自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的困境究竟在哪里？

何駿　張祥建

摘 要自貿(mào)區(qū)作為國家戰(zhàn)略，已經(jīng)取得了舉世矚目的成就，但在具體推進(jìn)過程中也出現(xiàn)了一些困難和問題。只有正視這些困難和問題，才能走得更遠(yuǎn)。逃避問題，只會造成偏離預(yù)設(shè)的軌道。因此，以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)調(diào)研為基礎(chǔ)，文章探討了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展過程中的管理體制、創(chuàng)新、考核機(jī)制和發(fā)展目標(biāo)等問題，指出了制約自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)順利發(fā)展的內(nèi)在因素。在此基礎(chǔ)上，提出了促進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的策略和出路。研究有助于為新一輪自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展提供有益的幫助和支持。

關(guān)鍵詞自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)；困境；出路

[中圖分類號]F062.9；F061.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）11-0030-05

一、引 言

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是國家戰(zhàn)略，對外不僅是為了破解和應(yīng)對美國對中國的遏制，而且是探索新貿(mào)易規(guī)則和經(jīng)濟(jì)模式，對內(nèi)探索政府管理經(jīng)濟(jì)的新模式，并培育和促進(jìn)中國產(chǎn)業(yè)參與全球價值鏈。同時，發(fā)展自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是對“一帶一路”戰(zhàn)略的重要支撐，形成聯(lián)動效應(yīng)。因此，發(fā)展自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是非常重要的國家戰(zhàn)略。

目前，我國已經(jīng)推出了3批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)入了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)3.0時代。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)于2013年9月29日正式成立，并于2014年12月28日進(jìn)行擴(kuò)區(qū)，是我國第一家自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，可以稱為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)1.0時代。2014年12月12日，國務(wù)院決定設(shè)立中國（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（包括了福州片區(qū)、廈門和平潭片區(qū)，著重進(jìn)一步深化兩岸經(jīng)濟(jì)合作）、中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（涵蓋廣州南沙新區(qū)片區(qū)、深圳前海蛇口片區(qū)、珠海橫琴新區(qū)片區(qū)），立足面向港澳臺深度融合）和中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)容至4家，這被稱為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)2.0時代。2016年9月，我國又在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省新設(shè)立7個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，將繼續(xù)依托現(xiàn)有經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的新區(qū)、園區(qū)，繼續(xù)緊扣制度創(chuàng)新這一核心，進(jìn)一步對接高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在更廣領(lǐng)域、更大范圍形成各具特色、各有側(cè)重的試點(diǎn)格局，推動全面深化改革擴(kuò)大開放，這就是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)3.0時代。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推行以來，在投資便利化、貿(mào)易便利化、通關(guān)環(huán)境、政府服務(wù)態(tài)度等方面都有改善，特別是“負(fù)面清單”、“一口受理”和“單一證照”等已經(jīng)成為普遍實(shí)施的改革措施。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)雖然取得了很大成績和一時轟動效應(yīng)，但與期望的目標(biāo)仍有一定的差距。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)營過程中存在很多致命的缺陷，如不及時糾正和解決，將阻礙自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)想要達(dá)到的目標(biāo)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展過程中遇到了較大的阻力和困難，造成改革要么不能落地，要么不能萌芽，上下不能貫通，紅利也就不能釋放，這正是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力不足的根源所在。

根據(jù)調(diào)研情況，本文總結(jié)了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展過程中存在的一些問題，希望能得到有關(guān)部門的重視，使問題能夠得到及時解決，以便順利地促進(jìn)我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展。

二、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理體制問題

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)機(jī)構(gòu)是國家商務(wù)部，在各省份自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)自然由商務(wù)廳來牽頭，成立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理辦公室，負(fù)責(zé)推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作。下面設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)管理委員，每個自貿(mào)片區(qū)又分管很多區(qū)塊。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的管理體制分為兩類：一類是分離型，即管委會和政府機(jī)構(gòu)是分離的；另一類是合署型，即政府和管委會合署辦公融為一體①。例如，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)目前完全實(shí)行與浦東政府合署辦公，具有較高的行政效率和行政權(quán)力。而福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的福州片區(qū)是分離型的，管委會是獨(dú)立運(yùn)作的，缺乏行政權(quán)力和資源，沒有和地方政府緊密結(jié)合，而地方政府及相關(guān)部門還是獨(dú)立行使行政權(quán)力。廈門自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是合署型，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會和廈門地方政府機(jī)構(gòu)緊密融合在一起，廈門市政府從行政權(quán)力和組織安排上積極推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，因此管委會借助政府的行政權(quán)力來推動自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革。從實(shí)施效果來看，分離型的管理模式運(yùn)營效率較低，在推進(jìn)改革過程中僅僅發(fā)揮協(xié)調(diào)政府部門的作用，本身沒有推進(jìn)改革的權(quán)力和職能。而合署型使政府目標(biāo)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會的目標(biāo)融為一體，管委會可以借助政府資源和權(quán)力來推進(jìn)改革，能夠取得較好的實(shí)施效果。

行政權(quán)力存在分割。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會本身沒有行政權(quán)力，只是一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而真正的權(quán)力歸地方政府。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會有心推動自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展，但卻很乏力和無奈。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會的權(quán)力和責(zé)任不對等，在缺乏實(shí)質(zhì)性權(quán)力的情況下，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會則承擔(dān)著推進(jìn)改革的任務(wù)，造成很多流于形式、表面工作和效率低下。因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革效果與期望存在很大的差距，甚至在許多地區(qū)出現(xiàn)了扭曲和走樣，失去了建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的初衷。

多重區(qū)域和政策疊加。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立之初就定位在改革探索，而不是政策洼地。在這種情況下，企業(yè)看中的是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展能不能給企業(yè)帶來實(shí)質(zhì)性的好處，能不能降低企業(yè)運(yùn)營成本，改善運(yùn)營的商務(wù)環(huán)境。如果做不到這一點(diǎn)，那對企業(yè)的吸引力就會十分有限。同時，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、綜合試驗(yàn)區(qū)等都存在交叉和重疊。在多重政策疊加的背景下，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革創(chuàng)新能不能具有吸引力則面臨更大的挑戰(zhàn)。如在福建平潭、深圳前海、珠海橫琴，這些地區(qū)已經(jīng)是國家級的綜合試驗(yàn)區(qū)，擁有了較大的探索改革的權(quán)力和優(yōu)惠政策，而自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)僅僅是給當(dāng)?shù)赜侄啻髁艘豁敗懊弊印?，沒有實(shí)質(zhì)性的效果。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)缺乏有力的推進(jìn)機(jī)構(gòu)。在中國行政體制和社會背景下，缺乏有力的推進(jìn)機(jī)構(gòu)將很難完成這么大的任務(wù)。很多地區(qū)都在觀望，等待上面能出臺具體的發(fā)展細(xì)則。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會在推進(jìn)改革的過程中，涉及到很多政府相關(guān)部門，需要求助相關(guān)部門才能出臺創(chuàng)新政策，并且很多時候需要中央部委來進(jìn)行創(chuàng)新決策。在當(dāng)前行政條塊分割的情況下，僅僅憑自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會很難推進(jìn)實(shí)質(zhì)性的改革，甚至主推自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革的商務(wù)部都沒有能力來解決這個問題。

三、創(chuàng)新問題

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的一個重要功能就是進(jìn)行政府管理模式的創(chuàng)新和探索，是一個深化改革開放的“試驗(yàn)田”。但實(shí)際調(diào)研所見的就是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不斷推出層出不窮的創(chuàng)新舉措，創(chuàng)新政策的數(shù)量漸欲迷人眼。甚至出現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之間以及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下屬的片區(qū)之間為了創(chuàng)新而進(jìn)行條數(shù)競爭的景象。創(chuàng)新已經(jīng)走樣了，大多數(shù)創(chuàng)新是細(xì)枝末節(jié)的，而非根本性的。

創(chuàng)新的方向：創(chuàng)新主要集中在操作層面，如流程的優(yōu)化、便利程度的提升、時間的縮短等②，而具有實(shí)質(zhì)意義的重大創(chuàng)新很少。創(chuàng)新舉措太虛，沒有實(shí)質(zhì)性的東西，多是小打小鬧，修修補(bǔ)補(bǔ)，如通關(guān)不僅是通關(guān)速度的加快，更是要把通關(guān)費(fèi)用也降下來。創(chuàng)新沒有圍繞企業(yè)的需求而進(jìn)行，企業(yè)實(shí)際需要的創(chuàng)新領(lǐng)域沒有創(chuàng)新，企業(yè)希望得到實(shí)實(shí)在在的好處和支持。企業(yè)的期望與現(xiàn)實(shí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的情形還存在較大的差距。制度創(chuàng)新與企業(yè)需求的結(jié)合緊密度不夠。

創(chuàng)新的主體：按說自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會應(yīng)該積極推動創(chuàng)新，但管委會只是一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不是真正的創(chuàng)新主體，真正的創(chuàng)新主體是政府機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門。創(chuàng)新的主體是國家各部委以及執(zhí)行自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略的地方政府，這些政府部門需要積極地參與到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展過程中，并授予執(zhí)行部門（如自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會）更大的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，否則自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展就會受阻。政策的突破在高層，而不是在操作層面。普通公務(wù)員沒有動力，往往靠的是情懷和理想，憑一腔熱情來做事。

創(chuàng)新的動力：創(chuàng)新的主體游離于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)之外，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的運(yùn)營狀況與地方政府之間的關(guān)系不緊密，地方政府的考核也不涉及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。創(chuàng)新的主體卻沒有動力進(jìn)行創(chuàng)新。很多領(lǐng)域的改革開放措施始終落不了地。原因在于，既有的行業(yè)管理法律法規(guī)已經(jīng)基本定型，頂層設(shè)計不能繞過，更不能違反，要突破這些就必須修改有關(guān)法律法規(guī)，而這必須有立法機(jī)構(gòu)以及國務(wù)院主管部門的支持和配合，單憑地方政府是做不到的。

創(chuàng)新的權(quán)力：很多需要創(chuàng)新的地方需要政府機(jī)構(gòu)來實(shí)施，因?yàn)橹挥姓庞邢嚓P(guān)的權(quán)力。并且只有政府的高層機(jī)構(gòu)擁有真正的能力進(jìn)行創(chuàng)新，而基層只是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，卻沒有權(quán)力創(chuàng)新。比如海關(guān)的創(chuàng)新措施，需要經(jīng)過海關(guān)總署的批準(zhǔn)和認(rèn)可，而自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的海關(guān)部門只是執(zhí)行部門，根本不具有創(chuàng)新的權(quán)力，凡有任何實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新都要經(jīng)過上級部門的同意。核心制度的創(chuàng)新不能依靠基層，而應(yīng)該由高層來推進(jìn)。商務(wù)廳下設(shè)自貿(mào)辦，自貿(mào)辦沒有權(quán)力，協(xié)調(diào)能力差。他們給下面自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會下任務(wù)，往往不了解實(shí)情，協(xié)調(diào)不了下面的問題。創(chuàng)新需要頂層推動，不能僅僅靠地方。

創(chuàng)新的界限：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的創(chuàng)新是有限制和約束的。在有關(guān)法律法規(guī)面前，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不可以違反，這是紅線；國家有關(guān)主管部門的管理，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也不能擺脫。比如海關(guān)管理、檢驗(yàn)檢疫等，只能由有關(guān)部門來制定方案和操作實(shí)施，和地方要求、市場要求必然存在相當(dāng)距離；金融等領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入和擴(kuò)大開放，必須國家有關(guān)部門首肯，而這些部門，往往都有法律依據(jù)作為尚方寶劍，要想放寬限制也必須先推動法律法規(guī)修訂或履行不在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施的批準(zhǔn)程序。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)方案提的很多目標(biāo)，在現(xiàn)實(shí)中很難找到恰當(dāng)?shù)霓k法來操作。

四、考核機(jī)制問題

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的運(yùn)營狀況和效果如何考核是一個大問題，因?yàn)榭己司褪侵笓]棒?，F(xiàn)在考核自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的效果主要是制度創(chuàng)新，甚至簡化為創(chuàng)新條例的數(shù)量。

目前的考核標(biāo)準(zhǔn)造成兩個問題：一是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會在創(chuàng)新過程中過分追求數(shù)量。不斷推出越來越多的創(chuàng)新措施，以條來計算，而對創(chuàng)新的質(zhì)量忽視了。二是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會的很多工作就是為了整理材料和歸納創(chuàng)新成果，以應(yīng)付上級部門的考核。以創(chuàng)新項(xiàng)目來評價自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的運(yùn)行效果是不科學(xué)的，容易產(chǎn)生扭曲和誤導(dǎo)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)工作找不到載體，管理委員會將工作方案和目標(biāo)分解下放。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的考核體制與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)不匹配。被考核的對象不恰當(dāng)和遺漏，造成無人對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展負(fù)責(zé)。如考核管委會應(yīng)該根據(jù)管委會的職權(quán)來考核，而推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的權(quán)力部門不應(yīng)被排除在考核之外。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的考核機(jī)制扭曲，還造成自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)之間的惡性攀比和非正常競爭。如在某自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的片區(qū)之間，相互之間都心存戒心，很多新思想往往保密，唯恐其他片區(qū)知曉，被其他片區(qū)搶先創(chuàng)新，從而影響了聯(lián)合創(chuàng)新。在理想狀態(tài)下，片區(qū)之間應(yīng)該相互配合，相互合作，相互借鑒，形成一個整體，共同推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展。

五、實(shí)際發(fā)展與方案預(yù)設(shè)目標(biāo)脫節(jié)

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展一直在探索過程中，沒有找到一個有效的模式，造成實(shí)際發(fā)展情況與方案設(shè)定嚴(yán)重偏離和脫節(jié)。

在方案中，明確規(guī)定了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的定位、目標(biāo)和發(fā)展重點(diǎn)，設(shè)計和預(yù)期非常美好。不僅提出了貿(mào)易便利化、投資便利化、金融自由化和政府管理模式改革，而且設(shè)想了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級的目標(biāo)和策略。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)方案描繪了一個非常美好的前景。

而在現(xiàn)實(shí)中，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展與現(xiàn)實(shí)存在脫節(jié)現(xiàn)象，方案中設(shè)定的很多目標(biāo)基本無法實(shí)現(xiàn)，甚至處于紙上談兵狀態(tài)。例如，有的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)定了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級的目標(biāo)，而自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級究竟能起到多大作用，很難明確界定。根據(jù)企業(yè)和基層部門反映，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立對這些問題并沒有大的改觀。

可能的原因在于：①中國經(jīng)濟(jì)和全球經(jīng)濟(jì)都處于下降周期，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也很難獨(dú)善其身，并不能靠人的意志來扭轉(zhuǎn)。②缺乏載體。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)很多政策實(shí)施和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，需要一定的載體，如企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群等，而現(xiàn)實(shí)中找不到相應(yīng)的載體。例如，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的平潭片區(qū)，定位是利用自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)效應(yīng)和低成本優(yōu)勢，對接中國臺灣地區(qū)，吸引臺灣資本。但是，對于一個產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)幾乎是空白的地區(qū)來說，吸引企業(yè)入駐不僅要靠優(yōu)惠政策，還要有成熟的法律環(huán)境和清晰的產(chǎn)業(yè)布局。③定位多元化。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)承載了很多目標(biāo)，目標(biāo)太多導(dǎo)致重點(diǎn)不清。

六、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的出路

如果按照現(xiàn)有的模式推進(jìn)，很多自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)會嚴(yán)重偏離目標(biāo)，制約我國改革開放的進(jìn)程。因此，我們要敢于正視自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展過程中存在的各種問題，并努力解決好這些問題，才能更順利地推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展。

1.明晰管理體制

一定要明確管理體制和權(quán)力配置，賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會相應(yīng)的行政權(quán)力，而不只是一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的推進(jìn)需要一個強(qiáng)有力的主體，通過一個明確的主體來構(gòu)建有序的管理模式和運(yùn)營體制。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的管理模式充分表明，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會和地方政府合署辦公，可以提高推進(jìn)效率。如果缺乏一個高效執(zhí)行力的行政機(jī)構(gòu)，就會造成隨意應(yīng)付的局面。

2.明確定位

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的定位在執(zhí)行過程中容易被忽略，應(yīng)該簡化和明晰自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的定位和目標(biāo)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是一種高級的口岸經(jīng)濟(jì)，不是傳統(tǒng)的口岸經(jīng)濟(jì)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是探索中國新一輪改革開放的支點(diǎn)，要放在中國整體戰(zhàn)略和全球經(jīng)濟(jì)格局的大背景下來謀劃發(fā)展。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的核心功能是：一方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是中國經(jīng)濟(jì)走向國外的觸覺，探索對外經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的創(chuàng)新，促進(jìn)中國對外交往，實(shí)施貿(mào)易便利化、投資自由化和金融國際化等等，對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)的投資貿(mào)易規(guī)則和通行慣例。另一方面，探索政府管理經(jīng)濟(jì)的模式和手段，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，實(shí)施服務(wù)型政府。

3.提高政策支持力度

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)該在政策上能夠給企業(yè)帶來實(shí)實(shí)在在的好處，如果沒有好處，也很難真正吸引企業(yè)來自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)營，而只是增加了在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)注冊的企業(yè)數(shù)量。

進(jìn)行實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新，促進(jìn)資源的高效配置，提升企業(yè)生存環(huán)境，改善政府管理經(jīng)濟(jì)的手段和模式。要真正降低企業(yè)運(yùn)營的成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，營造國際化、法制化的營商環(huán)境。在中國，企業(yè)運(yùn)營成本極高，利潤空間極低，造成做實(shí)體經(jīng)濟(jì)基本不賺錢，從而催生了大量的投機(jī)行為。很多資金流向房地產(chǎn)、民間金融等領(lǐng)域，而不是優(yōu)先流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)。而實(shí)體經(jīng)濟(jì)才是支撐中國崛起的根基，只有實(shí)體經(jīng)濟(jì)才能促進(jìn)中國企業(yè)嵌入全球價值鏈，并引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的一些業(yè)務(wù)領(lǐng)域（如離岸業(yè)務(wù)、境外股權(quán)投資等）可以大幅度降低稅收。例如，自貿(mào)區(qū)稅收政策可以首先從離岸業(yè)務(wù)著手。實(shí)施與全球自貿(mào)區(qū)離岸業(yè)務(wù)相同的優(yōu)惠稅收，降低企業(yè)所得稅，免征所有間接稅，縮小與中國香港、新加坡等國際離岸業(yè)務(wù)中心在稅收方面的差距。唯有如此，才能吸引跨國公司或離岸公司來我國的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展離岸業(yè)務(wù)。

4.培育載體

打造高端對外經(jīng)貿(mào)平臺，培育產(chǎn)業(yè)軍團(tuán)，融入全球價值鏈。重構(gòu)基于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的價值鏈和經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)關(guān)系，整合企業(yè)賴以生存的資源和快速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、循環(huán)體系，奠定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的基礎(chǔ)。為了突出核心優(yōu)勢、降低成本，結(jié)合比較優(yōu)勢，可以將一些在國內(nèi)相對附加值較低、非核心的制造業(yè)生產(chǎn)模塊外包給“一帶一路”沿線的發(fā)展中國家，充分利用沿線國家的勞動力優(yōu)勢和市場潛力，提高生產(chǎn)效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。通過模塊分解，中國制造業(yè)致力于開發(fā)核心技術(shù)模塊，增加核心模塊的附加值，不斷強(qiáng)化和鞏固核心模塊的控制地位，占據(jù)價值鏈的高端環(huán)節(jié)，形成中國“智”造優(yōu)勢。同時，中國可以在充分了解沿線各國資源優(yōu)勢、生產(chǎn)制造能力的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)價值鏈成員國共同為客戶提供更加豐富的產(chǎn)品服務(wù)組合，集合所有成員國的力量吸引更多的客戶，增加每個經(jīng)濟(jì)體的業(yè)務(wù)量，促進(jìn)其形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，推動工業(yè)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)互利共贏。最終通過價值鏈條的緊密分工合作，深化中國和“一帶一路”沿線國家間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，進(jìn)而形成利益共同體。

5.與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)充分融合

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)充分融合在一起，形成特色優(yōu)勢。每個地方都有自己的特點(diǎn)，不能搞一刀切。要體現(xiàn)出區(qū)域差異性。在風(fēng)險得到一定程度控制的情況下，適度放開，降低管控水平。各地要充分把握自己的地域情況、模式和發(fā)展思路。比如上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)就是與上海全球城市戰(zhàn)略充分融合在一起，支持上海四個中心和科創(chuàng)中心的發(fā)展，所以能取得相對較好的效果。脫離當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，或者當(dāng)?shù)貨]有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將很難得到充分的發(fā)展，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的效果將大打折扣。

6.與“一帶一路”戰(zhàn)略融合

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要和國家戰(zhàn)略結(jié)合，對接和融入“一帶一路”國家戰(zhàn)略，成為一帶一路的戰(zhàn)略支撐點(diǎn)和“珍珠鏈”③?！耙粠б宦贰迸c自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是“一體兩面，相互配套”的關(guān)系，共同構(gòu)成我國新對外開放格局，前者側(cè)重以基礎(chǔ)設(shè)施為先導(dǎo)促進(jìn)沿線經(jīng)濟(jì)體互聯(lián)互通，而后者則以降低貿(mào)易門檻、提升貿(mào)易便利化水平加快域內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化為主要內(nèi)容。如果說一帶一路是從構(gòu)建對外開放新格局的戰(zhàn)略高度出發(fā)，那么自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)則是在投資自由化、貿(mào)易便利化、金融國際化、行政管理簡化等具體方面先行先試，為中國與國際貿(mào)易談判積累經(jīng)驗(yàn)。如果我們將“一帶一路”戰(zhàn)略作為改革開發(fā)新格局中的核心，那么自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的貿(mào)易便利化、自由化、國際化、管理簡化就是改革開放關(guān)注的重點(diǎn)。中國現(xiàn)行的11個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)打開了對外開放的全新窗口，形成中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“雁陣”，對“一帶一路”戰(zhàn)略帶來巨大的支撐效應(yīng)。

[注 釋]

① 上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過管委會與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)合署辦公，在一定程度上解決了管理體制的問題，能夠集中行政資源和權(quán)力，高效率地推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展。

② 著眼簡政放權(quán)，例如福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)3個片區(qū)都建立了綜合服務(wù)大廳，80%以上的省級行政許可事項(xiàng)已下放自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施，企業(yè)辦事基本實(shí)現(xiàn)不出區(qū)。企業(yè)設(shè)立全面實(shí)行“一表申報、一口受理、一照一碼、一章審批、一日辦結(jié)”服務(wù)模式，企業(yè)設(shè)立由29天縮短到最快1天；聚焦提升服務(wù)，福州片區(qū)則通過全國首創(chuàng)的“一掌通”3A移動稅務(wù)平臺，讓企業(yè)無論身處何地都能輕松快捷地處理各類涉稅事項(xiàng)。平潭片區(qū)在全國率先實(shí)行商事主體名稱“自助查重、自主選用”，使企業(yè)足不出戶即可通過網(wǎng)絡(luò)查詢和選擇名稱；推進(jìn)監(jiān)管創(chuàng)新，梳理出55個監(jiān)管風(fēng)險點(diǎn)、88條防控措施，信用信息共享平臺實(shí)時公示失信被執(zhí)行人，對其聯(lián)動懲戒，任職、股權(quán)變更和轉(zhuǎn)讓質(zhì)押、銀行貸款、招投標(biāo)等進(jìn)行了限制。

③ 作為“一帶一路”戰(zhàn)略的核心區(qū)，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立剛好為對接“一帶一路”戰(zhàn)略提供了一種可行且有效的方式。福建是海上絲綢之路的重要發(fā)源地，福建的泉州港、廈門港、福州港等港口都為海上絲綢之路的繁榮發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，其中泉州還是聯(lián)合國教科文組織認(rèn)定的海上絲綢之路的起點(diǎn)，可以看出，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對接“一帶一路”戰(zhàn)略具有深厚的歷史淵源。福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過尋找經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，可以輻射更廣闊的地區(qū)，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國家經(jīng)貿(mào)伙伴聯(lián)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“一帶一路”區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展繁榮的宏偉目標(biāo)。

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Abstract： As a national strategy，F(xiàn)TZ （Free Trade Zone） has made remarkable achievements. However， it also has encountered with some difficulties and produced some problems during its development process. Only if we deal with these difficulties and problems correctly， will the FTZ go further. Otherwise it will result in a deviation from the preset track. Therefore， the article discusses the development of the FTZ in the management system， innovation， assessment mechanisms and development objectives， etc.， and points out that it is the inherent factors restricting the smooth development of the FTZ. On the basis of the analysis， it puts forward the strategies and solutions to promote the development of FTZ. The study of this paper will help to provide useful help and suggestions for the development of a new round of FTZ in China.

Key words：FTZ；dilemma；outlet