淺談?dòng)绊懲恋卣喂こ探ㄔO(shè)的主要因素

張海歐

摘要：保障國(guó)家糧食安全的根本在耕地，土地整治是補(bǔ)充耕地的重要手段。然而，土地整治工作涉及范圍大，自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景復(fù)雜，技術(shù)要求高，政策性強(qiáng)，制約的因素多，因此土地整治工程建設(shè)過(guò)程中往往呈現(xiàn)不同的問(wèn)題，影響工程實(shí)施及項(xiàng)目質(zhì)量。本研究根據(jù)中國(guó)土地整治的特點(diǎn)，查閱文獻(xiàn)資料以及結(jié)合工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)土地整治工程實(shí)施過(guò)程中遇到的主要難點(diǎn)和問(wèn)題，提出解決方案和建議，以期為實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用提供參考。

關(guān)鍵詞：土地整治；工程實(shí)施；制約因素；解決方案；建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.21文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A論文編號(hào)：cjas20200200020

The Main Factors Affecting the Implementation of Land Remediation Projects

Zhang Hai’ou

（Shaanxi Provincial Land Engineering Construction Group Co.， Ltd./ Institute of Land Engineering and Technology， Shaanxi Provincial Land Engineering Construction Group Co.， Ltd./ Key Laboratory of Degraded and Unused Land Consolidation Engineering， the Ministry of Land and Resources/ Shaanxi Provincial Land Consolidation Engineering Technology Research Center， Xi’an 710075， Shaanxi， China）

Abstract： Cultivated land is the fundamental guarantee ensuring national food security， and land remediation is an important means to supplement cultivated land. However， land remediation involves a large scope of aspects， with complicated natural， economic and social backgrounds， high technical requirements， strong policy-dependence and many restrictive factors. Therefore， land remediation often presents problems， which affect project implementation and project quality. Based on the characteristics of land remediation in China， literature review and practical project experience， the author summarizes major difficulties and problems encountered in the implementation of land remediation project， and puts forward solutions and suggestions for the realizing sustainable land use.

Keywords： Land Remediation； Project Implementation； Constraints； Solutions； Suggestions

0引言

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科技的進(jìn)步，中國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致的建設(shè)用地需求和頻繁占用耕地問(wèn)題逐年增加、人地矛盾突出，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。土地整治是有效補(bǔ)充耕地、確保18億畝耕地紅線和糧食安全的重要手段之一。目前陜西省耕地后備資源短缺，且多屬于難利用地，整治開(kāi)發(fā)利用難度大。土地整治工程就是為了實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)新格局以及人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的有效改善，最終達(dá)到能動(dòng)協(xié)調(diào)人地關(guān)系和諧發(fā)展。然而，土地整治工作涉及范圍大，自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景復(fù)雜，技術(shù)要求高，政策性強(qiáng)，制約的因素多。因此土地整治往往呈現(xiàn)不同的問(wèn)題。如果是土地整治工程在開(kāi)工前期規(guī)劃不足，將會(huì)導(dǎo)致后期土地的利用方式難以得到實(shí)現(xiàn)。工程施工過(guò)程中缺乏先進(jìn)技術(shù)，忽視了社會(huì)、生態(tài)效益等，將會(huì)導(dǎo)致后期的管理、經(jīng)營(yíng)乏力，整治的區(qū)域土地利用率不高，生產(chǎn)效益低，甚至再次荒廢等[1-2]。因此，針對(duì)土地整治工程實(shí)施全過(guò)程中遇到的主要難點(diǎn)和關(guān)鍵問(wèn)題，以及目前已有的文獻(xiàn)資料對(duì)工程實(shí)踐指導(dǎo)的研究缺乏的現(xiàn)狀，根據(jù)中國(guó)土地整治的特點(diǎn)，查閱文獻(xiàn)資料以及工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)土地整治工程實(shí)施過(guò)程中遇到的主要難點(diǎn)和問(wèn)題，提出解決方案和建議，以期為土地工程項(xiàng)目建設(shè)的順利開(kāi)展提供借鑒和理論指導(dǎo)。

1確定土地權(quán)屬問(wèn)題，為工程創(chuàng)造一個(gè)良好的施工環(huán)境

土地整治涉及村組、村民及之間的土地承包關(guān)系，必然會(huì)出現(xiàn)土地權(quán)屬問(wèn)題，處理好整治區(qū)域內(nèi)土地的權(quán)屬問(wèn)題是項(xiàng)目順利開(kāi)展的前提。土地權(quán)屬的確定和調(diào)整直接關(guān)系到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾的切身利益、根本利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，如果土地權(quán)屬調(diào)整具有爭(zhēng)議或者調(diào)整不當(dāng)將會(huì)對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)造成巨大的影響，項(xiàng)目建設(shè)前必須重視并確定土地權(quán)屬問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)土地整治的目的，滿足土地整治最終要求，必須對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)溝、渠、田、路、林、村進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，綜合整治，必然要打破原有土地所有權(quán)界線和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界線[3]?！锻恋爻邪ā访鞔_規(guī)定：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制30年不變，農(nóng)戶承包的土地也一般不予調(diào)整。尤其是2004年以后，中央出臺(tái)了一系列支農(nóng)、惠農(nóng)政策，對(duì)農(nóng)民及耕地的支持力度大大提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不斷增加，因此，農(nóng)民對(duì)耕地的重視程度和積極性增加。在這樣的政策背景下，農(nóng)民都希望權(quán)屬調(diào)整時(shí)分到更好的耕地，或者解決個(gè)別農(nóng)戶人多地少的問(wèn)題，土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整和重劃存在許多難以預(yù)料的困難，容易產(chǎn)生社會(huì)不安定因素，不利于當(dāng)前和諧社會(huì)的建設(shè)。目前，當(dāng)?shù)卮褰M政府在土地權(quán)屬調(diào)整認(rèn)定方面辦法過(guò)于簡(jiǎn)單，大多只是簡(jiǎn)易處理當(dāng)前矛盾，程序不到位，為后期土地管理留下潛在矛盾。因此，為解決地方干擾問(wèn)題，為工程創(chuàng)造一個(gè)良好的施工環(huán)境，就需要在施工前期將權(quán)屬確定清楚，慎重處理施工單位和當(dāng)?shù)厝罕姷年P(guān)系、施工單位與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)各級(jí)行政管理部門(mén)的關(guān)系。

2加強(qiáng)公眾參與，取得群眾支持

土地整治是一項(xiàng)利國(guó)利民的民心工程，土地整治項(xiàng)目周期長(zhǎng)、場(chǎng)面大、涉及面廣，雖然土地整治能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件完善、生產(chǎn)環(huán)境改善、耕地面積增加，農(nóng)民一方面希望開(kāi)展土地整治，另一方面又顧及眼前利益，而不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益[4]。因此，做好項(xiàng)目開(kāi)工前的動(dòng)員、宣傳工作，加強(qiáng)公眾參與和支持是必要前提，對(duì)后期項(xiàng)目的順利實(shí)施具有至關(guān)重要的作用。為此，項(xiàng)目開(kāi)工之前必須把當(dāng)?shù)卮褰M和村民的動(dòng)員、宣傳和思想工作做到位，并作為首要任務(wù)來(lái)抓。只有前期工作做充分了，群眾宣傳和思想工作做到位，才能保證后期項(xiàng)目的順利實(shí)施。因此，可以采取多種形式進(jìn)行宣傳土地整治相關(guān)政策和思想，可通過(guò)召開(kāi)群眾宣講會(huì)、動(dòng)員會(huì)、標(biāo)語(yǔ)、宣傳畫(huà)等形式科普國(guó)土資源及土地整治知識(shí)、宣傳有關(guān)政策，多方位地使群眾接受并支持土地整治，排除思想疑慮，并將其作為造福子孫后代的一項(xiàng)民心工程，積極投身到土地整治工作的行列[5]。

土地是農(nóng)民的命根子，對(duì)土地進(jìn)行整治關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。而在項(xiàng)目整治過(guò)程中往往以政府、企業(yè)為主導(dǎo)，卻忽視了對(duì)農(nóng)民的充分調(diào)查和深入分析[6]。這是導(dǎo)致部分群眾不配合、設(shè)法阻攔的根本原因。因此，在項(xiàng)目實(shí)施前要重視對(duì)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的深入調(diào)查和分析，加大對(duì)項(xiàng)目好處的宣傳，讓農(nóng)民意識(shí)到項(xiàng)目建設(shè)是真真正正讓自己、讓大家受益的一項(xiàng)工程，將會(huì)增加他們的收入，提高他們的生活水平，從而取得群眾的支持。與農(nóng)民群眾的矛盾是項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中最多、最棘手、最難解決的矛盾，矛盾的妥善解決將會(huì)使項(xiàng)目建設(shè)一路綠燈，從而提高施工效率，保證施工進(jìn)度[7]。

（1）做好宣傳工作，取得當(dāng)?shù)厝罕姷闹С帧２扇∪罕娦v會(huì)、動(dòng)員會(huì)、標(biāo)語(yǔ)、宣傳畫(huà)等多種形式進(jìn)行宣傳，農(nóng)民意識(shí)到土地整治項(xiàng)目建設(shè)是“工商業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)”的重要手段，是一項(xiàng)民生工程。調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)卮褰M和村民參與土地整治的積極性和自覺(jué)性，使得“要他整治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤八巍?、“搶著整治”[8]。這樣，首先就要讓農(nóng)民群眾理解土地整治工作重要性及意義，提前溝通了解項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，這對(duì)土地整治工程項(xiàng)目建設(shè)的順利開(kāi)展及施工單位的支持具有重要的作用。做好土地整治的前期宣傳工作，獲得農(nóng)民的理解和支持，是土地整治項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行的前提，并將會(huì)獲得事半功倍的效果[9]。

（2）結(jié)合當(dāng)?shù)厝罕娊?jīng)驗(yàn)進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)與施工，使設(shè)計(jì)更加符合當(dāng)?shù)貙?shí)際。土地整治涉及面廣，關(guān)乎到整治區(qū)域內(nèi)千家萬(wàn)戶，一草一木均與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民切身利益相關(guān)。因此，首先，如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾積極、主動(dòng)的參與土地整治項(xiàng)目是關(guān)鍵，土地整治項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、土地權(quán)屬確定及調(diào)整等方案，必須要在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾參與、充分論證的基礎(chǔ)上尊重民意的情況下編制和完善[10]。所有方案必須征得整治區(qū)域內(nèi)大多數(shù)村組和村民的意愿，并且要處理好村委會(huì)和村組的關(guān)系，讓村組在土地整治過(guò)程中具有明確和實(shí)際的權(quán)利及義務(wù)，調(diào)動(dòng)村組力量動(dòng)員整治區(qū)域農(nóng)民群眾積極參與土地整治的各項(xiàng)工作，防止脫離實(shí)際，盲目施工，閉門(mén)造車(chē)，違背農(nóng)民群眾的意愿。

3重視設(shè)計(jì)規(guī)劃，提升施工技術(shù)創(chuàng)新

“圖上一條線，工地一大片”，設(shè)計(jì)規(guī)劃是項(xiàng)目施工的直接依據(jù)，但在前期工作中，設(shè)計(jì)規(guī)劃往往不被重視，“有而不精、粗而不細(xì)、虛而不實(shí)”現(xiàn)象比較突出，在實(shí)際施工過(guò)程中，往往與實(shí)際情況存在偏差、與實(shí)際不符，缺少指導(dǎo)性和參考性。因此，要重視項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和規(guī)劃，在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)前必須對(duì)整治區(qū)的基本情況進(jìn)行有針對(duì)性地踏勘和調(diào)研，自然條件、土地利用現(xiàn)狀、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等情況進(jìn)行調(diào)查分析，全面分析項(xiàng)目設(shè)計(jì)的影響因素。并且還要在更高層次、更大區(qū)域范圍內(nèi)綜合分析土地利用現(xiàn)狀和規(guī)劃，分析土地整治區(qū)域間銜接問(wèn)題，考慮區(qū)域間的目標(biāo)協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)項(xiàng)目區(qū)群眾參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)，尊重當(dāng)?shù)貙?shí)際，防止設(shè)計(jì)規(guī)劃脫離實(shí)際，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和規(guī)劃與當(dāng)?shù)貤l件相融合和統(tǒng)一，使項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)劃更貼近實(shí)際、更科學(xué)、更合理。同時(shí)，在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中應(yīng)該注重提升工程技術(shù)創(chuàng)新，優(yōu)化施工過(guò)程中的施工設(shè)計(jì)，優(yōu)化施工組織、工程施工工序和施工方法，從而提升設(shè)計(jì)價(jià)值，節(jié)約工程成本，這樣后期在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中更加合理化、高效化、規(guī)范化，最大化實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值與效益[5]。

4注重生態(tài)保護(hù)，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)

新時(shí)期的土地整治必須要考慮生態(tài)因素，把土地整治生態(tài)化建設(shè)作為工程項(xiàng)目建設(shè)的主要內(nèi)容之一，土地整治必須尊重自然規(guī)律，為人居環(huán)境和作物生長(zhǎng)提供健康的土地，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)文化建設(shè)正在引起世界范圍內(nèi)廣泛的關(guān)注和重視，土地整治工程也逐漸由農(nóng)業(yè)用地整治向建設(shè)用地整治和區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合整治發(fā)展[7-8]。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八大報(bào)告中提出了生態(tài)文明建設(shè)的理念，人類(lèi)必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，建設(shè)美麗中國(guó)，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。土地工程的根本目是通過(guò)提高土地承載能力，為人類(lèi)文明及生態(tài)建設(shè)拓展更多空間，從而實(shí)現(xiàn)資源與人類(lèi)的永續(xù)發(fā)展[9]。

土地整治主要是通過(guò)在田、水、路、林、村等的建設(shè)過(guò)程中融入生態(tài)化思想、系統(tǒng)協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)，最終達(dá)到土地生態(tài)化的治理。此外，在土地工程這一特殊行業(yè)，對(duì)安全的保障，同樣是一種生態(tài)學(xué)原理的體現(xiàn)。主要表現(xiàn)在，對(duì)于農(nóng)業(yè)用地，需要嚴(yán)格設(shè)計(jì)，保障土壤生產(chǎn)安全；對(duì)于建設(shè)用地，需要提前規(guī)劃，嚴(yán)格設(shè)計(jì)，提高人居環(huán)境和工業(yè)用地安全。因此，土地工程要注重建設(shè)生態(tài)文化，在土地整治過(guò)程中，要遵循一定的自然科學(xué)定律和生態(tài)學(xué)規(guī)律，從而實(shí)現(xiàn)土地生態(tài)化的治理[10-11]。

土地工程生態(tài)文化理念的產(chǎn)生是基于人類(lèi)追求生態(tài)文明的過(guò)程中產(chǎn)生的一種嶄新的思想，能夠起到保護(hù)土地生態(tài)系統(tǒng)、促進(jìn)人地和諧的重要作用?，F(xiàn)階段，對(duì)土地工程生態(tài)文化的研究在某種程度上也是對(duì)土地工程未來(lái)發(fā)展方向的思考與研究。生態(tài)文化是土地工程實(shí)際設(shè)計(jì)與建設(shè)中影響決策的重要因素。因此，生態(tài)文化在土地工程規(guī)劃建設(shè)中具有重要的意義，土地工程建設(shè)中合理的規(guī)劃與設(shè)計(jì)也是人類(lèi)對(duì)生態(tài)文化保護(hù)和體現(xiàn)的結(jié)果。土地工程中生態(tài)文化的介入能夠?qū)崿F(xiàn)土地生態(tài)化治理，促進(jìn)人類(lèi)生存空間的可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調(diào)土地文化的多元共生，從而使得人與自然、社會(huì)關(guān)系的持久和諧[12-14]。

保護(hù)生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建和諧生態(tài)是土地整治開(kāi)發(fā)的終極目標(biāo)，因此，在土地整治過(guò)程中需要把生態(tài)壞境作為首要的因素進(jìn)行考慮?？茖W(xué)的土地整治有利于生態(tài)環(huán)境的改善，提高土地質(zhì)量和利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境[15]。而在土地整治實(shí)施過(guò)程中，原有的生態(tài)環(huán)境會(huì)受到不同程度的影響，如土地開(kāi)墾會(huì)擾動(dòng)地表、坡面，引起或加劇灘涂地的水土流失和土地沙漠化，同時(shí)進(jìn)一步加劇庫(kù)區(qū)河床淤積。因此，在土地整治中，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，在項(xiàng)目區(qū)及時(shí)種植林木和恢復(fù)植被，盡快把整治后的土地交予農(nóng)民手中，由農(nóng)民進(jìn)行耕種，通過(guò)農(nóng)業(yè)種植與林業(yè)發(fā)展相結(jié)合，構(gòu)建項(xiàng)目區(qū)生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)，將有效防止水土流失和土地沙漠化。

5加強(qiáng)工程后期管護(hù)，確保項(xiàng)目效益最大化

在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中，更加注重的是項(xiàng)目在前期和施工中的具體工作和問(wèn)題，而對(duì)項(xiàng)目工程后期管護(hù)工作沒(méi)有得到重視，甚至項(xiàng)目建設(shè)驗(yàn)收完就置之不理了，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)“前面建、后面毀”的問(wèn)題，尤其對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的輸水渠道、管道和林網(wǎng)工程等一些配套設(shè)施的破壞現(xiàn)象比較嚴(yán)重，導(dǎo)致工程設(shè)施不能正常運(yùn)行，影響了項(xiàng)目后期功效的發(fā)揮，并造成重復(fù)投資，財(cái)產(chǎn)損失[16-18]。為了使項(xiàng)目建設(shè)發(fā)揮功效、保護(hù)工程設(shè)施完整、發(fā)揮項(xiàng)目的后期效益，需要加強(qiáng)項(xiàng)目的后期管護(hù)，建立全套的后期管護(hù)措施和規(guī)范，應(yīng)該在項(xiàng)目整治區(qū)域建立“誰(shuí)受益、誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的管理責(zé)任機(jī)制，以農(nóng)民為主體責(zé)任人，調(diào)動(dòng)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民群眾充分發(fā)揮其管護(hù)監(jiān)督作用。在土地整治工程后期維護(hù)管理上，必須走規(guī)范化、科學(xué)化道路，以科技、系統(tǒng)、配套、合理四大原則為基礎(chǔ)，以“以人為本”為項(xiàng)目后期管理原則，從而實(shí)現(xiàn)工程受到保護(hù)，并且發(fā)揮工程后期效益的最大化[19-20]。

針對(duì)不斷變化的氣候因素和隨之而變的土壤結(jié)構(gòu)，綜合治理構(gòu)建的可持續(xù)發(fā)展生態(tài)環(huán)境隨時(shí)易受到威脅。因此，應(yīng)以治理區(qū)域?yàn)閱卧㈤L(zhǎng)期土壤質(zhì)量平衡動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)體系，建立專(zhuān)門(mén)的研究實(shí)驗(yàn)方案，儲(chǔ)存不同時(shí)間段氣候變化帶來(lái)的土壤結(jié)構(gòu)變化數(shù)據(jù)，對(duì)土壤結(jié)構(gòu)的演變規(guī)律和土壤質(zhì)量進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤評(píng)價(jià)研究，及時(shí)掌握一手經(jīng)驗(yàn)資料，尋求不同時(shí)間段的最佳生態(tài)調(diào)控模式和環(huán)境保護(hù)策略，確保已治理土地全面可持續(xù)發(fā)展。

6結(jié)論

保障國(guó)家糧食安全的根本在耕地，耕地是人類(lèi)生存的基礎(chǔ)，是最為寶貴的資源。目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入飛速發(fā)展時(shí)期，然而在耕地的數(shù)量和質(zhì)量管護(hù)方面還處于初級(jí)階段，由于新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的建設(shè)逐年增加，耕地后備資源不斷減少，人地矛盾突出，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。同時(shí)，由于人類(lèi)在建設(shè)過(guò)程中開(kāi)發(fā)利用不當(dāng)，土地污染日趨嚴(yán)重，生態(tài)破壞現(xiàn)象頻繁發(fā)生，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和人們的環(huán)境安全收到嚴(yán)重威脅。然而，土地整治是補(bǔ)充耕地的重要手段，并且其事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)、牽動(dòng)全局，是一項(xiàng)利國(guó)利民的重大舉措。目前土地整治需要拓寬視野，整體謀劃，創(chuàng)新思路，統(tǒng)籌推進(jìn)，才能促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足人口增加、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市化對(duì)土地的需要。

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