PPP模式下某道路建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究

劉姣

摘 要：近幾年，我國出現(xiàn)了不少PPP融資項(xiàng)目，PPP模式在各個(gè)行業(yè)各個(gè)項(xiàng)目都有所應(yīng)用。一方面，PPP模式具有盤活社會(huì)資本、激發(fā)市場活力等積極作用;另一方面，PPP模式仍然具有一些亟待完善的局限性。X市在道路建設(shè)領(lǐng)域積極應(yīng)用PPP模式并取得了一定的成效。不過在風(fēng)險(xiǎn)管理上還缺乏系統(tǒng)性的研究與總結(jié)分析。因此，針對X市某道路建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行深入研究，在理論分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合PPP模式本身的優(yōu)勢和局限性，最終提出幾點(diǎn)應(yīng)對措施，以期為X市的公路交通設(shè)施工程建設(shè)提出新思路。

關(guān)鍵詞：PPP模式;道路建設(shè);項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理;應(yīng)對措施

中圖分類號(hào)：C931? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）31-0066-02

道路建設(shè)是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要基礎(chǔ)支撐，我國一直以來十分重視公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力為生產(chǎn)生活和居民生活提供便利。但是公路交通設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目資金投入量大且建設(shè)周期長，很多時(shí)候給地方財(cái)政帶來巨大的壓力。近幾年，許多地方政府開始探索新的形式以推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營。PPP模式由于能夠吸引更多社會(huì)資本而成為新的備選方案。PPP模式比以往的建設(shè)方案更符合新形勢的發(fā)展要求。近年來，PPP模式已經(jīng)不斷地在我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展和運(yùn)用，并且呈現(xiàn)出良好的效果和發(fā)展態(tài)勢。不過這并不代表PPP模式就是萬無一失的。PPP模式實(shí)際上是政府與社會(huì)資本合作的項(xiàng)目，在模式實(shí)施的過程中一定要考慮到地方財(cái)政的承受力，以保障PPP模式的順利運(yùn)營。為了更好地完善PPP模式，就需要進(jìn)一步進(jìn)行PPP模式下道路建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理，使其在我國的公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮出更好的效果。

目前來說，我國針對PPP模式的研究與應(yīng)用都在不斷深入，與公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的結(jié)合也為我國創(chuàng)造了新的經(jīng)濟(jì)效益。實(shí)際上，政府在PPP模式中仍然發(fā)揮著重要作用，不同的是通過職能的轉(zhuǎn)變，從大包大攬轉(zhuǎn)變到規(guī)劃監(jiān)管。近幾年來，X市某道路從規(guī)劃、投資到建設(shè)運(yùn)營就是在PPP模式下進(jìn)行的。在這個(gè)過程中，既有成效也有局限性。其中，關(guān)于項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理就是一個(gè)新的挑戰(zhàn)，不管是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，還是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對，都需要全面地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，全方位多維度地推動(dòng)項(xiàng)目順利落地并持續(xù)發(fā)展。本文針對X市PPP模式下某道路建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的問題，在結(jié)合PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ)理論的基礎(chǔ)之上，從政府方面、社會(huì)資本方面以及外部環(huán)境等進(jìn)行具體的分析，最后提出相關(guān)的建議，以期為X市的道路建設(shè)項(xiàng)目提供新思路，助力PPP模式的有效應(yīng)用。

一、項(xiàng)目概況

該道路是X市近幾年交通網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建過程中的重要一環(huán)，對于解決X市目前交通量大、公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低等問題具有實(shí)際意義，還能夠進(jìn)一步向沿海的經(jīng)濟(jì)腹地拓展。在PPP模式之下，該道路建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)作采取了建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）的方式，通過社會(huì)資本授予相關(guān)的項(xiàng)目公司一定的特許經(jīng)營權(quán)，由其負(fù)責(zé)投融資、運(yùn)營維護(hù)和建設(shè)等一系列工作，政府則輔助進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管，發(fā)揮穩(wěn)定全局的重要作用。在這一模式之下，股權(quán)結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)權(quán)屬都相應(yīng)進(jìn)行了變動(dòng)。雖然該項(xiàng)目規(guī)劃路線長且連接了不少橋梁和隧道，建設(shè)工程量大，但是到目前為止所有的工程都已順利竣工并投入使用。

二、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理

（一）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的基礎(chǔ)工作。通過案例分析等方法，在整個(gè)項(xiàng)目的開展過程中進(jìn)行了一定的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，包括政府監(jiān)管方面、企業(yè)利益方面以及項(xiàng)目外部環(huán)境等。結(jié)合X市以往的道路建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來看，政府工作會(huì)給PPP融資項(xiàng)目帶來一定風(fēng)險(xiǎn)，其次還要考慮到政府財(cái)政的承受能力，最后才是政府和公司之間的磨合溝通，這些都是綜合性風(fēng)險(xiǎn)的體現(xiàn)。在企業(yè)利益方面，要考慮到政企利益矛盾、管理風(fēng)險(xiǎn)以及合同契約風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)就更加復(fù)雜，金融市場的變動(dòng)對于PPP模式的影響是比較大的。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別之后，就需要對整個(gè)項(xiàng)目做出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。通過向?qū)＜野l(fā)布調(diào)查問卷能夠得出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的結(jié)果;調(diào)查內(nèi)容整合之后包括風(fēng)險(xiǎn)類別、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率、危害程度以及風(fēng)險(xiǎn)度，所有指標(biāo)判定都具有相對性。但是通過風(fēng)險(xiǎn)度評(píng)價(jià)表可以進(jìn)一步繪制風(fēng)險(xiǎn)矩陣，由此可更加直觀地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

在PPP模式之下道路建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的主體是多元化的，包括政府方、社會(huì)資本方以及建設(shè)單位方等。除此之外，從項(xiàng)目的籌劃到落地，整個(gè)過程還會(huì)涉及運(yùn)營商、擔(dān)保方以及其他第三方。不過，本文還是重點(diǎn)針對政府、社會(huì)資本和建設(shè)單位三方進(jìn)行重點(diǎn)分析。

政府在項(xiàng)目運(yùn)行的過程中要承擔(dān)大部分的風(fēng)險(xiǎn)，不僅因?yàn)檎畷?huì)帶來眾多風(fēng)險(xiǎn)，更是因?yàn)檎哂懈叩膽?yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力。PPP模式的順利運(yùn)行離不開政府的幫助。政府是項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)者，也有一定的控制宏觀經(jīng)濟(jì)的能力，相對于其他主體，在像道路這樣的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目上，政府能夠提供更多的優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼（見下表）。

社會(huì)資本雖然也帶來了許多風(fēng)險(xiǎn)，但其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力不如政府。但像項(xiàng)目建設(shè)過程中安全事故風(fēng)險(xiǎn)和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)就要由社會(huì)資本全權(quán)承擔(dān)。作為公私合營的重要部分，社會(huì)資本不可避免會(huì)與政府產(chǎn)生一定的矛盾，但是在保證方向正確的前提之下社會(huì)資本要盡力分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

由PPP項(xiàng)目委托的建設(shè)單位在具體的運(yùn)營過程中承擔(dān)了大部分責(zé)任，因此工程建設(shè)的成本、環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)控制也應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位承擔(dān)。

在明確了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體之后，可以逐步構(gòu)建一個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架，具體分析影響風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的因素，最終得出一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的分配方案。X市在道路建設(shè)項(xiàng)目開始之前，就做出了初步的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案。

（四）風(fēng)險(xiǎn)管理的優(yōu)勢和局限性

本文梳理在PPP模式下X市某道路建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的具體內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)，運(yùn)用了PPP模式之后道路建設(shè)項(xiàng)目確實(shí)取得了一定的成效，但是仍然存在一些局限性。比如風(fēng)險(xiǎn)類別不夠多，對于政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)情況分配不夠詳細(xì)、有序，不能夠隨著項(xiàng)目的變動(dòng)而進(jìn)行彈性變動(dòng)。因此，針對于這些局限性接下來將提出幾點(diǎn)措施建議。

三、應(yīng)對措施

第一，政府要落實(shí)PPP合規(guī)性手續(xù)的辦理。只有PPP項(xiàng)目合規(guī)性手續(xù)齊備才能推動(dòng)項(xiàng)目的順利落地。合規(guī)性手續(xù)是政府通過財(cái)政預(yù)算安排列支的前提。項(xiàng)目的運(yùn)行不能單單依靠金融機(jī)構(gòu)。所以，PPP模式之下道路建設(shè)項(xiàng)目要想順利運(yùn)營，政府應(yīng)該按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格審查PPP項(xiàng)目入庫資料的真實(shí)性和完整性，在客觀評(píng)價(jià)自身財(cái)政承受能力的基礎(chǔ)上保障社會(huì)資本方的合法權(quán)益。

第二，創(chuàng)新社會(huì)資本投資機(jī)制和結(jié)構(gòu)。在市場經(jīng)濟(jì)的條件之下，PPP模式是為了激活社會(huì)資本的積極性，發(fā)揮重要作用。利用公司合作為社會(huì)資本提供更加廣闊的發(fā)展前景。政府一定要意識(shí)到社會(huì)資本的重要性，同時(shí)進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)資本方積極參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，不斷地創(chuàng)新社會(huì)資本的投資機(jī)制和投資結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，建立透明的投資信息服務(wù)系統(tǒng)，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)行合理投資，實(shí)現(xiàn)高效、經(jīng)濟(jì)和公平的道路建設(shè)工程運(yùn)營。

第三，重視外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與分擔(dān)。外部環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)瞬息萬變，不斷波動(dòng)。政府、社會(huì)資本和建設(shè)單位三方應(yīng)當(dāng)攜手共同應(yīng)對外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，包括融資風(fēng)險(xiǎn)、法律法規(guī)變更風(fēng)險(xiǎn)以及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)加緊構(gòu)建三方協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)溝通與合作，努力化解外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)給項(xiàng)目帶來的不利影響。

總之，通過對PPP模式以及公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的深入分析，不難發(fā)現(xiàn)PPP模式具有獨(dú)特的優(yōu)越性，不僅能發(fā)揮社會(huì)資本的靈活性，也能發(fā)揮政府的監(jiān)管和把控作用。但是由于PPP模式目前仍處于發(fā)展階段，內(nèi)容復(fù)雜多樣，因此未來還有很長的路要走。因此，本文結(jié)合理論與實(shí)踐提出了一些建議，以期為PPP模式之下道路建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營提供有效的內(nèi)容借鑒。

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