行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的法律規(guī)制

周堅(jiān) 杜學(xué)文

〔摘要〕 行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的法律規(guī)制，有利于降低行政優(yōu)益權(quán)濫用風(fēng)險(xiǎn)和擺脫現(xiàn)實(shí)困境。行政優(yōu)益權(quán)法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)是維持行政協(xié)議中行政性和民事性的平衡，維護(hù)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益。實(shí)踐中，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，極易損害相對(duì)人的合法權(quán)益。因此，亟需完善相關(guān)立法，明確賠償標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)運(yùn)用比例原則，發(fā)揮協(xié)商在解決爭(zhēng)議中的作用，充分彰顯行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的價(jià)值功能，切實(shí)維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

〔關(guān)鍵詞〕 行政協(xié)議;行政優(yōu)益權(quán);法律規(guī)制

〔中圖分類號(hào)〕D922.1 ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2021）03-0082-03

行政協(xié)議不同于傳統(tǒng)行政法中行政主體處于主導(dǎo)地位，它更注重于雙方的參與性。公民通過與行政機(jī)關(guān)訂立行政協(xié)議的方式參與社會(huì)管理，打破了常規(guī)的義務(wù)型模式，更趨向于民事合同中的一方當(dāng)事人享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)的模式。然而，行政協(xié)議并不是民事合同，其區(qū)別于民事合同最重要的一點(diǎn)，就是在行政協(xié)議中，行政主體和相對(duì)人并不是完全平等的，而在民事合同中，民事合同雙方當(dāng)事人的平等性是作為一項(xiàng)基本原則被規(guī)定的。行政主體在行政協(xié)議中享有行政優(yōu)益權(quán)，即具有對(duì)合同履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)和解除權(quán)，其原因在于行政主體簽訂行政合同是為了實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，維護(hù)社會(huì)公共利益。目前，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)行政協(xié)議中行政主體的優(yōu)益權(quán)規(guī)定較為籠統(tǒng)，因此，相關(guān)法律必須明確統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和賠償標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮協(xié)商在解決爭(zhēng)議中的作用，充分彰顯行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的價(jià)值功能。

一、行政優(yōu)益權(quán)法律規(guī)制的必要性

（一）有利于降低行政優(yōu)益權(quán)濫用風(fēng)險(xiǎn)

行政協(xié)議相較于傳統(tǒng)行政行為，雖然相對(duì)人不再只是被支配權(quán)利義務(wù)，而是具有更平等的參與權(quán)，但與民事合同中雙方當(dāng)事人相比，依然具有不平等性，行政主體處于優(yōu)勢(shì)地位。由于這種不平等地位的存在，極易導(dǎo)致行政主體基于優(yōu)勢(shì)地位，損害相對(duì)人合法權(quán)益，侵害相對(duì)人公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)等現(xiàn)象出現(xiàn)。目前，我國(guó)相關(guān)法律賦予行政主體在行政協(xié)議中享有優(yōu)益權(quán)，包括對(duì)合同履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)和解除權(quán)，可見，行政主體在行政協(xié)議中處于優(yōu)勢(shì)地位。行政主體在與相對(duì)人締結(jié)行政合同過程中和行政合同履行階段都享有一定程度上的指揮權(quán)，指揮權(quán)的行使不可避免地在一定程度上限制了行政相對(duì)人的意志自由和選擇自由，使得行政主體和行政相對(duì)人之間形成指揮與被指揮、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系;變更權(quán)和解除權(quán)意味著行政主體享有單方面的任意解除權(quán)，而相對(duì)人卻不享有該項(xiàng)權(quán)利，若該項(xiàng)權(quán)利被濫用，將導(dǎo)致相對(duì)人履行行政合同的投入無故遭到損失，繼而侵害了相對(duì)人的合法權(quán)益。因此，對(duì)行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行法律規(guī)制具有必要性和現(xiàn)實(shí)意義。法律賦予行政主體優(yōu)益權(quán)，同時(shí)也應(yīng)對(duì)其進(jìn)行一定的限制，根據(jù)行政法規(guī)定，行政主體享有的合同單方變更權(quán)、解除權(quán)必須在一定條件下才能行使，以降低行政優(yōu)益權(quán)濫用的風(fēng)險(xiǎn)，即行政合同訂立后，由于不可歸責(zé)于任意一方的原因，而是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益或出現(xiàn)了政策或法律的重大調(diào)整時(shí)，行政機(jī)關(guān)才可以變更或解除行政合同，并且行政機(jī)關(guān)要對(duì)合法權(quán)益受到損害的相對(duì)人予以適當(dāng)補(bǔ)償 〔1 〕。

（二）有利于擺脫現(xiàn)實(shí)困境

2019 年12月10日，最高人民法院出臺(tái)了《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，就行政協(xié)議的定義、范圍、訴訟主體資格等內(nèi)容作出明確規(guī)定，以法律形式進(jìn)行監(jiān)督并規(guī)制涉及行政優(yōu)益權(quán)行為的審查方式、裁判方式以及損害補(bǔ)償方式等，以此保證公權(quán)力的依法行使，避免權(quán)力濫用 〔2 〕。目前，我國(guó)涉及行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的法律規(guī)定還不完善，相關(guān)的概念界定和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都較為籠統(tǒng)模糊，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中存在諸多現(xiàn)實(shí)困境，主要體現(xiàn)在兩大方面：一方面，在立法層面，對(duì)行政協(xié)議中行政主體行使行政優(yōu)益權(quán)造成的對(duì)方當(dāng)事人損失賠償缺乏明確的規(guī)定，導(dǎo)致在司法實(shí)踐過程中隱含著現(xiàn)實(shí)困境 〔3 〕;另一方面，由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中很難界定行政主體作出某個(gè)行政行為時(shí)是否濫用了行政優(yōu)益權(quán) 〔4 〕，此種情況下，法官就具有較大的自由裁量權(quán)，甚至出現(xiàn)不同地區(qū)的行政協(xié)議案件賠償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。因此，相關(guān)法律有必要對(duì)行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制，以擺脫現(xiàn)實(shí)困境，充分發(fā)揮行政優(yōu)益權(quán)在實(shí)踐中的重要作用，保障公民合法權(quán)益受到侵害時(shí)能得到有效救濟(jì)。

二、行政優(yōu)益權(quán)法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)

（一）維持行政協(xié)議中行政性和民事性的平衡

在行政協(xié)議中，行政主體以類似民法中合同一方當(dāng)事人的身份與公民締結(jié)行政合同，在合同履行過程中，相較于民事合同，行政主體并不享有民事合同中當(dāng)事人的平等權(quán)利。行政協(xié)議作為行政法上的管理行為，始終保持著行政主體的本質(zhì)特性，且將行政優(yōu)益權(quán)始終貫穿于合同履行過程之中?？梢?，行政協(xié)議具有行政性和民事性兩大特性，而行政協(xié)議締結(jié)的目的即為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，這也決定了行政協(xié)議中雙方不可能按照民事合同中意思自治的模式進(jìn)行，雙方的不平等性是區(qū)別于民事合同的顯著特征 〔5 〕。行政協(xié)議將民事合同和行政行為相結(jié)合，既吸取民事合同意思自治、公民參與等優(yōu)點(diǎn)，又借助行政機(jī)關(guān)管理職能實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的目的，兼具行政性和合同性。賦予行政機(jī)關(guān)行政優(yōu)益權(quán)的目的是要充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，相較于公民、法人和其他社會(huì)組織，行政機(jī)關(guān)掌握了更全面更準(zhǔn)確的社會(huì)信息，并且具有更強(qiáng)的社會(huì)公信力和管理能力。行政機(jī)關(guān)通過行使行政優(yōu)益權(quán)，可以更好地實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)，維護(hù)社會(huì)公共利益。

（二）維護(hù)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益

行政協(xié)議雖然引入了民事合同的模式，但其本質(zhì)屬性并非民事合同。民事合同訂立雙方地位平等，合同涉及的是雙方當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)，且僅對(duì)合同當(dāng)事人產(chǎn)生約束力。而行政協(xié)議一方當(dāng)事人為行政主體且設(shè)立行政協(xié)議的目的是為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，維護(hù)社會(huì)公共利益，因此，行政協(xié)議具有行政性的屬性，不能像民事合同那樣將合同雙方當(dāng)事人地位平等作為首要遵循的原則。在行政協(xié)議中，行政主體相對(duì)于另一方當(dāng)事人具有更優(yōu)勢(shì)的地位，具體體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)對(duì)合同履行享有監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)和解除權(quán)等方面。行政協(xié)議出于維護(hù)合同當(dāng)事人合法權(quán)益的需要，也對(duì)行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行必要的限制，防止其濫用。行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用行政優(yōu)益權(quán)實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議目的的同時(shí)，也要保障另一方當(dāng)事人的合法權(quán)益不受侵害。

三、行政優(yōu)益權(quán)法律規(guī)制的有效路徑

（一）明確賠償標(biāo)準(zhǔn)

《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十六條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在變更或解除行政協(xié)議時(shí)，若給另一方當(dāng)事人造成損失，應(yīng)給予賠償，但是對(duì)于賠償標(biāo)準(zhǔn)并未作出具體規(guī)定。由于行政協(xié)議具有行政性和民事性的雙重屬性，若不對(duì)賠償標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定，易導(dǎo)致適用混亂、同案不同判的現(xiàn)象出現(xiàn)，因此，需要完善相關(guān)法律規(guī)定，明確賠償標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議，如果給另一方當(dāng)事人造成損失，基于信賴保護(hù)原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予賠償，若依據(jù)行政協(xié)議的行政性，按國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償。則可納入 《國(guó)家賠償法》第四條規(guī)定的范圍;若依據(jù)行政協(xié)議的民事性，則適用《民法典》中合同的相關(guān)規(guī)定，此處的賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)賠償還是民事標(biāo)準(zhǔn)賠償尚未有明確規(guī)定 〔6 〕。并且，對(duì)于適用補(bǔ)償性賠償標(biāo)準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)只賠償另一方當(dāng)事人的實(shí)際損失、對(duì)于預(yù)期利益不予賠償?shù)那闆r也存在著不合理性。因此，相關(guān)法律應(yīng)完善賠償制度，明確賠償標(biāo)準(zhǔn)，使行政賠償和民事賠償相結(jié)合，充分考慮雙方利益和損失的平衡，以求最大限度遵守公平原則，保障行政協(xié)議當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（二）適當(dāng)運(yùn)用比例原則

相關(guān)法律對(duì)行政主體的優(yōu)益權(quán)進(jìn)行規(guī)制時(shí)，需要權(quán)衡價(jià)值利益，在此，可以引入比例原則，具體可從適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則三個(gè)方面著手。行政法上的比例原則要求行政主體作出行政行為時(shí)，在行政行為與其預(yù)期的目的之間形成適當(dāng)?shù)谋壤?，兼顧行政主體所希望達(dá)成的目標(biāo)和對(duì)行政相對(duì)人正當(dāng)權(quán)益的維護(hù)。行政主體在行使行政權(quán)力時(shí)除要符合合法性原則外，還應(yīng)符合行政合理性原則，即選擇對(duì)相對(duì)人侵害程度最低的方式來進(jìn)行，避免為達(dá)到目的而不擇手段的情況發(fā)生 〔7 〕。合法性原則、比例原則和合理性原則三者之間不是對(duì)立排斥關(guān)系，而是相輔相成的關(guān)系。相互聯(lián)系和配合，是比例原則具有完整內(nèi)涵和完備功能的前提條件，它們所共同調(diào)整的其實(shí)主要是兩組關(guān)系，即國(guó)家實(shí)施的行政活動(dòng)中采用的手段與實(shí)施目的之間的關(guān)系，以及公共利益與私人主體權(quán)利之間的關(guān)系 〔8 〕。在衡量行政優(yōu)益權(quán)適用的正當(dāng)性時(shí)，應(yīng)充分考慮比例原則的三項(xiàng)子原則之間的個(gè)性與共性關(guān)系，明確其各自的相對(duì)獨(dú)立性和互補(bǔ)性，從而得出符合現(xiàn)代法治價(jià)值觀的結(jié)論。

（三）發(fā)揮協(xié)商在解決爭(zhēng)議中的作用

行政協(xié)議是行政主體以合同一方當(dāng)事人的身份與相對(duì)人締結(jié)的行政合同，不同于傳統(tǒng)行政主體作出行政行為時(shí)以單方的意思表示為行政相對(duì)人設(shè)置或變更行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在行政協(xié)議中，相對(duì)人具有一定的參與權(quán)，雙方協(xié)商一致簽訂行政協(xié)議，因此，協(xié)商在行政協(xié)議中發(fā)揮著不可替代的作用。對(duì)于行政協(xié)議履行過程中出現(xiàn)的爭(zhēng)議糾紛，首先應(yīng)以協(xié)商的方式尋求解決方案，盡可能多地發(fā)揮協(xié)商的作用，特別是在行政主體行使變更權(quán)、解除權(quán)時(shí)，可以嘗試協(xié)商前置程序，盡可能在不損害公共利益且減少相對(duì)人利益損失的前提下通過協(xié)商的方式解決問題，行政機(jī)關(guān)的單方解除應(yīng)作為最終解決方式存在 〔9 〕。

綜上所述，行政主體在行政協(xié)議中享有監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)和解除權(quán)等行政優(yōu)益權(quán)，有利于行政主體發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)作用。但實(shí)踐中，必須完善行政優(yōu)益權(quán)的法律規(guī)制，維護(hù)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益，促使行政主體與相對(duì)人達(dá)到合作雙贏的目的，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化。

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責(zé)任編輯 李 雯