美國(guó)狄龍規(guī)則下地方議會(huì)議事規(guī)則的實(shí)效性及借鑒

吳雨欣 王銘

通過(guò)對(duì)美國(guó)實(shí)行狄龍規(guī)則的北卡羅來(lái)納州的多個(gè)市、鎮(zhèn)的研究發(fā)現(xiàn)，為提高整個(gè)議事活動(dòng)效率，其廣泛采用了一致性同意原則、一攬子表決原則、正反交叉辯論原則和差別性發(fā)言限制原則這四項(xiàng)通用議事規(guī)則，以及預(yù)算案表決低于一般表決標(biāo)準(zhǔn)和議員未經(jīng)批準(zhǔn)缺席默認(rèn)投贊成票這兩項(xiàng)特殊議事規(guī)則。這些議事規(guī)則的設(shè)計(jì)和使用都旨在提升整個(gè)議事活動(dòng)的實(shí)效性，具體來(lái)看其從四個(gè)方面發(fā)揮作用：第一，節(jié)約議事時(shí)間;第二，提升議事質(zhì)量;第三，促進(jìn)有序參與;第四，提高議案通過(guò)率。因此，在我國(guó)地方市、縣人大的議事活動(dòng)中，可考慮全面推廣四項(xiàng)通用議事規(guī)則，謹(jǐn)慎采納兩項(xiàng)特殊議事規(guī)則。同時(shí)編制獨(dú)立的地方人大議事規(guī)則手冊(cè)，強(qiáng)化議事規(guī)則中爭(zhēng)議處理?xiàng)l款的建設(shè)，努力提升議事規(guī)則條款的實(shí)效性。

一、狄龍規(guī)則的含義與實(shí)踐

眾所周知美國(guó)是一個(gè)典型的聯(lián)邦制國(guó)家。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦憲法，凡是憲法未指明屬于聯(lián)邦政府之權(quán)力，即屬地方（或下級(jí)行政區(qū)）所有，這種權(quán)力被稱(chēng)為“剩余權(quán)力”。然而，現(xiàn)實(shí)中這一規(guī)則并不像其表面上看起來(lái)那么清楚。很多學(xué)者和研究人員常常認(rèn)為美國(guó)所有的各級(jí)地方政府都擁有很大的自主權(quán)。其實(shí)從實(shí)際政治運(yùn)行來(lái)看，這種地方自主權(quán)只存在于州一級(jí)。至于下面的市、鎮(zhèn)，它們所擁有的權(quán)力大小則取決于其所在的州。因?yàn)槊绹?guó)憲法對(duì)市、鎮(zhèn)等地方政府的權(quán)力沒(méi)有明確規(guī)定，所以很多人認(rèn)為地方政府在法律上是從屬于州政府的，地方政府與州政府是一體的，這就是“狄龍規(guī)則”（Dillon's Rule）[1]。

在實(shí)行狄龍規(guī)則的州中，各州下設(shè)的市、鎮(zhèn)僅僅是州的創(chuàng)造物，僅擁有州賦予它們的權(quán)力，州可以修改、收回、剝奪這些權(quán)力。這些州下屬市、鎮(zhèn)的各種立法活動(dòng)都受到州議會(huì)的嚴(yán)格監(jiān)控，一有逾越立刻會(huì)被駁回或宣布法律無(wú)效。與此相反，美國(guó)也有一些州下屬的市、鎮(zhèn)擁有較大自治權(quán)力，他們擁有一切州未禁止的“剩余權(quán)力”，這些州被稱(chēng)為自治規(guī)則（Home Rule）州。顯然自治規(guī)則州下的地方市、鎮(zhèn)比狄龍規(guī)則州下的市、鎮(zhèn)擁有更多的權(quán)力。從地理分布來(lái)看，美國(guó)南方各州普遍采用狄龍規(guī)則，而北方各州則更多采用自治規(guī)則。這主要是由于北方在歷史上一直是工商業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，由此，城市的發(fā)展成型較早，自治能力較強(qiáng)，所以這些城市所屬的州基本都是自治規(guī)則州。

從實(shí)踐來(lái)看，自從狄龍規(guī)則誕生以后，很多州都將其認(rèn)定為處理州與市、鎮(zhèn)關(guān)系的基本原則。美國(guó)聯(lián)邦最高法院也早在1907年亨特訴匹茲堡市（Hunter V. Pittsburgh）的判決中支持了狄龍規(guī)則。由此，這項(xiàng)規(guī)則開(kāi)始得到普遍遵守和嚴(yán)格執(zhí)行。在這一判例中，最高法院支持了賓夕法尼亞州政府把阿勒格尼市合并到匹茲堡市的決定（兩個(gè)城市都屬于賓夕法尼亞州），盡管阿勒格尼市的絕大多數(shù)居民強(qiáng)烈反對(duì)這一合并。最高法院在裁決中認(rèn)定，根據(jù)狄龍規(guī)則，城市相對(duì)于州而言并不是一個(gè)私人主體，因此，它不能享有個(gè)人或企業(yè)等私人所能享有的憲法或者普通法上抵抗州政府的權(quán)利。州可以決定擴(kuò)張或者縮小城市的土地領(lǐng)域，將城市的一部分與其他城市合并，廢除其憲章或者取消某個(gè)城市。州立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)州憲法行使這種無(wú)限制的最高權(quán)力，無(wú)需得到城市居民的同意。從這個(gè)意義上而言，城市對(duì)于州不具有任何獨(dú)立性[2]。自此以后，狄龍規(guī)則作為一種分配州與其所屬地方政府權(quán)力的模式得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)。

本研究選擇了嚴(yán)格執(zhí)行狄龍規(guī)則的美國(guó)北卡羅來(lái)納州的卡勃羅鎮(zhèn)、教堂山鎮(zhèn)、達(dá)勒姆市和羅利市作為研究和觀察的對(duì)象。這四個(gè)市、鎮(zhèn)的基本情況見(jiàn)下表1。通過(guò)對(duì)四個(gè)市鎮(zhèn)的4位首席律師（City Attorney）以及10多位市、鎮(zhèn)議員的訪談和對(duì)其議會(huì)議事的參與式觀察，并結(jié)合其市、鎮(zhèn)政府網(wǎng)站上的議會(huì)議事文獻(xiàn)，總結(jié)得出相關(guān)結(jié)論[3]。

二、北卡羅來(lái)納州地方市、鎮(zhèn)議會(huì)的議事規(guī)則

經(jīng)調(diào)研和訪談發(fā)現(xiàn)，采用狄龍規(guī)則的北卡羅來(lái)納州的市、鎮(zhèn)設(shè)計(jì)了很多靈活、實(shí)用的議事規(guī)則，充分保障了地方議會(huì)議事活動(dòng)的高效進(jìn)行。根據(jù)羅伯特議事規(guī)則，可以把北卡羅來(lái)納州地方市、鎮(zhèn)所實(shí)行的議事規(guī)則分成兩個(gè)大類(lèi)，即通用議事規(guī)則和特殊議事規(guī)則。

通用議事規(guī)則在構(gòu)建時(shí)要謹(jǐn)慎地平衡組織和會(huì)議中個(gè)人和群體的權(quán)利，包括意見(jiàn)占多數(shù)方的權(quán)利，意見(jiàn)占少數(shù)方的權(quán)利，每個(gè)成員的權(quán)利，缺席者的權(quán)利，所有上述人群作為一個(gè)集體的權(quán)利[4]。總之，通用議事規(guī)則的實(shí)質(zhì)就是要在如此之多的要求下最大程度地體現(xiàn)一個(gè)組織的總體意愿。而特殊議事規(guī)則卻不需要滿(mǎn)足所有這些條件，只要意見(jiàn)占多數(shù)方的權(quán)利能夠得到保障就可以了。比較常見(jiàn)的情況是，為了提高議事活動(dòng)效率，少數(shù)方和缺席者的權(quán)利可能會(huì)在事先被告知的情況下被忽略，不能得到全面的保障。北卡羅來(lái)納州的地方市、鎮(zhèn)所采用的通用議事規(guī)則可以總結(jié)為四點(diǎn)，特殊議事規(guī)則可總結(jié)為兩點(diǎn)，下面分別展開(kāi)論述。

（一）北卡羅來(lái)納州地方市、鎮(zhèn)議會(huì)的通用議事規(guī)則

1.一致性同意原則

一致性同意原則（Unanimous Agreement）是美國(guó)各級(jí)議會(huì)議事規(guī)則中最重要的組成部分。不論是在國(guó)會(huì)還是各級(jí)地方議會(huì)，都廣泛采用一致性同意原則來(lái)考慮和處理議案。一位議員曾經(jīng)說(shuō)道：“我不會(huì)把法案提交到大會(huì)討論，除非我已經(jīng)得到了一致性同意?！盵5]

一致性同意原則的基本操作過(guò)程是：在議會(huì)開(kāi)會(huì)期間對(duì)任何動(dòng)議或法案進(jìn)行表決時(shí)，并不分別爭(zhēng)取每位議員的意見(jiàn)，而是采用更有效率的統(tǒng)一的、一次性詢(xún)問(wèn)的方式。比如，在北卡羅來(lái)納州教堂山鎮(zhèn)（Chapel Hill）的議會(huì)會(huì)議中，會(huì)議的主持人針對(duì)要表決的動(dòng)議說(shuō)道：“All Those in Favor Say Aye， Any Oppose Please Say Nay（同意的請(qǐng)說(shuō)是，不同意的請(qǐng)說(shuō)否）?！痹谶@一過(guò)程中，只要有任何議員說(shuō)“Aye（是）”，而同時(shí)沒(méi)有任何人說(shuō)“Nay（否）”，那么這個(gè)動(dòng)議就通過(guò)了。這時(shí)主持人會(huì)說(shuō)“Motion is Unanimous”。即，動(dòng)議以無(wú)人反對(duì)的一致性同意的方式得到通過(guò)。這種以一致性同意原則為基礎(chǔ)的表決方式，明顯比由每位議員分別表態(tài)，再比較贊成和反對(duì)的人數(shù)要迅速得多。當(dāng)然在這一過(guò)程中如果有任何一個(gè)人說(shuō)“否”，那么會(huì)立即進(jìn)入分離計(jì)票程序，即先統(tǒng)計(jì)贊成方的人數(shù)，然后再統(tǒng)計(jì)反對(duì)方的人數(shù)。如果贊成人數(shù)超過(guò)反對(duì)人數(shù)，動(dòng)議或法案就通過(guò)，反之就失敗了。

由于地方議會(huì)的權(quán)力有限，立法事項(xiàng)以及各種活動(dòng)的爭(zhēng)議并不多，因此一致性同意原則在要求結(jié)束辯論、休會(huì)、通過(guò)或表決法案時(shí)都得到了廣泛的使用，是地方市、鎮(zhèn)議會(huì)中最核心、最常用的且靈活、有效的通用議事規(guī)則。

2.一攬子表決原則

一攬子表決原則是指在議會(huì)開(kāi)會(huì)期間，把一些事先已經(jīng)經(jīng)過(guò)討論和協(xié)商并初步達(dá)成共識(shí)的、程序性和常規(guī)性事務(wù)放到一致性贊成議程（Consent Agenda）中，開(kāi)會(huì)時(shí)對(duì)一致性贊成議程中的所有項(xiàng)目，一次性投票，不再分開(kāi)表決。比如，在美國(guó)北卡羅來(lái)納州達(dá)勒姆市2017年6月5日召開(kāi)的市議會(huì)會(huì)議中[6]，就把確認(rèn)前期會(huì)議記錄[7]、確認(rèn)自治委員會(huì)成員的任命[8]、多項(xiàng)法案的修訂等30多個(gè)項(xiàng)目放到了一起，以一攬子表決的方式一次性表決通過(guò)。在北卡羅來(lái)納州教堂山鎮(zhèn)2017年5月22日召開(kāi)的議會(huì)的議事日程中，是把通過(guò)法案、確認(rèn)修正案、確認(rèn)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間和地點(diǎn)這三個(gè)事項(xiàng)，作為一個(gè)整體進(jìn)行投票表決。當(dāng)然在采用該原則時(shí)，各地方市、鎮(zhèn)議會(huì)的議事規(guī)則中也明確表示：任何議員或者市長(zhǎng)都可以要求把這一攬子事項(xiàng)中的任何一個(gè)或多個(gè)項(xiàng)目移除，單獨(dú)進(jìn)行表決[9]。所以并不會(huì)因?yàn)閷?duì)其中某些事項(xiàng)有爭(zhēng)議，而導(dǎo)致其他無(wú)爭(zhēng)議事項(xiàng)的通過(guò)受到影響，從而避免低效率情況的出現(xiàn)。

需要注意的是，一致性同意原則和一攬子表決原則常常會(huì)交叉使用。即在通過(guò)一攬子事項(xiàng)時(shí)，又同時(shí)采用一致性同意原則的表決方式，使得這一攬子事項(xiàng)能更加迅速得到通過(guò)，進(jìn)一步節(jié)約議事活動(dòng)時(shí)間，提升議事活動(dòng)的實(shí)效性。

3.正反交叉辯論原則

辯論是議會(huì)議事活動(dòng)中的重要組成部分，美國(guó)地方議會(huì)的議事規(guī)則對(duì)辯論方式有著詳盡的規(guī)定。這些規(guī)定中最重要也最基本的原則就是正反交叉辯論原則——在議會(huì)辯論期間要讓支持方和反對(duì)方交替發(fā)言。在美國(guó)國(guó)會(huì)辯論中一般由多數(shù)黨一方首先發(fā)言，然后是少數(shù)黨，兩黨依次交替。然而，在實(shí)行狄龍規(guī)則的州中，一般地方市、鎮(zhèn)議會(huì)都是經(jīng)無(wú)黨派選舉產(chǎn)生的，沒(méi)有多數(shù)黨和少數(shù)黨的區(qū)別[10]，所以通常由市長(zhǎng)來(lái)主持會(huì)議并對(duì)整個(gè)辯論的過(guò)程進(jìn)行組織和管理。市長(zhǎng)決定議事日程，但其決定也可以被全體議員的多數(shù)票駁回[11]。一般來(lái)說(shuō)，議案的第一起草人或動(dòng)議的提出者獲得首先發(fā)言的機(jī)會(huì)[12]，然后持不同觀點(diǎn)的另一方的議員發(fā)言。正反兩方的發(fā)言必須要交叉進(jìn)行[13]，兩方所擁有的辯論時(shí)間相等[14]。

4.差別性的發(fā)言限制原則

為保障議事活動(dòng)的效率，各市、鎮(zhèn)議會(huì)都要對(duì)參會(huì)人員的發(fā)言作出必要的限定。由于參會(huì)人員有議員也有一般的市民[15]，因此在發(fā)言的分配上要作出有差別性的限定。從北卡羅來(lái)納州地方市、鎮(zhèn)議會(huì)的議事規(guī)則來(lái)看，議員和普通市民獲得的發(fā)言時(shí)間和機(jī)會(huì)是有明顯差別的。綜合來(lái)看，這種差別性的發(fā)言限制體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，議員可以在不違反議事秩序，即不打斷主持人以及其他議員發(fā)言的情況下，在任何時(shí)候要求發(fā)言;但參會(huì)的市民則必須要得到主持人允許，并且事先要進(jìn)行必要的登記和備案的情況下才能發(fā)言[16]。第二，除非是在特定的辯論階段，否則議員的總發(fā)言時(shí)間沒(méi)有硬性限制;參會(huì)市民的發(fā)言控制在特定的時(shí)間范圍內(nèi)，一般為3～5分鐘[17]。第三，每位議員在會(huì)議期間針對(duì)同一事項(xiàng)可進(jìn)行多次發(fā)言，每位市民對(duì)同一事項(xiàng)只有一次發(fā)言機(jī)會(huì)。

（二）北卡羅來(lái)納州地方市、鎮(zhèn)議會(huì)的特殊議事規(guī)則

北卡羅來(lái)納州地方市、鎮(zhèn)除了廣泛使用以上四項(xiàng)通用議事規(guī)則外，還有兩項(xiàng)雖不符合通用議事規(guī)則所要求的全部原則，但仍得到普遍使用的特殊議事規(guī)則。

1.預(yù)算案表決低于一般表決標(biāo)準(zhǔn)

北卡羅來(lái)納州地方市、鎮(zhèn)議會(huì)在表決法案時(shí)，有些情況要求三分之二多數(shù)通過(guò)，有些只要求簡(jiǎn)單多數(shù)，即過(guò)半數(shù)就可以通過(guò)。然而不論是采用三分之二多數(shù)還是簡(jiǎn)單多數(shù)，當(dāng)需要表決的內(nèi)容為預(yù)算案時(shí)，表決的標(biāo)準(zhǔn)都會(huì)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步降低。根據(jù)在北卡羅來(lái)納州地方市、鎮(zhèn)議會(huì)的調(diào)研和訪談情況來(lái)看，由于擔(dān)心預(yù)算案通不過(guò)，地方議會(huì)從實(shí)效性出發(fā)，普遍放寬對(duì)預(yù)算案表決的標(biāo)準(zhǔn)。比如，教堂山鎮(zhèn)議會(huì)議事規(guī)則規(guī)定，所有法案要達(dá)到三分之二多數(shù)的贊成票才能通過(guò)。第一輪沒(méi)達(dá)到三分之二多數(shù)的法案會(huì)被要求重新表決，在第二輪中簡(jiǎn)單多數(shù)就可以通過(guò)。可是如果討論的是預(yù)算法案，那么只要第一輪達(dá)到簡(jiǎn)單多數(shù)就可以通過(guò)[18]。與此類(lèi)似，在北卡羅來(lái)納州的首府羅利市也采用簡(jiǎn)單多數(shù)原則通過(guò)法案。羅利市有8位議員（包括市長(zhǎng)），根據(jù)其議事規(guī)則，不管有多少議員參加投票，必須要有5票贊成才能通過(guò)法案。但是如果要表決的是預(yù)算法案，則可以在此基礎(chǔ)上降低標(biāo)準(zhǔn)，即不一定非要5票，而只要達(dá)到出席人員的簡(jiǎn)單多數(shù)就可以了。假如當(dāng)天有一位議員缺席，即只有7位議員出席，如果是其他法案仍然需要5票贊成才能通過(guò);如果是預(yù)算案，那么只需要4票贊成就可以通過(guò)了，明顯放低了標(biāo)準(zhǔn)。

這樣的規(guī)定和安排主要是因?yàn)轭A(yù)算案不能耽擱，否則可能會(huì)導(dǎo)致政府關(guān)門(mén)。美國(guó)聯(lián)邦政府曾經(jīng)多次發(fā)生由于國(guó)會(huì)的預(yù)算案未能及時(shí)通過(guò)，導(dǎo)致公務(wù)員被迫無(wú)薪休假，被救濟(jì)人員拿不到食品券或救濟(jì)支票，國(guó)家公園關(guān)閉的窘迫情況。因此，地方市、鎮(zhèn)議會(huì)為避免此類(lèi)事情的發(fā)生，對(duì)預(yù)算案的表決從寬處理，這是一種非常有效和務(wù)實(shí)的策略。

2.議員未經(jīng)批準(zhǔn)缺席默認(rèn)其在表決中投贊成票

若議員未經(jīng)批準(zhǔn)缺席會(huì)議，就默認(rèn)其在表決中投贊成票，這是北卡羅來(lái)納州地方市、鎮(zhèn)議會(huì)議事中一個(gè)非常獨(dú)特甚至有趣的議事規(guī)則。根據(jù)此規(guī)則，議員如果不出席法定的會(huì)議，必須要提前請(qǐng)假并得到整個(gè)議會(huì)的同意和諒解[19]。如果議員的請(qǐng)假?zèng)]有得到準(zhǔn)許，或者議員雖然來(lái)參會(huì)，但是在會(huì)議進(jìn)行期間沒(méi)有告知其他議會(huì)成員就擅自離席，那么在其未得到批準(zhǔn)的缺席期間的所有表決都默認(rèn)其投了贊成票[20]。需要說(shuō)明的是，這一規(guī)則在教堂山鎮(zhèn)有一個(gè)小的例外條款：當(dāng)表決的是與區(qū)域規(guī)劃有關(guān)的修正案（Zoning Ordinance Amendments）時(shí)，這條規(guī)則不適用[21]。也就是說(shuō)，如果討論和表決的是這類(lèi)法案，對(duì)于那些在會(huì)議過(guò)程中離席的議員，要等候其返回再進(jìn)行表決，不能直接認(rèn)定其投的是贊成票[22]。但其他市、鎮(zhèn)并無(wú)此項(xiàng)例外，所以這項(xiàng)議事規(guī)則仍然可被稱(chēng)為是具有共同特色的市、鎮(zhèn)議事規(guī)則。

這一議事規(guī)則有兩個(gè)目的：一方面是可以有效地防止議員不必要的缺席行為。因?yàn)樵谧h員缺席期間，可能被迫對(duì)其并不贊成的法案投了贊成票，這對(duì)議員后面的再次連任可能會(huì)有很壞的影響[23]。另一方面就是有利于減少議員的缺席對(duì)整個(gè)議事活動(dòng)的干擾和影響，保障整個(gè)議事活動(dòng)的效率。

三、北卡羅來(lái)納州地方市、鎮(zhèn)議會(huì)議事規(guī)則的實(shí)效性分析

通過(guò)以上分析可以看出，北卡羅來(lái)納州地方市、鎮(zhèn)采用的這六項(xiàng)議事規(guī)則極大地提升了整個(gè)議會(huì)議事活動(dòng)的實(shí)效性，具體來(lái)看體現(xiàn)在如下四個(gè)方面：第一，節(jié)約了議事時(shí)間;第二，提升了議事質(zhì)量;第三，促進(jìn)了有序參與;第四，提高了議案通過(guò)率（見(jiàn)表2）。

（一）節(jié)約議事時(shí)間

議事規(guī)則中的A、B兩項(xiàng)原則是典型的通過(guò)流程優(yōu)化節(jié)約表決時(shí)間的制度設(shè)計(jì)。即，用更迅速的一致性同意、一攬子表決代替了非常耗時(shí)的單項(xiàng)表決，使得原本要經(jīng)過(guò)多次討論和表決的議題或法案可以一次性得到通過(guò)，極大地節(jié)約了議事活動(dòng)的時(shí)間。

（二）提升議事質(zhì)量

議事規(guī)則中的C原則是提升整個(gè)議事活動(dòng)質(zhì)量的重要保障。辯論是整個(gè)議事活動(dòng)的重要內(nèi)容，是了解各方觀點(diǎn)并協(xié)調(diào)行動(dòng)的必經(jīng)過(guò)程。因此，為了保障議事活動(dòng)的實(shí)效性，必須要對(duì)辯論活動(dòng)進(jìn)行必要的組織和控制。而正反交叉辯論原則一方面對(duì)雙方的發(fā)言時(shí)間進(jìn)行了明確的限制，避免整個(gè)辯論時(shí)間拖得過(guò)長(zhǎng);另一方面讓擁有不同觀點(diǎn)的雙方在辯論過(guò)程中的發(fā)言更有針對(duì)性，而不是長(zhǎng)篇大論地自說(shuō)自話，從而提升了辯論質(zhì)量。這一規(guī)則鼓勵(lì)議員在表達(dá)自己想法的同時(shí)，迅速了解和吸納另一方的觀點(diǎn)，并且在此基礎(chǔ)上對(duì)自己的觀點(diǎn)或方案作出能被另一方所接受的改進(jìn)，從而為相關(guān)議題達(dá)成共識(shí)打下良好基礎(chǔ)，提升了整個(gè)議事活動(dòng)的質(zhì)量。

（三）促進(jìn)有序參與

議事規(guī)則中的D原則，是為確保議事活動(dòng)中市民的有序參與而作出的必要設(shè)計(jì)。市民的有序參與是議事活動(dòng)有效性的重要前提。如果對(duì)市民參與不進(jìn)行必要的規(guī)范，不僅無(wú)法有效吸納市民的建議，還可能使整個(gè)議事活動(dòng)由于過(guò)度參與而陷入無(wú)序甚至混亂。差別性的發(fā)言限制在促進(jìn)市民有序參與的同時(shí)，也促進(jìn)了市民參與的廣度和深度。一方面，控制每位市民的發(fā)言時(shí)間，有利于讓更多市民有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的想法，促進(jìn)了市民參與的廣度;另一方面，對(duì)市民的發(fā)言時(shí)間進(jìn)行控制，迫使市民對(duì)自己的觀點(diǎn)和想法進(jìn)行充分地提煉和濃縮，這一過(guò)程有利于加深市民對(duì)法案或議題的深入理解，強(qiáng)化參與深度。因此，差別性發(fā)言限制原則并未侵犯或限制市民的表達(dá)權(quán)，反而是促進(jìn)其有序參與的必要手段。

（四）提高議案通過(guò)率

特殊議事規(guī)則中的E、F兩項(xiàng)原則是為提高議案通過(guò)率并結(jié)合地方實(shí)際而制定的，是非常具有務(wù)實(shí)精神和有效性的議事規(guī)則。由于美國(guó)狄龍規(guī)則下的地方市、鎮(zhèn)議會(huì)的管轄范圍較窄，利益博弈相對(duì)均衡，所以對(duì)預(yù)算案表決標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)放低并不會(huì)導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議或合法性危機(jī)，反而是一種有利于預(yù)算案得到及時(shí)通過(guò)的有效策略。同時(shí)，未經(jīng)批準(zhǔn)缺席會(huì)議就默認(rèn)其在表決中投贊成票，這一議事規(guī)則激勵(lì)議員積極參加所有會(huì)議，不能隨意缺席。這樣，各項(xiàng)法案或者決議就不會(huì)由于議會(huì)未達(dá)到法定人數(shù)或者未獲得法定票數(shù)而無(wú)法通過(guò)，從而間接地提高了議案的通過(guò)率。畢竟議會(huì)的召開(kāi)只有解決了問(wèn)題、制定了決策或者通過(guò)了法案，才有其價(jià)值。如果常常由于表決標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題、法定人數(shù)問(wèn)題或者出席率等問(wèn)題，使得無(wú)法作出表決或通過(guò)任何決議，那是議事活動(dòng)的失敗和資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

四、對(duì)美國(guó)狄龍規(guī)則下地方議會(huì)議事規(guī)則的借鑒

（一）借鑒的依據(jù)

如前所述，狄龍規(guī)則的存在說(shuō)明美國(guó)并不是完全的地方自治。在狄龍規(guī)則州下，州政府對(duì)下級(jí)政府的控制是客觀存在的。經(jīng)研究和觀察發(fā)現(xiàn)，北卡羅來(lái)納州狄龍規(guī)則州下的地方議會(huì)與我國(guó)的地方市、縣人大具有一些明顯的相似性。

1.地方議會(huì)和地方人大都僅有受限的立法權(quán)

美國(guó)實(shí)行狄龍規(guī)則州的地方議會(huì)的權(quán)力來(lái)自于上級(jí)州議會(huì)的授予，因此地方議會(huì)的權(quán)力只局限在其授權(quán)范圍內(nèi)，立法活動(dòng)很少。這一情況與我國(guó)地方市、縣人大的情況基本吻合。我國(guó)地方市、縣人大的立法活動(dòng)也相對(duì)較少，大量的立法工作都是由全國(guó)和省級(jí)人大及其常委會(huì)完成的。當(dāng)前設(shè)區(qū)的市人大的立法權(quán)只局限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)，并且還要在滿(mǎn)足條件的情況下由省級(jí)人大授予[24]。目前，縣級(jí)人大中只有自治縣才有立法權(quán)，非自治縣仍然沒(méi)有立法權(quán)。

2.地方議員和地方人大代表都是兼職

美國(guó)狄龍規(guī)則州下的地方政府基本都實(shí)行“議會(huì)—經(jīng)理制”。市、鎮(zhèn)議會(huì)的議員都是兼職的，甚至在一些較小的城鎮(zhèn)（比如教堂山鎮(zhèn)），議員們并沒(méi)有統(tǒng)一的辦公場(chǎng)所，只在例行的工作會(huì)議上見(jiàn)面。每個(gè)月召開(kāi)2～4次會(huì)議，并且為方便這些議員參會(huì)，會(huì)議多數(shù)都在晚上舉行：從晚上7點(diǎn)左右開(kāi)始[25]，持續(xù)大約3個(gè)小時(shí)。議員的工作任務(wù)總體來(lái)說(shuō)并不繁重，因?yàn)榇罅康娜粘９芾砗土⒎üぷ鞫际怯蓪?zhuān)職的市政經(jīng)理（City Manager）和市政律師（City Attorney）完成的。與此類(lèi)似，我國(guó)各級(jí)地方人大代表也是兼職的，通常在人大會(huì)議中參與立法和決策，工作量不大，管理活動(dòng)依賴(lài)于專(zhuān)職的行政人員。

3.地方市政經(jīng)理和行政首長(zhǎng)都受議員或人大代表監(jiān)督

美國(guó)狄龍規(guī)則州下的地方政府所實(shí)行的“議會(huì)—經(jīng)理制”，是由民選產(chǎn)生的市長(zhǎng)和議員雇傭具有專(zhuān)業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的市政經(jīng)理來(lái)管理行政事務(wù)。全體議員共同監(jiān)督市政經(jīng)理，并可在其工作不合格時(shí)予以解雇。與此類(lèi)似，我國(guó)地方政府首長(zhǎng)也受人大代表監(jiān)督，并可以在不稱(chēng)職時(shí)被代表罷免。

綜上所述，美國(guó)狄龍規(guī)則下的地方議會(huì)與我國(guó)的地方市、縣人大具有一定的可比性：兩者都是在權(quán)力受限的情況下，行使有限的立法權(quán);議員和人大代表的立法活動(dòng)都高度依賴(lài)于專(zhuān)業(yè)的行政機(jī)關(guān);議員和代表?yè)碛袑?duì)行政官員的監(jiān)督和制約權(quán)。這種相似性導(dǎo)致狄龍規(guī)則下地方議會(huì)的議事規(guī)則能夠契合于我國(guó)地方市、縣人大，可以被我們有選擇地加以借鑒。

（二）借鑒的基本原則

1.全面推廣四項(xiàng)通用議事規(guī)則

狄龍規(guī)則下的四項(xiàng)通用議事規(guī)則應(yīng)該在我國(guó)地方市、縣人大得到全面的推廣和施行。如前所述，這些規(guī)則簡(jiǎn)單易行，能夠被迅速掌握和應(yīng)用，而且具有極大的實(shí)效性。因此，這些規(guī)則的疊加使用能夠最大限度地提升我國(guó)地方人大的議事效率，并逐漸形成一種良好的議事習(xí)慣。

2.謹(jǐn)慎采納兩項(xiàng)特殊議事規(guī)則

在全面采納通用議事規(guī)則的同時(shí)，要謹(jǐn)慎考慮兩項(xiàng)特殊議事規(guī)則。兩項(xiàng)特殊議事規(guī)則雖然在北卡羅來(lái)納州是很有效的議事規(guī)則，但卻不太符合我國(guó)的國(guó)情。一方面，公眾參與地方預(yù)算是近些年我國(guó)地方人大促進(jìn)公民參與的重要方式，其重要性不言而喻。因此，通過(guò)降低預(yù)算案的表決標(biāo)準(zhǔn)以促使其快速通過(guò)，不符合當(dāng)前我國(guó)公民要求充分討論和參與地方預(yù)算的政治現(xiàn)實(shí)。另一方面，由于我國(guó)人大代表并不全是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選舉產(chǎn)生，有些是以確認(rèn)和“任命式”的選舉方式產(chǎn)生。因此采用缺席者默認(rèn)其投贊成票的方式，并不一定會(huì)對(duì)人大代表的連任產(chǎn)生直接影響，也難以提升人大代表的出席率。因此，這兩項(xiàng)特殊議事規(guī)則很難直接提高議事效率，需謹(jǐn)慎采納。

（三）借鑒的具體路徑

對(duì)比美國(guó)地方議會(huì)議事規(guī)則，要完善我國(guó)地方人大議事規(guī)則，可從以下三方面展開(kāi)。

1.編制獨(dú)立的地方人大議事規(guī)則手冊(cè)

雖然2020年全國(guó)人大剛剛修訂了《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》，但是設(shè)區(qū)的市、縣人大的議事規(guī)則建設(shè)卻仍然落后。地方人大的議事規(guī)則常常都是與各項(xiàng)工作規(guī)則、工作辦法或程序規(guī)定等一般性的工作制度混淆在一起，缺乏識(shí)別度和獨(dú)立性，難以體現(xiàn)出議事規(guī)則的獨(dú)特作用和價(jià)值。相比較而言，美國(guó)各級(jí)地方議會(huì)不僅都有詳盡完備的議事規(guī)則，而且都會(huì)編制獨(dú)立的議事規(guī)則手冊(cè)，方便議員隨身攜帶和查閱使用。比如《杰斐遜手冊(cè)》和《庫(kù)欣手冊(cè)》[26] 都是非常著名的議事規(guī)則指導(dǎo)手冊(cè)。因此，當(dāng)前我們要盡快把議事規(guī)則從一般性的工作規(guī)則和工作制度中分離出來(lái)，明確議事規(guī)則與普通工作制度的差異性，突出議事規(guī)則的獨(dú)特作用和價(jià)值，并依據(jù)地方人大的各項(xiàng)職能，逐步制定與之相匹配的、獨(dú)立的地方人大議事規(guī)則手冊(cè)。

2.強(qiáng)化議事規(guī)則中爭(zhēng)議處理?xiàng)l款的建設(shè)

我國(guó)現(xiàn)有的地方人大議事規(guī)則不僅內(nèi)容粗略、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單[27]，而且缺乏處理議事?tīng)?zhēng)議的條款。這主要是因?yàn)槲覀兊淖h事文化一向強(qiáng)調(diào)以和為貴，議事過(guò)程中較少出現(xiàn)針?shù)h相對(duì)的局面。所以當(dāng)前的議事規(guī)則條款主要集中在常規(guī)的議事流程上，比如規(guī)定參會(huì)的法定人數(shù)、會(huì)議程序和議程、發(fā)言規(guī)則、表決額度和表決流程等。這些議事規(guī)則能夠保證會(huì)議的按時(shí)召開(kāi)和例行性、無(wú)爭(zhēng)議事項(xiàng)的順利通過(guò)。然而，由于缺乏爭(zhēng)議處理?xiàng)l款，一旦在議事過(guò)程中出現(xiàn)了爭(zhēng)議或者分歧，議事活動(dòng)就會(huì)陷入僵局?；诋?dāng)前議事規(guī)則中爭(zhēng)議處理?xiàng)l款基本上處于空白狀態(tài)的情況，我們應(yīng)大力加強(qiáng)議題的“擱置”“拆分”“取消或修改決議”“重新考慮”，以及議事秩序和申訴等相關(guān)爭(zhēng)議處理?xiàng)l款的建設(shè)。這些技術(shù)性條款的添加，能夠有效地解決議事分歧和爭(zhēng)議。只有借助細(xì)致入微的爭(zhēng)議處理?xiàng)l款，才能保障議事過(guò)程的有序和高效。

3.努力提升地方人大議事規(guī)則條款的實(shí)效性

當(dāng)前由于已有的議事規(guī)則條款缺乏實(shí)效性，導(dǎo)致在各級(jí)人大的實(shí)際議事過(guò)程中，議事規(guī)則常常被束之高閣，成為空洞的擺設(shè)。地方人大的工作人員和代表對(duì)于議事規(guī)則的內(nèi)容和條款也都非常生疏。相比較而言，北卡羅來(lái)納州地方市、鎮(zhèn)議會(huì)的議員對(duì)議事規(guī)則的各項(xiàng)條款耳熟能詳，并充分利用議事規(guī)則來(lái)保障議事活動(dòng)的高效運(yùn)行。因此，當(dāng)前我們必須要努力提升議事規(guī)則條款的實(shí)效性，使得議事規(guī)則不僅有，而且能用得上。當(dāng)前要從議事秩序、議事程序和議事步驟等多方面著手，提升議事規(guī)則條款的實(shí)效性。要使議事規(guī)則不僅僅停留在紙面上，還要成為各級(jí)人大工作人員都熟悉的，有利于提升人大議事活動(dòng)效率的實(shí)用性準(zhǔn)則。

總之，議事規(guī)則是指導(dǎo)議會(huì)議事活動(dòng)的根本原則。議事規(guī)則的制定要面對(duì)從和諧一致到針?shù)h相對(duì)各種各樣的局面，要考慮到每一個(gè)成員的意見(jiàn)，要用最少的時(shí)間，就大量復(fù)雜程度各異的問(wèn)題達(dá)成最大程度的一致[28]。要在如此眾多的要求下，努力完善我國(guó)地方市、縣人大的議事規(guī)則需要我們仔細(xì)梳理現(xiàn)有的制度，并認(rèn)真借鑒其他國(guó)家的議事規(guī)則和經(jīng)驗(yàn)，這將是一個(gè)極具挑戰(zhàn)的任務(wù)，值得我們進(jìn)一步學(xué)習(xí)和探索。

注釋?zhuān)?/p>

[1]“狄龍規(guī)則”的說(shuō)法源自于美國(guó)聯(lián)邦法院的法官John Forrest Dillon（1831年12月25日—1914年5月6日）的名字狄龍（Dillon）。由于在其擔(dān)任法官期間他曾兩次作出裁定，主張各州對(duì)其下屬的地方市、鎮(zhèn)擁有絕對(duì)的管轄權(quán)，并且還發(fā)表了一篇論文進(jìn)一步闡述自己的觀點(diǎn)，后人將其這一主張稱(chēng)為“狄龍規(guī)則”。

[2]https：//en.wikipedia.org/wiki/Hunter_v._City_of_Pittsburgh;http：//ishare.iask.sina.com.cn/f/iKqD15x8jR.html

[3]本人在2016年8月至2017年8月在美國(guó)北卡羅來(lái)納州的杜克大學(xué)訪學(xué)。在此期間分別對(duì)北卡羅來(lái)納州的首府羅利市（Raleigh）、杜克大學(xué)所在的達(dá)勒姆市（Durham）以及周邊的教堂山鎮(zhèn)（Chapel hill）、卡勃羅鎮(zhèn)（Carrboro）的市政工作人員以及多位市、鎮(zhèn)議員進(jìn)行了訪談，并多次參與和觀摩了其議會(huì)議事活動(dòng)。

[4][28]【美】亨利羅·伯特著：《羅伯特議事規(guī)則》，袁天鵬、孫滌譯，上海人民出版社2008年版，第1頁(yè)。

[5]【美】Walter j. Oleszek：《Congressional Proceduresand the Policy Process》，2014 by CQ Press， an Imprint ofSAGE Publication ，Inc.P282.

[6]2017年6月5日達(dá)勒姆市議會(huì)議事日程。具體內(nèi)容可參見(jiàn)：https：//docs.google.com/gview？url=https%3A%2F%2Fdurham.granicus.com%2FDocumentViewer.php%3Ffile%3Ddurham_39cbc5f4a60e769000a8855a637a30b4.pdf%26view%3D1&embedded=true.

[7]美國(guó)市、鎮(zhèn)議會(huì)的所有會(huì)議都要求撰寫(xiě)完整的會(huì)議記錄，并供市民查閱。所以通常是在每次會(huì)議開(kāi)始之初，會(huì)議主席立即提出要求確認(rèn)上一次會(huì)議記錄的內(nèi)容，并隨后在官方網(wǎng)站上公布。因此，確認(rèn)會(huì)議記錄是每次會(huì)議的一個(gè)常規(guī)性事務(wù)。

[8]美國(guó)地方市、鎮(zhèn)議會(huì)一般都會(huì)設(shè)立許多公民自治的各種委員會(huì)，委員會(huì)的成員和主席由議會(huì)任命。這些委員會(huì)的工作人員無(wú)償為市民提供服務(wù)。這些工作人員有任期限制，一般為2～4年，到期之后需要由地方議會(huì)再次確認(rèn)任命。由于是公民自治組織，所以在人選上基本沒(méi)有爭(zhēng)議，屬于常規(guī)性事務(wù)。

[9]2017年5月8日教堂山鎮(zhèn)議會(huì)議事日程。具體內(nèi)容可參見(jiàn)：http：//www.townofchapelhill.org/town-hall/government/council-minutes-and-videos.

[10]美國(guó)的地方選舉可以根據(jù)是否有黨派傾向而分為有黨派選舉和無(wú)黨派選舉兩種類(lèi)型。在大多數(shù)的市、鎮(zhèn)議員選舉中，由于選區(qū)較小，競(jìng)爭(zhēng)性不大，再加上選民對(duì)參選者比較熟悉，所以普遍采用無(wú)黨派選舉。即，候選人在參選時(shí)不能標(biāo)明自己的黨派屬性，也不能以任何政黨候選人的名義宣傳自己。需要指出的是，只有地方選舉才可能是無(wú)黨派選舉，聯(lián)邦選舉則通常都是有黨派選舉。

[11]達(dá)勒姆市議會(huì)議事規(guī)則：https：//durhamnc.gov/DocumentCenter/View/10129.City Council Procedures of Durham，2.7.6 Preserving Order.

[12]卡勃羅鎮(zhèn)議會(huì)議事規(guī)則： http：//townofcarrboro.org/DocumentCenter/View/98. ArticleII.Section2-13.Debate（1）.

[13]達(dá)勒姆市議會(huì)議事規(guī)則：https：//durhamnc.gov/DocumentCenter/View/10129. City Council Procedures of Durham，2.7.5 Debate.

[14]羅利市議會(huì)議事規(guī)則：https：//library.municode.com/nc/raleigh/codes/code_of_ordinances？nodeId=DIVIICOGEOR_PT1GEGO.Sec.1-1030.Addressing the Council-Time Allowed.

[15]本文中的市民既指市的居民也包括鎮(zhèn)的居民，兩者通稱(chēng)為市民。

[16]羅利市議會(huì)議事規(guī)則：https：//library.municode.com/nc/raleigh/codes/code_of_ordinances？nodeId=DIVIICOGEOR_PT1GEGO.Sec.1-1031.Same-Manner.卡勃羅鎮(zhèn)議會(huì)議事規(guī)則：http：//townofcarrboro.org/DocumentCenter/View/98..Article II.Section 2-8.Ageda（c）.

[17]在教堂山鎮(zhèn)議會(huì)的議事規(guī)則中只給普通市民最多3分鐘的發(fā)言時(shí)間;在達(dá)勒姆市議會(huì)的議事規(guī)則中給普通市民最多5分鐘的發(fā)言時(shí)間。

[18]教堂山鎮(zhèn)議會(huì)議事規(guī)則：https：//library.municode.com/nc/chapel_hill/codes/code_of_ordinances，Council Meetings.E.Voting2.1Budget Ordinances.

[19]羅利市、達(dá)勒姆市、教堂山鎮(zhèn)、卡勃羅鎮(zhèn)的議事規(guī)則均規(guī)定，議員不能擅自缺席或拒絕投票，除非是要表決的事項(xiàng)與議員個(gè)人利益有直接的關(guān)聯(lián)性（即存在利益沖突），才可經(jīng)由全體議會(huì)表決，在得到多數(shù)議員同意的情況下，被準(zhǔn)許缺席或不投票，這即被視作是得到全體議會(huì)的同意和諒解的缺席。

[20]達(dá)勒姆市議會(huì)議事規(guī)則：https：//durhamnc.gov/DocumentCenter/View/10129. City Council Procedures of Durham，2.6.6 Abstention. 教堂山鎮(zhèn)議會(huì)議事規(guī)則：http：//www.townofchapelhill.org/town-hall/government/code-of-ordinances. Code of Ordinances of The Town of Chapel Hill， NorthCarolina，160A-75.Voting.

[21] 教堂山鎮(zhèn)議會(huì)議事規(guī)則：http：//www.townofchapelhill.org/town-hall/government/code-of-ordinances， Council Meetings.I.Meetings.E.4.Abstention.

[22]這一項(xiàng)小的例外主要是由于教堂山鎮(zhèn)這些年一直處于飛速發(fā)展時(shí)期，對(duì)土地的大規(guī)模開(kāi)發(fā)和利用導(dǎo)致了很多民眾的不滿(mǎn)。因此議會(huì)和議員對(duì)涉及土地和區(qū)域規(guī)劃的問(wèn)題都非常謹(jǐn)慎，以免激發(fā)不必要的矛盾。

[23]由于美國(guó)地方市、鎮(zhèn)議會(huì)要求所有公開(kāi)舉行的會(huì)議和通過(guò)的法案等事項(xiàng)（包括文字版的會(huì)議記錄和整個(gè)會(huì)議的完整視頻），都必須要在法定的時(shí)間內(nèi)上傳到政府的官方網(wǎng)站，所以選民或者市民很容易得知各位議員對(duì)不同法案的投票結(jié)果。因此，如果由于缺席使自己對(duì)本來(lái)不應(yīng)該同意的法案投了贊成票，可能會(huì)得罪原本一直支持這位議員的廣大選民，或者使選民對(duì)議員的工作態(tài)度或能力產(chǎn)生質(zhì)疑。這些都會(huì)極大的降低議員下次當(dāng)選的概率，對(duì)其職業(yè)生涯會(huì)有非常不利的影響。

[24]雖然2015年的《立法法》給予了設(shè)區(qū)的市獨(dú)立的立法權(quán)，但是在實(shí)際執(zhí)行中仍然是需要由省級(jí)人大進(jìn)行審核后，才會(huì)授予其特定的立法權(quán)限。

[25]各地方市、鎮(zhèn)議會(huì)的開(kāi)會(huì)時(shí)間有一些微小的差別，比如教堂山鎮(zhèn)是晚上7點(diǎn)開(kāi)會(huì)，卡勃羅鎮(zhèn)是晚上7∶30開(kāi)始開(kāi)會(huì)。

[26]Luther Cushing，Manual of Parliamentary Practice：Rule of Proceeding and Debate in Deliberative Assemblies，7th ed.Boston： Taggared&Thompson，1847.

[27]當(dāng)前我國(guó)地方人大議事規(guī)則的內(nèi)容在1000～5000字左右。比如，《浙江省人大常委會(huì)主任會(huì)議議事規(guī)則》只有1000個(gè)字，《浙江省人大常委會(huì)議事規(guī)則》有3347個(gè)字;《丹陽(yáng)市人大常委會(huì)主任會(huì)議議事規(guī)則》有1594個(gè)字，《丹陽(yáng)市人大常委會(huì)議事規(guī)則》有5189個(gè)字;其他地方人大的議事規(guī)則文件內(nèi)容也都非常簡(jiǎn)單。

（作者分別系浙江工商大學(xué)副教授、法學(xué)博士，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)生。本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“地方人大立法協(xié)商制度化的程序與保障機(jī)制研究”〔項(xiàng)目號(hào)：20BZZ016〕、教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“地方人大立法協(xié)商機(jī)制的整合與重構(gòu)”〔項(xiàng)目號(hào)：19YJA810013〕、浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“地方人大立法協(xié)商‘碎片化的整合機(jī)制研究”〔項(xiàng)目號(hào)：19NDJC199YB〕的成果）