權(quán)力下放中改革效能提升的邏輯、難點(diǎn)與路徑優(yōu)化

劉飛　柯洪波　王欣亮

內(nèi)容提要 “放管服”改革是全面深化改革的關(guān)鍵性舉措，而權(quán)力下放是推動(dòng)“放管服”改革的應(yīng)有之義。本文在對(duì)權(quán)力下放的相關(guān)研究進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個(gè)“沖擊—反應(yīng)”的解釋框架，闡釋了權(quán)力下放過(guò)程中改革效能提升的邏輯體系，并引入自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)的案例，用行動(dòng)邏輯分析了權(quán)力下放的歷史階段，用建構(gòu)邏輯剖析了改革效能的提升難點(diǎn)，進(jìn)而，從強(qiáng)化主體行動(dòng)以及互動(dòng)的社會(huì)性建構(gòu)兩個(gè)方面，提出了權(quán)力下放過(guò)程中改革效能提升的優(yōu)化路徑：在強(qiáng)化主體行動(dòng)的社會(huì)性建構(gòu)時(shí)，重在增強(qiáng)主體能力，提高主體創(chuàng)新自覺(jué)性;在強(qiáng)化主體互動(dòng)的社會(huì)性建構(gòu)過(guò)程中，重在優(yōu)化主體協(xié)同環(huán)境，提高主體間的協(xié)作能力。

關(guān)鍵詞 權(quán)力下放 “放管服”改革 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]0447—662X（2021）01—0120—09

一、問(wèn)題的提出

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)向“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，解決這一矛盾迫切需要深化改革，釋放市場(chǎng)活力，優(yōu)化要素配置，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。而“放管服”改革是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提升企業(yè)創(chuàng)新活力，推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要手段，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。在此背景下，促進(jìn)權(quán)力下放既是現(xiàn)階段發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，也是進(jìn)一步改革的重點(diǎn)。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正是“放管服”改革的試驗(yàn)田和排頭兵，中央以期利用這一政策試驗(yàn)田檢驗(yàn)政策的實(shí)踐效果，進(jìn)而進(jìn)行全面推廣，實(shí)現(xiàn)治理體系創(chuàng)新。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立實(shí)現(xiàn)了權(quán)力由中央—省市—管委會(huì)下放的過(guò)程，旨在通過(guò)權(quán)力下放激活地方政府能動(dòng)性，增強(qiáng)創(chuàng)新活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。但由于權(quán)力下放的整體改革效果呈現(xiàn)須經(jīng)歷地方積極爭(zhēng)取試點(diǎn)—中央賦權(quán)認(rèn)可—地方橫向互動(dòng)—試點(diǎn)成熟全面鋪開(kāi)等一系列過(guò)程，是否能夠最終在全面鋪開(kāi)后發(fā)揮改革效應(yīng)，避免由“橘”變“枳”，還需對(duì)權(quán)力下放的邏輯體系及現(xiàn)存障礙進(jìn)行深入分析與研究，進(jìn)而提出增強(qiáng)改革效能的可行路徑，釋放市場(chǎng)活力，推進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

權(quán)力下放是新一輪“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革的題中之義，是“深化改革、釋放活力”的重點(diǎn)支撐，目的在于通過(guò)審批權(quán)限下放，提高地方政府主觀能動(dòng)性，利用轄區(qū)信息優(yōu)勢(shì)，精準(zhǔn)供給公共資源，提高治理績(jī)效。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)者們對(duì)權(quán)力下放的內(nèi)涵界定尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，爭(zhēng)論點(diǎn)在于權(quán)力下放與行政分權(quán)的關(guān)系：部分學(xué)者認(rèn)為權(quán)力下放是行政分權(quán)的補(bǔ)充形式，二者都屬于中央將集中權(quán)力向地方下移的過(guò)程，其結(jié)果表現(xiàn)在中央政府職能和資源轉(zhuǎn)移到較低級(jí)別，地方政府的自主控制權(quán)擴(kuò)大，地方官員間政治競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度提高，其目標(biāo)在于改善政府治理結(jié)構(gòu)，完善民主表達(dá)機(jī)制，提高公共決策中的政治參與，優(yōu)化公共資源配置，重新平衡公民與政府間權(quán)力。但也有學(xué)者認(rèn)為權(quán)力下放包含行政分權(quán)的內(nèi)涵，原因在于權(quán)力下放既包含中央向地方分權(quán)，也包含地方向社會(huì)分權(quán)，如Maninez-Vazquez等人從收支、政策或政治層面考察政府權(quán)力下放，認(rèn)為權(quán)力下放主要體現(xiàn)在財(cái)政分權(quán)的影響效應(yīng)方面，Brisbois探討了政府向社會(huì)組織下放權(quán)力的形式，證明這種下放過(guò)程既體現(xiàn)了行政分權(quán)，又是一種政府與組織間的權(quán)力并存。而Goel等的研究結(jié)論也認(rèn)為權(quán)力下放不僅僅是行政分權(quán)，還包括財(cái)政分權(quán)、聯(lián)邦分權(quán)、總體分權(quán)等表現(xiàn)形式。但無(wú)論權(quán)力下放與行政分權(quán)的內(nèi)涵是否一致，二者的改革目標(biāo)都在于發(fā)揮下級(jí)政府或組織的信息優(yōu)勢(shì)，提高地方治理創(chuàng)新能力，增進(jìn)社會(huì)總福利。但權(quán)力下放必然能夠?qū)崿F(xiàn)治理能力提升嗎？結(jié)果是不確定的，原因在于在各級(jí)政府逐步下放事權(quán)的過(guò)程中，組織問(wèn)惡性競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)力尋租、選民問(wèn)責(zé)失敗等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，致使公共資源浪費(fèi)，改革效能提升受阻。那么，如何在權(quán)力下放過(guò)程中提高改革效能，規(guī)避權(quán)力擴(kuò)大帶來(lái)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”成為有意義的討論內(nèi)容。但當(dāng)前研究重在分析中央對(duì)地方的權(quán)力下放及所帶來(lái)的治理效應(yīng)，缺乏從權(quán)力下放過(guò)程中建構(gòu)改革效能提升路徑的研究。但權(quán)力下放帶來(lái)的也并不全部是競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)實(shí)驗(yàn)主義治理過(guò)程中，在小規(guī)模試點(diǎn)、大規(guī)模試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)推廣三個(gè)不同階段，地方政府間存在著借鑒學(xué)習(xí)采納的行為，營(yíng)造了良好的創(chuàng)新治理環(huán)境，“融合式共同學(xué)習(xí)”是中國(guó)動(dòng)態(tài)交互式實(shí)驗(yàn)主義治理的核心機(jī)制。鑒于此，本文擬從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立的案例分析人手，分析權(quán)力下放的完整路徑，在實(shí)驗(yàn)主義治理框架下，探討權(quán)力下放的邏輯及改革效能提升的優(yōu)化路徑，以期為深化“放管服”改革提供理論支撐。

二、一個(gè)“沖擊—反應(yīng)”的邏輯框架

在中國(guó)實(shí)驗(yàn)主義治理語(yǔ)境下，權(quán)力下放過(guò)程中權(quán)力必須實(shí)現(xiàn)有效承接，才能激發(fā)試驗(yàn)區(qū)自身“先行先試、大膽創(chuàng)新”的活力，進(jìn)而提高地方治理的創(chuàng)新能力。在權(quán)力下放的過(guò)程中，地方改革效能提升受制于兩類因素：一是承接主體層面，地方政府官員在晉升激勵(lì)下，主動(dòng)追求體制改革與創(chuàng)新時(shí)，權(quán)力下放的治理效能提升作用更易顯現(xiàn);二是組織互動(dòng)層面，在權(quán)力下放的場(chǎng)域中，中央—地方、地方政府間、政府部門間、地方政府—社會(huì)主體間，在自上而下的行政指令機(jī)制、自下而上的吸納輻射機(jī)制、橫向?qū)W習(xí)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、社會(huì)建構(gòu)機(jī)制等創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，產(chǎn)生多維度的主體互動(dòng)關(guān)系，引致不同的治理創(chuàng)新結(jié)果。

而權(quán)力下放的“能量”轉(zhuǎn)移形式，會(huì)給整個(gè)治理場(chǎng)域帶來(lái)“沖擊”，影響場(chǎng)域內(nèi)主體行為選擇和互動(dòng)關(guān)系，對(duì)整個(gè)治理環(huán)境造成不同“反應(yīng)”，引致改革效能提升作用差異。參考相關(guān)研究對(duì)我國(guó)實(shí)驗(yàn)主義治理實(shí)踐的考察，引入效率、行動(dòng)者與合法性三種主要的行動(dòng)邏輯，對(duì)權(quán)力下放中的改革效能提升問(wèn)題進(jìn)行深入分析。其中，效率邏輯是指地方政府在自身區(qū)位稟賦與比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，以提高地方政府運(yùn)行效率與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平為目標(biāo)所進(jìn)行的行為選擇;行動(dòng)者邏輯是對(duì)地方官員主體性因素的概括，是核心領(lǐng)導(dǎo)的晉升驅(qū)動(dòng)與基層官僚的政策企業(yè)家精神，在治理實(shí)踐中的能動(dòng)性發(fā)揮引致的主體問(wèn)互動(dòng)所產(chǎn)生的行為選擇;而合法性邏輯則是出于環(huán)境的考量，在同級(jí)政府給予的規(guī)范壓力和模仿壓力下，為了維護(hù)制度環(huán)境中地方政府的合法性地位以及贏得中央認(rèn)可承接主體所作出的行動(dòng)選擇。同時(shí)，本文還引入了體現(xiàn)場(chǎng)域內(nèi)反應(yīng)關(guān)系的社會(huì)建構(gòu)邏輯。原因在于傳統(tǒng)“工具—技術(shù)理性”的公共行政模式深刻影響了公共事務(wù)的管理方式，強(qiáng)調(diào)官僚制在社會(huì)治理中的關(guān)鍵作用，而公職人員是規(guī)則的遵從者和執(zhí)行者，是規(guī)則的工具和機(jī)器，忽視了決策過(guò)程中的社會(huì)公眾參與和官僚的主體性因素，是對(duì)治理創(chuàng)新涉及多元主體互動(dòng)過(guò)程的否認(rèn)，將致使權(quán)力運(yùn)行效果不佳。而社會(huì)建構(gòu)視角強(qiáng)調(diào)了治理場(chǎng)域內(nèi)主體互動(dòng)關(guān)系的關(guān)鍵作用，強(qiáng)調(diào)主體間通過(guò)互動(dòng)、合作等方式溝通、解決社會(huì)問(wèn)題，且在社會(huì)建構(gòu)邏輯下，社會(huì)性因素的植入關(guān)注到了權(quán)力承接主體的主體能力、政策制定的多元主體參與、政策執(zhí)行的監(jiān)督、主體間的對(duì)話，能有效提升權(quán)力運(yùn)行效率。

行動(dòng)邏輯與建構(gòu)邏輯是影響“權(quán)力沖擊—場(chǎng)域主體反應(yīng)—改革效能提升”邏輯路徑的關(guān)鍵，因此將二者納入進(jìn)來(lái)構(gòu)建“沖擊—反應(yīng)”的解釋框架（如圖1所示）。在交叉使用行動(dòng)邏輯和建構(gòu)邏輯對(duì)權(quán)力沖擊場(chǎng)域引致差異化改革效能的解釋中，二者指向了不同的對(duì)象和作用范圍。行動(dòng)邏輯的引入，旨在從“個(gè)體”角度解釋影響改革效能提升的主體行為選擇和驅(qū)動(dòng)因素，分析不同行動(dòng)者在不同權(quán)力下放/承接主體角色中，由何種機(jī)制驅(qū)動(dòng)，與其他行動(dòng)者產(chǎn)生聯(lián)系。而建構(gòu)邏輯則是從“結(jié)構(gòu)”角度出發(fā)，分析不同建構(gòu)取向下的主體互動(dòng)關(guān)系引致怎樣的地方改革效能變動(dòng)。兩種邏輯相互補(bǔ)充，一方面，權(quán)力資源進(jìn)入場(chǎng)域的沖擊，促使行動(dòng)者在多重行動(dòng)邏輯的驅(qū)動(dòng)下形成了不同類型的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，影響地方治理創(chuàng)新，產(chǎn)生不同的改革效能;另一方面，權(quán)力進(jìn)入場(chǎng)域中沖擊了原有的互動(dòng)關(guān)系，影響了關(guān)系中個(gè)體的行為選擇和個(gè)體社會(huì)性建構(gòu)，會(huì)導(dǎo)致地方創(chuàng)新活力因此存在差異，引致不同的改革效能提升效應(yīng)。對(duì)于兩種邏輯作用關(guān)系的這一分析，有助于厘清權(quán)力下放場(chǎng)域內(nèi)個(gè)體的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力和外部環(huán)境的作用力，分析權(quán)力下放中改革效能的變動(dòng)邏輯。

圖1 “沖擊—反應(yīng)”的解釋框架

三、權(quán)力下放的歷史階段：主體行為與行動(dòng)邏輯分析

S省權(quán)力下放經(jīng)歷了若干個(gè)不同階段，在此過(guò)程中，場(chǎng)域內(nèi)不同主體在多重行動(dòng)邏輯的驅(qū)動(dòng)下產(chǎn)生不同的響應(yīng)行為，影響著地方改革效能。

1.爭(zhēng)取試點(diǎn)與權(quán)力下放階段：效率與行動(dòng)者邏輯影響

權(quán)力下放的第一階段是中央與地方互相回應(yīng)的過(guò)程，中央釋放政策導(dǎo)向，地方政府積極響應(yīng)爭(zhēng)取試點(diǎn)，中央與地方在反復(fù)互動(dòng)和學(xué)習(xí)中明晰實(shí)施方案與目標(biāo)，在這一過(guò)程中效率邏輯和行動(dòng)者邏輯作用強(qiáng)烈。2016年8月黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，第二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)給予了中央政府積極的正向反饋，在自下而上的吸納機(jī)制驅(qū)動(dòng)下，全國(guó)開(kāi)展了多樣化的政策試驗(yàn)，依托自上而下的行政指令，中央政府賦予了S省開(kāi)展試點(diǎn)的合法性，至此組成了“中央—地方”的互動(dòng)關(guān)系。

在自下而上這一路徑中，效率邏輯和行動(dòng)者邏輯是地方政府行為選擇的重要推動(dòng)。S省處于內(nèi)陸地區(qū)，作為“一帶一路”建設(shè)的重要參與者，具有良好的資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，在效率邏輯驅(qū)動(dòng)下，以中央政策為導(dǎo)向，表現(xiàn)出高度的主動(dòng)性，積極與商務(wù)部、原國(guó)土資源部、住建部等部委進(jìn)行多次對(duì)話，確定自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案。此外，行動(dòng)者邏輯也呈現(xiàn)出重要推動(dòng)力，使地方領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)出高度的行動(dòng)自覺(jué)性，如S省核心領(lǐng)導(dǎo)多次進(jìn)京開(kāi)展專題會(huì)議，積極匯報(bào)總體方案中需國(guó)家部委支持的重點(diǎn)、難點(diǎn)事項(xiàng)，全面對(duì)接試點(diǎn)任務(wù)，爭(zhēng)取專項(xiàng)支持。經(jīng)過(guò)反復(fù)討論與多方對(duì)接，明確了權(quán)力承接方案，于2017年4月正式揭牌。

“中央—地方”在這一階段具有良性的互動(dòng)關(guān)系，單向度的行政指令機(jī)制得以有效補(bǔ)充，中央—地方政府在溝通對(duì)話中互相回應(yīng)、共同學(xué)習(xí)，彌補(bǔ)了單向度傳導(dǎo)的理性建構(gòu)不足，試點(diǎn)方案和工作取得了大幅度的推進(jìn)。

2.下放權(quán)力的“角色適應(yīng)”階段：效率與合法性邏輯影響

在下放權(quán)力的承接與配置階段，S省在組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置、橫縱向合作與學(xué)習(xí)等方面經(jīng)歷了一系列“角色適應(yīng)”過(guò)程。此時(shí)，權(quán)力資源進(jìn)入，場(chǎng)域內(nèi)行動(dòng)主體產(chǎn)生積極響應(yīng)，在這一階段，效率邏輯與合法性邏輯驅(qū)動(dòng)著S省政府不斷自我調(diào)整，進(jìn)行角色學(xué)習(xí)，開(kāi)展多方合作。

在地方政府內(nèi)部：以中央要求為導(dǎo)向，在效率邏輯的驅(qū)動(dòng)下，S省結(jié)合發(fā)展實(shí)際進(jìn)行了一系列自我變革，又在合法性邏輯驅(qū)動(dòng)下，模仿、學(xué)習(xí)其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，完成了規(guī)范化的制度和機(jī)構(gòu)設(shè)置。一是在政府部門內(nèi)部，進(jìn)行了一系列的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整與制度設(shè)計(jì)。自2016年9月至2017年11月，S省政府將自貿(mào)區(qū)籌備工作移交省商務(wù)廳，對(duì)標(biāo)相似地區(qū)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，相繼成立了自貿(mào)辦公室、工作領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺(tái)了《中國(guó)（S?。┳杂少Q(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)督促檢查工作機(jī)制》、內(nèi)部管理辦法等一系列配套方案，同時(shí)，還成立了“推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和‘放管服改革協(xié)調(diào)小組”。這是s省在權(quán)力下放沖擊原有場(chǎng)域后做出的反應(yīng)措施，組織結(jié)構(gòu)的相應(yīng)調(diào)整和制度設(shè)計(jì)為創(chuàng)新工作機(jī)制、推動(dòng)協(xié)同創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造了良好的環(huán)境和議事協(xié)調(diào)平臺(tái)。二是地方政府上下級(jí)間，在自下而上的吸納機(jī)制推動(dòng)中，經(jīng)過(guò)認(rèn)真調(diào)研，2017—2018年，S省先后發(fā)布了多個(gè)文件，進(jìn)一步下放省級(jí)管理事項(xiàng)，并印發(fā)各年度總體任務(wù)分工，通過(guò)調(diào)研等手段建立起了雙向的互動(dòng)關(guān)系，這一系列配套措施為權(quán)力下放充分、承接有效構(gòu)建了良好的制度環(huán)境，有效促進(jìn)了權(quán)力下放的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。

在地方政府外部：對(duì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，為彌補(bǔ)權(quán)力承接經(jīng)驗(yàn)缺失，S省在合法性邏輯與效率邏輯驅(qū)動(dòng)下，與多主體展開(kāi)對(duì)話與合作。一是加強(qiáng)府際間合作，在合法性邏輯驅(qū)動(dòng)下，S省通過(guò)學(xué)習(xí)、模仿等機(jī)制開(kāi)展府際間溝通交流活動(dòng)，自貿(mào)區(qū)和管委會(huì)組織干部多次前往廣東、四川、上海等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)考察學(xué)習(xí)，展開(kāi)多方交流，建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，使得橫向交流有效提高了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的業(yè)務(wù)水平和權(quán)力承接能力。二是加強(qiáng)“中央部委—地方”間廣泛的互動(dòng)與回應(yīng)，基于反饋?zhàn)陨碇贫葎?chuàng)新需要的效率邏輯，通過(guò)報(bào)送函、聯(lián)席會(huì)議、進(jìn)京座談等方式，S省積極與海關(guān)總署、商務(wù)部等部委展開(kāi)合作，于2017年在海關(guān)總署支持下出臺(tái)《關(guān)于支持和促進(jìn)中國(guó)（S?。┳杂少Q(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展的若干措施》，并積極學(xué)習(xí)中央精神，積累權(quán)力運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)。

3.權(quán)力下放評(píng)估與反饋階段：行動(dòng)者與效率邏輯影響

權(quán)力下放不是“一勞永逸”，評(píng)估與反饋是權(quán)力下放有序推進(jìn)和循環(huán)的必要環(huán)節(jié)，決定了是否將權(quán)力再下放或取消不必要、難以承接事項(xiàng)。在這一過(guò)程中，“中央—省政府”“省政府一下級(jí)政府”以及“地方政府—社會(huì)主體”這三對(duì)關(guān)系在行動(dòng)者邏輯與效率邏輯驅(qū)動(dòng)下的互動(dòng)關(guān)系得以加強(qiáng)。在政治激勵(lì)下，地方領(lǐng)導(dǎo)有較強(qiáng)動(dòng)力為本地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展采取積極行動(dòng)，從而在權(quán)力下放過(guò)程中促成行動(dòng)主體問(wèn)的互動(dòng)關(guān)系。在“中央—省政府”這對(duì)關(guān)系中，中央政府基于效率邏輯，通過(guò)調(diào)研、專題會(huì)議等開(kāi)展評(píng)估與檢查，同時(shí)，為了爭(zhēng)取中央政策支持，滿足本地區(qū)發(fā)展需求，地方政府核心領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)促進(jìn)央地間對(duì)話，如s省在商務(wù)部召開(kāi)的專題會(huì)議、座談會(huì)和評(píng)估工作中，響應(yīng)中央工作征詢，就賦權(quán)訴求與中央部委進(jìn)行對(duì)話，反饋?zhàn)陨碇贫葎?chuàng)新需求與工作設(shè)想，為地區(qū)治理創(chuàng)新?tīng)?zhēng)取到一系列合法性權(quán)益和資源。

在“省政府一下級(jí)政府”這對(duì)關(guān)系中，省政府基于效率邏輯，為推動(dòng)權(quán)力下放合理充分開(kāi)展評(píng)估工作，下級(jí)政府基于行動(dòng)者邏輯和效率邏輯積極反饋、爭(zhēng)取賦權(quán)增能。在2017年12月、2019年1—3月，S省政府都曾通過(guò)定期召開(kāi)常委擴(kuò)大會(huì)議、全體工作人員會(huì)議、專題會(huì)議等形式，聽(tīng)取各部門和各片區(qū)工作匯報(bào)，了解政策需求，對(duì)片區(qū)存在的困難及時(shí)予以解決，并就管理體制機(jī)制、制度創(chuàng)新等進(jìn)行了全面評(píng)估，給出合理化建議。

在“地方政府—社會(huì)主體”這對(duì)關(guān)系中，地方政府基于科學(xué)評(píng)估自身政府績(jī)效的效率邏輯以及促進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新的行動(dòng)者邏輯，2017年3月建立了與第三方咨詢機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系，安排組織科研院所、社會(huì)智庫(kù)、高等院校等對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)營(yíng)商環(huán)境等工作情況進(jìn)行評(píng)估，建立起了一套多元主體參與公共事務(wù)決策的合作機(jī)制，省商務(wù)廳干部也多次前往研究院所與專家學(xué)者商討工作方案并廣泛組織“高校專家—領(lǐng)導(dǎo)班子”間的交流學(xué)習(xí)，科研院所也定期通過(guò)內(nèi)刊、研究報(bào)告、調(diào)研報(bào)告等方式對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作進(jìn)行評(píng)估，并給出意見(jiàn)與反饋。這一社會(huì)性因素植入的互動(dòng)方式推動(dòng)了權(quán)力下放的改革效能提升。

總體而言，爭(zhēng)取試點(diǎn)與權(quán)力下放、權(quán)力承接的“角色適應(yīng)”以及權(quán)力下放效果評(píng)估與反饋三個(gè)階段，在驅(qū)動(dòng)機(jī)制、主體關(guān)系與表現(xiàn)形式上呈現(xiàn)出差異化特征，具體如表1所示：

表1 建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)權(quán)力下放的階段特征

四、改革效能提升難點(diǎn)：主體互動(dòng)與建構(gòu)邏輯分析

1.權(quán)力下放的動(dòng)因：主體行動(dòng)的社會(huì)建構(gòu)缺失

在此，本文嘗試從建構(gòu)邏輯分析自貿(mào)區(qū)實(shí)踐中所遇到的改革效能提升難點(diǎn)。通過(guò)使用Nvivol2軟件對(duì)搜集到的政策文本、網(wǎng)頁(yè)資源、北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)文本、社交網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)以及實(shí)地的訪談進(jìn)行編碼分析，劃分了主范疇、副范疇并呈現(xiàn)了原始資料中的典型條目。權(quán)力下放動(dòng)因的原始資料及編碼過(guò)程如表2所示：

表2 權(quán)力下放的原因資料編碼

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)研究者使用Nvivol2對(duì)搜集到的資料庫(kù)編碼分析所繪制。

表2的編碼分析結(jié)果表明：在實(shí)踐過(guò)程中，尤其在s省基層仍然存在“邁不開(kāi)腿”的問(wèn)題，表現(xiàn)為創(chuàng)新乏力和社會(huì)建構(gòu)的不足，具體涵蓋了制度創(chuàng)新不足、創(chuàng)新趨同、配套機(jī)制缺陷以及聯(lián)動(dòng)不暢四個(gè)方面。原因在于當(dāng)權(quán)力沒(méi)有得到充分下放時(shí)，由于“安全感”缺失和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的考量，地方政府在自身利益最大化的目標(biāo)約束下，為提升政府治理效率，采納流程優(yōu)化和改進(jìn)等形式的創(chuàng)新更為穩(wěn)妥，而當(dāng)其他地區(qū)進(jìn)行了某項(xiàng)政策創(chuàng)新并獲得中央認(rèn)可時(shí)，基于合法性邏輯進(jìn)行政策的模仿和復(fù)制是地方政府的理性選擇，在這一過(guò)程中行動(dòng)者邏輯占下風(fēng)，致使地方政府在改革過(guò)程中出現(xiàn)“邁不開(kāi)腿”的問(wèn)題，傾向于從事微創(chuàng)新、碎片化改革，致使原創(chuàng)性政策匱乏，差異化探索不足，不利于創(chuàng)新的長(zhǎng)期效果顯現(xiàn)。

S省在各項(xiàng)工作合法保障的基礎(chǔ)上，雖積極開(kāi)展府際間的互動(dòng)學(xué)習(xí)交流，注重社會(huì)性因素植入，但工作滯后使得社會(huì)性因素植入存在不足，如到2019年法律保障工作和條例立法工作才被正式納入工作目標(biāo)中，相應(yīng)的配套制度滯后，使得下級(jí)政府缺乏足夠資源和被確認(rèn)的合法性權(quán)力驅(qū)動(dòng)改革創(chuàng)新，致使其在創(chuàng)新探索的空間上具有較大局限性。合法性的不確定也降低了下級(jí)改革的主動(dòng)性，使得權(quán)力下放后又繞回上級(jí)決定的矛盾局面。在地方政府內(nèi)部部門問(wèn)關(guān)系中，由于社會(huì)性因素的遲滯，政府多部門問(wèn)缺少有效的對(duì)話和協(xié)作，統(tǒng)籌組織能力缺乏，損害了多部門協(xié)同創(chuàng)新能力，阻遏地方政府進(jìn)行政策創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力，繼而出現(xiàn)碎片化改革較多，難以統(tǒng)籌推進(jìn)關(guān)鍵事項(xiàng)的困境。

2.權(quán)力下放過(guò)程：權(quán)責(zé)配置的社會(huì)建構(gòu)不足

在向S省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下放權(quán)力過(guò)程中，S省政府先后通過(guò)省人民政府令〔199〕號(hào)下放41項(xiàng)、委托176項(xiàng)省級(jí)管理事項(xiàng)，〔212〕號(hào)令委托42項(xiàng)行政管理事項(xiàng)，〔214〕號(hào)令取消24項(xiàng)行政審批事項(xiàng)、下放37項(xiàng)、委托186項(xiàng)。在此，對(duì)具體下放、委托及取消事項(xiàng)的相關(guān)資料進(jìn)行編碼分析、整理（如表3所示）。

表3分析顯示：在S省權(quán)力下放實(shí)踐中，集中在省政府行政管理事項(xiàng)的下放，其中404項(xiàng)以委托形式下放，78項(xiàng)為直接下放，而后又取消了24項(xiàng)。S省在動(dòng)態(tài)探索行政管理事項(xiàng)的下放與回收中，通過(guò)實(shí)踐反饋和調(diào)研等互動(dòng)對(duì)話認(rèn)識(shí)到權(quán)力不應(yīng)無(wú)差別地下放，但在社會(huì)性因素植入方面仍存在不足，上下級(jí)政府問(wèn)權(quán)力下放的需求溝通機(jī)制構(gòu)建存在欠缺，導(dǎo)致權(quán)力下放的結(jié)構(gòu)失衡，損害下級(jí)政府創(chuàng)新實(shí)踐。具體而言：一方面權(quán)力下放過(guò)程中首先要考慮的是合法性問(wèn)題，例如S省X管委會(huì)不是由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生的一級(jí)政權(quán)實(shí)體，其主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，缺乏社會(huì)職能承擔(dān)能力，此時(shí)，若將全省性的審批項(xiàng)目下放至該級(jí)部門將會(huì)產(chǎn)生合法性問(wèn)題;另一方面，取消的24項(xiàng)行政管理事項(xiàng)中大多審批權(quán)限屬于省級(jí)部門，地方承接存在人才儲(chǔ)備與審批經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題，將造成地區(qū)“能放不能接”的尷尬局面，致使一部分審批事項(xiàng)辦理缺位，最終無(wú)法完成審批，以致繞回上級(jí)審批。同時(shí)，權(quán)力下放過(guò)程中出現(xiàn)的“上級(jí)懷疑下級(jí)，大門開(kāi)，小門不開(kāi)”的現(xiàn)象，以及權(quán)力在下放過(guò)程中的“明放暗收”等問(wèn)題也使得下級(jí)政府自由裁量權(quán)較小，出現(xiàn)權(quán)責(zé)不匹配狀況，難以激發(fā)體制機(jī)制有效變革，致使下級(jí)政府僅能實(shí)施微創(chuàng)新、碎片化改革，抑制了下級(jí)部門的主觀能動(dòng)性，無(wú)法形成部門聯(lián)動(dòng)，阻礙整體性創(chuàng)新成果顯現(xiàn)。

表3 權(quán)力下放的途徑與方式資料編碼

其二，在上下級(jí)政府間，應(yīng)加強(qiáng)主客體交流與互動(dòng)，優(yōu)化公共資源配置。本文研究發(fā)現(xiàn)，基層權(quán)力下放過(guò)程中仍然缺少權(quán)力下放主客體間的有效對(duì)話，致使權(quán)力承接客體沒(méi)有能力和需求承接權(quán)力，因此權(quán)力下放主體部門應(yīng)對(duì)承接單位進(jìn)行充分的調(diào)研與考察，客觀評(píng)估權(quán)力承接客體的可承受性與可塑性，對(duì)缺乏能力的客體提供援助，同時(shí)，協(xié)助承接部門進(jìn)行科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和工作機(jī)制設(shè)計(jì)，合理解決權(quán)力下放帶來(lái)的“人員編制”等問(wèn)題;應(yīng)對(duì)承接客體意愿與發(fā)展需求進(jìn)行客觀分析，在考慮客體意愿的基礎(chǔ)上對(duì)必要權(quán)力進(jìn)行下放，此外，還應(yīng)完善主體對(duì)客體的監(jiān)督與管理機(jī)制，及時(shí)分析研判下放權(quán)力使用情況，糾正資源錯(cuò)配行為，提升改革效能。

其三，在地方政府與社會(huì)主體間，應(yīng)構(gòu)建多元主體參與機(jī)制，增強(qiáng)效能提升倒逼效應(yīng)。一方面，應(yīng)激發(fā)社會(huì)吸納機(jī)制，突出社會(huì)組織參與，活化社會(huì)能動(dòng)性。在科學(xué)放權(quán)的過(guò)程中利用社會(huì)吸納機(jī)制，建立健全與社會(huì)組織相互合作的多主體互動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)組織在公眾與政府間的中介作用，及時(shí)了解公眾對(duì)權(quán)力運(yùn)行的反饋與訴求，提高權(quán)力運(yùn)行效率，增強(qiáng)地方治理能力。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)與科研團(tuán)體互動(dòng)合作，創(chuàng)新第三方考核評(píng)估機(jī)制。積極將大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)等社會(huì)主體納入到權(quán)力下放的場(chǎng)域互動(dòng)中來(lái)，對(duì)放權(quán)機(jī)構(gòu)與部門進(jìn)行定期評(píng)估，要求承接單位定期匯報(bào)工作進(jìn)展，同時(shí)，應(yīng)創(chuàng)新考核指標(biāo)，如通過(guò)“創(chuàng)新案例的推廣復(fù)制情況”側(cè)面測(cè)度下級(jí)政府改革創(chuàng)新工作成果，降低信息不對(duì)稱，提高上級(jí)政府監(jiān)督能力。

六、結(jié)語(yǔ)

在“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的背景下，基于S省自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的案例分析，通過(guò)將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)情境中的改革效能收斂為“地方政府創(chuàng)新”這一變量，以“權(quán)力下放沖擊場(chǎng)域一場(chǎng)域內(nèi)主體反應(yīng)—改革效能”為邏輯體系，構(gòu)建了包含行動(dòng)邏輯和建構(gòu)邏輯的分析框架，得出“權(quán)力下放激發(fā)場(chǎng)域內(nèi)主體行為選擇的內(nèi)在動(dòng)力引致改革效能差異”以及“權(quán)力下放沖擊場(chǎng)域內(nèi)主體問(wèn)互動(dòng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生改革效能變動(dòng)”的雙重邏輯關(guān)系。這一規(guī)律性認(rèn)識(shí)有助于厘清通過(guò)權(quán)力下放提升改革效能的邏輯與機(jī)制，為構(gòu)建增強(qiáng)改革效能、提升地方治理創(chuàng)新能力的科學(xué)路徑提供理論支撐與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?；诎咐治鲋行袆?dòng)邏輯受制于建構(gòu)邏輯發(fā)揮的結(jié)論，以提升權(quán)力下放的改革效能為目標(biāo)，本文從社會(huì)建構(gòu)的維度設(shè)計(jì)了改革效能提升路徑：一是在主體的建構(gòu)邏輯強(qiáng)化層面：應(yīng)提高主體學(xué)習(xí)意愿，增強(qiáng)承接主體自主創(chuàng)新能力;應(yīng)完善工作與管理機(jī)制，提升下放權(quán)力的運(yùn)行效率;應(yīng)確認(rèn)權(quán)力合法性，提高主體創(chuàng)新的主動(dòng)性。二是在互動(dòng)中的建構(gòu)邏輯強(qiáng)化層面：在政府部門間，應(yīng)構(gòu)建信息共享平臺(tái)，加強(qiáng)政府部門協(xié)作能力;在上下級(jí)政府間，應(yīng)加強(qiáng)主客體交流與互動(dòng)，提高資源對(duì)接效率;在地方政府與社會(huì)主體的互動(dòng)中，應(yīng)完善構(gòu)建多元主體參與機(jī)制，增強(qiáng)效能提升倒逼效應(yīng)。

責(zé)任編輯：秦開(kāi)鳳