論新時(shí)代法治視角下的容錯(cuò)機(jī)制建構(gòu)

【摘 要】本文論述容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建目的，針對(duì)現(xiàn)階段容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施困境，提出實(shí)效性容錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建的路徑：建立法制化的容錯(cuò)機(jī)制，營(yíng)造良好的容錯(cuò)環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】容錯(cuò)機(jī)制 法治視角 新時(shí)代 執(zhí)行氛圍

【中圖分類(lèi)號(hào)】G? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】0450-9889（2021）39-0074-03

中國(guó)已步入新時(shí)代，隨著國(guó)內(nèi)外情勢(shì)的多維變化，中國(guó)的發(fā)展將越來(lái)越多地面對(duì)從未遇到過(guò)的各種挑戰(zhàn)。改革步入“深水區(qū)”，剩下的問(wèn)題都是“硬骨頭”，之前積累下來(lái)的、尚未充分認(rèn)識(shí)到的問(wèn)題亦將成為阻礙中國(guó)快速、健康發(fā)展的絆腳石。黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，對(duì)加快轉(zhuǎn)變政府職能做出重要部署，為全面加強(qiáng)政府建設(shè)、完善國(guó)家行政體系指明了方向，提供了行動(dòng)指南。

一、容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建目的

（一）容錯(cuò)的提出

1.非制度化容錯(cuò)

改革開(kāi)放初期，中國(guó)就開(kāi)始對(duì)干部干事容錯(cuò)的實(shí)踐。1978年，安徽鳳陽(yáng)小崗村誕生的家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，既是18個(gè)農(nóng)民簽約分地的嘗試，更是當(dāng)時(shí)安徽省委書(shū)記萬(wàn)里對(duì)這項(xiàng)打破大集體所有、勞作和分配制度的大膽包容及鼓勵(lì)和推廣。19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，中國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)入大刀闊斧的階段，在以地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)行為作為主要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的情況下，也產(chǎn)生了一批勇于制度革新和各方面開(kāi)疆拓土的改革者。改革者都有一個(gè)共同的特征即在“改革開(kāi)放膽子要大一點(diǎn)”“準(zhǔn)許改革不成功，不準(zhǔn)許不改革”的精神鼓舞下改革創(chuàng)新。在改革創(chuàng)新的過(guò)程中，依靠組織的信任，改革者受到保護(hù)而極少問(wèn)責(zé)。這種容錯(cuò)模式被一些學(xué)者稱(chēng)為“信任保護(hù)”，即免于被問(wèn)責(zé)的根本原因在于上級(jí)組織部門(mén)的高度信任和對(duì)為攻克固有頑疾而進(jìn)行的制度上的突破采取鼓勵(lì)和包容的態(tài)度。而能否被信任和包容，又往往取決于上級(jí)組織對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的了解程度、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的溝通能力以及在當(dāng)時(shí)階段改革亟待突破的難點(diǎn)問(wèn)題等各項(xiàng)復(fù)雜的主客觀情況。因此，這種非制度化的容錯(cuò)是否發(fā)生，以及容錯(cuò)的程度如何，并沒(méi)有一個(gè)可供執(zhí)行的固定的參照標(biāo)準(zhǔn)，難免囿于相關(guān)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人判斷，容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。這就使很多領(lǐng)導(dǎo)干部過(guò)度聚焦政績(jī)、忽略道德修養(yǎng)、放松廉潔自律而導(dǎo)致腐敗行為的產(chǎn)生，進(jìn)而造成政府公信力下滑、干部干事脫離人民群眾等負(fù)面影響，形成突破有余而守成不足的負(fù)面政治形象。

2.容錯(cuò)制度的初始構(gòu)建

黨的十八大之后，中國(guó)開(kāi)始了建立容錯(cuò)機(jī)制的探索。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出要“寬容改革失誤”。2015年，習(xí)近平總書(shū)記在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議上對(duì)基層的改革提出要“允許試錯(cuò)、寬容失敗”。2016年3月，李克強(qiáng)總理在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議上做政府工作報(bào)告，首次明確提出要建立“容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”;5月，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班上的講話提出針對(duì)容錯(cuò)機(jī)制“三個(gè)區(qū)分”的重要論斷;10月，十八屆六中全會(huì)在全面從嚴(yán)治黨的主題下提出要建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤。2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》，為深入推進(jìn)容錯(cuò)機(jī)制的建立提供了明確的政策支持。

從2016年開(kāi)始，全國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣都開(kāi)始逐漸出臺(tái)容錯(cuò)機(jī)制的試行條例，廣東、浙江兩省成為容錯(cuò)機(jī)制的先行試行省份。廣東的深圳市、廣州市，浙江的新昌縣、紹興市、溫州市、杭州市、臺(tái)州路橋、寧波海曙等都分別出臺(tái)地方性的容錯(cuò)免責(zé)條例。截至2020年底，全國(guó)共有31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）為建立容錯(cuò)機(jī)制制定了相關(guān)的地方性法規(guī)。

（二）容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建目的

李克強(qiáng)總理2016年在政府工作報(bào)告中明確提出“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”是為了“給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，中國(guó)特色社會(huì)主義邁入了一個(gè)新的時(shí)代，社會(huì)主義中國(guó)的主要矛盾已經(jīng)從“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾”轉(zhuǎn)變成“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，如何更好地滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的向往而大力發(fā)展生產(chǎn)力，如何為人民提供更好的服務(wù)，是我們黨和政府必須面對(duì)的挑戰(zhàn)和承擔(dān)的重任。為達(dá)成所愿，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，大膽而踏實(shí)地改革創(chuàng)新勢(shì)在必行。黨的十八大以來(lái)，從嚴(yán)治黨，將反腐倡廉進(jìn)行到底的政策對(duì)黨員干部行為的規(guī)范和管控力度空前強(qiáng)大，肅清了干部隊(duì)伍中的不正之風(fēng)，建立了新的干部政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，高壓?jiǎn)栘?zé)之下也出現(xiàn)了尤其是在基層較為嚴(yán)重的“懶政”現(xiàn)象。容錯(cuò)，就是在容許的試錯(cuò)范圍內(nèi)出現(xiàn)合理可控的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為想干事的人撐腰、為敢擔(dān)當(dāng)?shù)娜斯膭??！蛾P(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》中的七點(diǎn)意見(jiàn)已經(jīng)明確指出，容錯(cuò)機(jī)制的建立，一方面是要引導(dǎo)和鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)，建立相應(yīng)的激勵(lì)保障機(jī)制;另一方面更是要形成培養(yǎng)適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的高素質(zhì)干部的組織氛圍，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新能力，讓“懶政”之流無(wú)立錐之地。

二、現(xiàn)階段容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施困境

（一）缺乏明確和統(tǒng)一的全國(guó)性容錯(cuò)規(guī)定

在全國(guó)范圍內(nèi)，尚缺乏一個(gè)明確統(tǒng)一的針對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的相關(guān)規(guī)定。對(duì)于容錯(cuò)機(jī)制，當(dāng)前的情況主要是中央在政策的方向上予以肯定，鼓勵(lì)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣三級(jí)地方黨委、政府各自根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r和實(shí)踐制定相關(guān)的容錯(cuò)規(guī)定。而各地方出臺(tái)的容錯(cuò)規(guī)定大都語(yǔ)義模糊，并沒(méi)有對(duì)容錯(cuò)從概念、啟用條件、執(zhí)行程序以及對(duì)容錯(cuò)的第三方監(jiān)督等方面做明確的規(guī)定，造成了各地方的容錯(cuò)規(guī)定大都只是對(duì)“容錯(cuò)”這一政策性予以立法精神上的肯定，缺乏相應(yīng)的實(shí)操性。例如江西《關(guān)于推行容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施辦法（試行）》中容錯(cuò)的范圍為“《中共江西省委關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》）第十二條規(guī)定的六種容錯(cuò)情形和條件的”，而《實(shí)施意見(jiàn)》中對(duì)容錯(cuò)情形和條件的規(guī)定中僅僅是對(duì)六種“符合黨中央和省委決策部署精神，有利于改革創(chuàng)新和發(fā)展大局的”且沒(méi)有違反黨規(guī)和國(guó)法內(nèi)容的行為做了概括性的描述。

由于缺乏統(tǒng)一性，各地對(duì)容錯(cuò)的啟用條件理解存在差異，造成同一行為在不同地方受到的處置方式有可能截然相反，有些犯了錯(cuò)誤的領(lǐng)導(dǎo)干部將容錯(cuò)機(jī)制當(dāng)作錯(cuò)誤行為擔(dān)責(zé)的“擋箭牌”，而有些真正大膽嘗試的領(lǐng)導(dǎo)干部卻因?yàn)樵谔剿鬟^(guò)程中遭遇挫折被不加區(qū)別地追責(zé)問(wèn)責(zé)，“領(lǐng)頭羊”成了“替罪羊”。地方容錯(cuò)規(guī)定在操作中不可避免的非統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的狀況使容錯(cuò)機(jī)制缺乏法制實(shí)質(zhì)化的特征。

（二）“容錯(cuò)”的內(nèi)涵需在學(xué)理和實(shí)踐中不斷豐富和完善

1.容錯(cuò)機(jī)制中“錯(cuò)”與“非錯(cuò)”的界限

2016年，習(xí)近平總書(shū)記在兩會(huì)期間參加黑龍江省代表團(tuán)審議時(shí)提出了針對(duì)容錯(cuò)認(rèn)定的“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”標(biāo)準(zhǔn)，即“把因缺乏經(jīng)驗(yàn)先行先試出現(xiàn)的失誤與明知故犯行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，把國(guó)家尚無(wú)明確規(guī)定時(shí)的探索性試驗(yàn)與國(guó)家明令禁止后的有規(guī)不依行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，把為推動(dòng)改革的無(wú)意過(guò)失與為謀取私利的故意行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，保護(hù)好廣大干部的干事熱情”，為區(qū)分容錯(cuò)的界限提供了重要的理論依據(jù)。這“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，從法治的視角來(lái)看實(shí)際上是分別從主觀意愿—過(guò)失和故意、行為依據(jù)—法無(wú)明文規(guī)定與有法不依、行為的目的—為公還是徇私這三方面做了區(qū)分。但這“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”在容錯(cuò)機(jī)制的具體建構(gòu)過(guò)程中，也需要克服以下困難。

首先，僅憑這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還是無(wú)法精確地概括所犯錯(cuò)誤的具體類(lèi)型，因此各地方在具體的容錯(cuò)規(guī)定中往往采取列舉的方式來(lái)確定哪些行為可為，哪些行為必須被禁止。然而在全國(guó)未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，列舉式弊端也同樣明顯：對(duì)同一種錯(cuò)誤類(lèi)型，有些地方已經(jīng)列為容錯(cuò)內(nèi)容，而另一些地方則還在禁止之列，嚴(yán)重削弱容錯(cuò)規(guī)則的公正性，甚至容易被非議為具有“地方保護(hù)主義之嫌”。

其次，這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的判斷依據(jù)具體實(shí)施起來(lái)，故意和過(guò)失、為公還是徇私的判斷依據(jù)非常模糊，有些地方采取程序主義的方式來(lái)進(jìn)行判斷，例如“三重一大”是否經(jīng)過(guò)集體決策，而有些地方采取行為后果主義方式來(lái)進(jìn)行甄別該行為是否給國(guó)家和人民群眾造成了重大的財(cái)產(chǎn)損失和產(chǎn)生惡劣的影響。這種判斷方式的迥異，也造成了容錯(cuò)尺度的非確定性。

2.容錯(cuò)機(jī)制中“錯(cuò)”與“非錯(cuò)”的判斷

能容的錯(cuò)是否是錯(cuò)，這看似一個(gè)有點(diǎn)“多余”的問(wèn)題恰恰是影響容錯(cuò)機(jī)制能否發(fā)揮積極作用的關(guān)鍵所在。從2013年中央在黨的十八屆三中全會(huì)上首次提出“寬容改革失誤”的思路以來(lái)，全國(guó)大多數(shù)地方呈現(xiàn)容錯(cuò)免責(zé)申請(qǐng)為零的情況，相對(duì)于鋪天蓋地的反腐案例宣傳，也鮮見(jiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部容錯(cuò)案例的宣傳推廣，旨在激發(fā)干部干事熱情的容錯(cuò)制度并未能完全排除干部“敢為”“能為”的后顧之憂而達(dá)到“想為”的理想效果。

從“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的容錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)可以看到，能容之錯(cuò)一定是非違法之錯(cuò)。從行為主體來(lái)看，所有公職人員都應(yīng)該納入容錯(cuò)的主體范圍，但并非所有的公職人員都是共產(chǎn)黨員。因此，以違紀(jì)作為行為的定性標(biāo)準(zhǔn)也有失偏頗?？梢?jiàn)，這里的過(guò)錯(cuò)應(yīng)該是定位于尚未違法的一般行政過(guò)錯(cuò)行為，至于該行為是否違紀(jì)則在所不論。中國(guó)的容錯(cuò)機(jī)制存在“重事后申請(qǐng)，輕事前備案”的特點(diǎn)。即容錯(cuò)需經(jīng)申請(qǐng)才觸發(fā)啟動(dòng)機(jī)制。而申請(qǐng)往往意味著某干部承認(rèn)自己是“有錯(cuò)”的，只是該錯(cuò)屬于“可容”范圍之內(nèi)，而是否真正“可容”則需要承受來(lái)自組織和相關(guān)部門(mén)的審查裁定，最后即使得出可以容錯(cuò)的結(jié)論，這個(gè)“錯(cuò)”是否對(duì)其在今后的職業(yè)晉升和其他相關(guān)事項(xiàng)上造成不良影響，這個(gè)影響會(huì)有多大在目前的容錯(cuò)規(guī)定之下均不得而知。即容錯(cuò)程序啟動(dòng)的實(shí)際后果存在不確定性。在這種干多錯(cuò)多的“洗碗效應(yīng)”驅(qū)動(dòng)之下，對(duì)工作消極應(yīng)付，對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)效等待觀望就成了有些干部的憊懶選擇。忽略了對(duì)“所容之錯(cuò)到底是不是錯(cuò)”這個(gè)問(wèn)題的定性，以及缺乏相關(guān)的配套措施來(lái)真正對(duì)干事創(chuàng)業(yè)者提供充分的保障，是影響容錯(cuò)機(jī)制能否發(fā)揮真正效力的關(guān)鍵所在。

三、實(shí)效性容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建

《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》 在不同內(nèi)容版塊中15次提及“創(chuàng)新”，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要“增強(qiáng)改革創(chuàng)新本領(lǐng)，保持銳意進(jìn)取的精神風(fēng)貌，善于結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性推動(dòng)工作，善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開(kāi)展工作”。要?jiǎng)?chuàng)新，就需要大膽嘗試。只要嘗試，就有可能犯錯(cuò)。大膽試錯(cuò)即將成為廣大干部在新時(shí)代銳意進(jìn)取所不可免修的功課之一。

（一）建立法制化的容錯(cuò)機(jī)制

容錯(cuò)機(jī)制法制化是指通過(guò)形式良法和實(shí)質(zhì)良法，并通過(guò)對(duì)良法的嚴(yán)格執(zhí)行，保證容錯(cuò)機(jī)制規(guī)范運(yùn)行，以達(dá)到鼓勵(lì)改革創(chuàng)新和行政有為的目的。

1.制定全國(guó)統(tǒng)一的容錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)

在總結(jié)地方容錯(cuò)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定全國(guó)統(tǒng)一的容錯(cuò)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，杜絕人為擴(kuò)大容錯(cuò)邊界和尺度的狀況發(fā)生和地方保護(hù)主義的滋生蔓延。發(fā)布容錯(cuò)指導(dǎo)案例和對(duì)一些易混淆的、重大敏感問(wèn)題進(jìn)行權(quán)威解釋?zhuān)ＷC全國(guó)在相關(guān)問(wèn)題上政令暢通，嚴(yán)苛一隅。

2.厘清容錯(cuò)的邊界問(wèn)題

第一，對(duì)容錯(cuò)機(jī)制中的“錯(cuò)”要做出明確的界定。并非所有的錯(cuò)誤都能被寬容和接納，在法律和相關(guān)政策允許的范圍內(nèi)的試錯(cuò)是對(duì)未知領(lǐng)域了解創(chuàng)新所需要交納的成本，屬于正常的公共政策執(zhí)行損耗。

第二，健全容錯(cuò)機(jī)制中的程序設(shè)置，明確容錯(cuò)程序的啟動(dòng)、執(zhí)行條件，將由涉事干部申請(qǐng)執(zhí)行變?yōu)闂l件滿(mǎn)足自動(dòng)發(fā)生，將對(duì)錯(cuò)誤的容納由被動(dòng)接受變?yōu)橹鲃?dòng)包容，真正達(dá)到為干事創(chuàng)業(yè)撐腰鼓勁的激勵(lì)效應(yīng)。

第三，明確容錯(cuò)政策的實(shí)施后果。要從組織晉升、福利保障、是非判斷上對(duì)犯錯(cuò)的干部予以明確的評(píng)判，確保干部對(duì)創(chuàng)新干事的后果有明確的預(yù)期，消除后顧之憂，摒棄因人而異的非制度性處置模式。

3.完善周邊相關(guān)的配套措施

容錯(cuò)機(jī)制并非孤立的政策規(guī)定，應(yīng)該從組織培養(yǎng)、內(nèi)部定調(diào)、輿論評(píng)價(jià)、法律支持、社會(huì)保障等各方面著手對(duì)容錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行配套，使容錯(cuò)機(jī)制發(fā)揮超越“容錯(cuò)”本身的社會(huì)效果，真正變?nèi)蒎e(cuò)為激勵(lì)，換守成為創(chuàng)新。

（二）營(yíng)造良好的容錯(cuò)環(huán)境

1.構(gòu)建上下融通的政策執(zhí)行氛圍

容錯(cuò)機(jī)制功效的發(fā)揮離不開(kāi)“一把手”對(duì)啟動(dòng)實(shí)施的寬嚴(yán)尺度的把握，更需要建立上下融通的政策執(zhí)行氛圍，使上下級(jí)之間對(duì)錯(cuò)誤的認(rèn)定、包容的程度等多方面事項(xiàng)達(dá)成一致認(rèn)知，確保政策的一以貫之，使上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)無(wú)須擔(dān)心“我容錯(cuò)，誰(shuí)來(lái)容我”，而下級(jí)同事也無(wú)須擔(dān)憂“欲加之罪何患無(wú)辭”。

2.營(yíng)造包容激勵(lì)的社會(huì)氛圍

要旗幟鮮明地鼓勵(lì)創(chuàng)新，不僅在于對(duì)改革探索過(guò)程中的無(wú)心之失持寬容態(tài)度，更要讓容錯(cuò)外溢為創(chuàng)新，形成全社會(huì)包容錯(cuò)誤大膽創(chuàng)新的社會(huì)氛圍，變聚焦犯錯(cuò)為聚力克難，營(yíng)造風(fēng)清氣正、活潑朝氣的良好創(chuàng)業(yè)氛圍，為中華民族的偉大復(fù)興注入勃勃生機(jī)。

【參考文獻(xiàn)】

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注：2019年廣西壯族自治區(qū)委員會(huì)黨校校（院）級(jí)課題“法治視角下政府治理領(lǐng)域的容錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建路徑”（2019QN06）

【作者簡(jiǎn)介】譚崗鳳（1982— ），女，壯族，廣西柳州人，廣西壯族自治區(qū)委員會(huì)黨校講師，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論、黨內(nèi)法規(guī)。

（責(zé)編 黃 煌）