電子政務(wù)的推行勢(shì)在必行，面對(duì)政府績(jī)效審計(jì)工作量大、審計(jì)任務(wù)日益復(fù)雜的特點(diǎn)，電子政務(wù)能夠合理配置資源，簡(jiǎn)化行政程序，節(jié)省時(shí)間成本。另一方面，電子政務(wù)建設(shè)有助于精簡(jiǎn)與調(diào)整組織機(jī)構(gòu)，減少人員浪費(fèi)，避免內(nèi)部消耗，減少行政中間環(huán)節(jié)，從而降低政府行政成本、優(yōu)化和改善行政成本的結(jié)構(gòu)，達(dá)到不斷提升政府行政資金的使用效率的目的。此外，要提高政府行政人員素質(zhì)，優(yōu)化人才選拔機(jī)制，杜絕私事公辦、以權(quán)謀私的行為。我國(guó)行政成本規(guī)模居高不下的一個(gè)重要原因在于行政人員內(nèi)部占用公共資源，所以國(guó)家要不斷對(duì)行政人員進(jìn)行思想教育，提高其思想境界，加強(qiáng)監(jiān)督力度、考核力度與懲罰力度，不斷進(jìn)行人才的優(yōu)化與選拔。

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