地方立法應(yīng)對(duì)義務(wù)教育體育美育作剛性規(guī)定

王錫明

體育、美育是義務(wù)教育的組成部分，也是實(shí)施素質(zhì)教育，使學(xué)生德、智、體全面發(fā)展的重要載體。長(zhǎng)期以來(lái)，義務(wù)教育階段體育、美育被虛化、弱化和邊緣化的問(wèn)題比較突出。除了高考指揮棒的影響，法律法規(guī)缺少對(duì)體育、美育的剛性規(guī)定，也是造成其弱化的重要原因之一。地方性法規(guī)的重要功能是對(duì)法律法規(guī)實(shí)施的細(xì)化和拾遺補(bǔ)缺，結(jié)合地方實(shí)際，充分運(yùn)用地方立法權(quán)對(duì)義務(wù)教育體育、美育作出剛性規(guī)定，對(duì)促進(jìn)素質(zhì)教育和教育均衡發(fā)展具有積極的作用。

一、體育、美育是“五育”的重要組成部分

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》指出：“實(shí)施素質(zhì)教育，必須把德育、智育、體育、美育等有機(jī)地統(tǒng)一在教育活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)中。學(xué)校教育不僅要抓好智育，更要重視德育，還要加強(qiáng)體育、美育教育和社會(huì)實(shí)踐，使諸方面教育相互滲透、協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展和健康成長(zhǎng)?！薄吨泄仓醒搿?guó)務(wù)院關(guān)于深化義務(wù)教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)》指出，“強(qiáng)化體育鍛煉，堅(jiān)持健康第一，實(shí)施學(xué)校體育固本行動(dòng)。嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)生體質(zhì)健康合格標(biāo)準(zhǔn)，健全國(guó)家監(jiān)測(cè)制度。增強(qiáng)美育熏陶，實(shí)施學(xué)校美育提升行動(dòng)，嚴(yán)格落實(shí)音樂(lè)、美術(shù)、書(shū)法等課程，結(jié)合地方文化設(shè)立藝術(shù)特色課程。要堅(jiān)持‘五育并舉，全面發(fā)展素質(zhì)教育”[1]。《中華人民共和國(guó)教育法（2015年修正）》第五條規(guī)定，“要培養(yǎng)德、智、體、美等方面全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人”。中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)校體育工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)校美育工作的意見(jiàn)》，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。加強(qiáng)義務(wù)教育階段體育美育，通過(guò)切實(shí)措施達(dá)到教育全面均衡發(fā)展，既是全面貫徹黨的教育方針，實(shí)施素質(zhì)教育，遵循教育規(guī)律和人才成長(zhǎng)規(guī)律的客觀要求，也是深入貫徹《決定》《意見(jiàn)》精神，落實(shí)義務(wù)教育法等法律法規(guī)規(guī)定、在新時(shí)代培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀必不可少的實(shí)踐路徑。

二、體育、美育被弱化的現(xiàn)象比較突出

一是重視程度不夠，教育教學(xué)任務(wù)不按規(guī)定落實(shí)。雖然義務(wù)教育法，省市等義務(wù)教育地方性法規(guī)對(duì)體育、美育有相關(guān)規(guī)定，教育部門(mén)也頒布了一些課程標(biāo)準(zhǔn)，但都沒(méi)有得到應(yīng)有的重視和完全落實(shí)，效果大打折扣的現(xiàn)象普遍存在。如有的中小學(xué)，體育、美育教學(xué)出現(xiàn)“體育就是跑一跑，音樂(lè)就是唱一唱，美術(shù)就是畫(huà)一畫(huà)”[2]的窘?jīng)r。在初中階段，由于音樂(lè)、美術(shù)考試成績(jī)不計(jì)入高中階段學(xué)校招生錄取總分，有的地方還錯(cuò)誤地將以上課程當(dāng)作了“副課”，造成教師可以教哪算哪，學(xué)生學(xué)哪算哪;到了畢業(yè)年級(jí)或會(huì)考等節(jié)點(diǎn)，“副課”給“主課”讓道、“主課”擠占“副課”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，很難談得上國(guó)家教育部門(mén)規(guī)定的教育教學(xué)效果。二是師資力量普遍薄弱。大中城市中小學(xué)體育、美育教師基本能保證，但不少縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育、美育教師短缺。據(jù)2019年調(diào)研統(tǒng)計(jì)，隴東某市義務(wù)教育階段學(xué)校體育、音樂(lè)、美術(shù)教師分別差571、539、580人[3]。同時(shí)，體育、美育教師編制被擠占、職稱晉升困難的問(wèn)題比較突出。三是硬件條件參差不齊，教育教學(xué)質(zhì)量普遍較低。大中城市和部分縣城義務(wù)教育階段體育、美育教學(xué)器材設(shè)施配備和使用率尚可，但不少縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)缺少鋼琴、多媒體教室、塑膠操場(chǎng)、實(shí)訓(xùn)室等國(guó)家教育部門(mén)規(guī)定的設(shè)備設(shè)施，大多是一些陳舊簡(jiǎn)單的教學(xué)設(shè)施和用具。有的中小學(xué)雖然上級(jí)主管教育部門(mén)配備了一些體育、美育等教學(xué)器材，但因?yàn)闆](méi)有教師會(huì)教會(huì)用，致使不少器材“束之高閣、塵封已久”。體育、美育教育的弱化，造成中小學(xué)生身體素質(zhì)的不斷下降、思想品德和藝術(shù)素養(yǎng)缺失，素質(zhì)教育和均衡教育大打折扣。

三、地方性法規(guī)缺乏對(duì)義務(wù)教育階段體育、美育的剛性規(guī)定

通過(guò)對(duì)各地義務(wù)教育方面地方性法規(guī)的梳理，發(fā)現(xiàn)照抄照搬的現(xiàn)象較多，有的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、抽象、原則，提倡性、號(hào)召性、宣誓性條款較多，具體化、剛性化的可實(shí)施條款較少（見(jiàn)下表）。

法律上的權(quán)利和義務(wù)是法律關(guān)系的一個(gè)重要構(gòu)成要素，沒(méi)有法律權(quán)利和義務(wù)，也就不存在法律關(guān)系。法律責(zé)任是立法技術(shù)的一項(xiàng)重要規(guī)則，法規(guī)內(nèi)容如果籠統(tǒng)，只是宣誓性、提倡性、政策性內(nèi)容的，就談不上針對(duì)性、可操作性和實(shí)效性[4]。在調(diào)研中，不少師生反映，由于體育、美育教育沒(méi)有剛性規(guī)定，所以在教學(xué)中學(xué)校和師生對(duì)其完成的“好與差”都自認(rèn)為“關(guān)系不大”。

四、地方立法對(duì)體育、美育作出剛性規(guī)定的幾點(diǎn)建議

由于中央立法的普遍性和概括性，因此地方性法規(guī)的規(guī)定要具體一些、細(xì)致一些，要有較強(qiáng)的針對(duì)性、可操作性和實(shí)效性。根據(jù)立法法的有關(guān)規(guī)定及中辦國(guó)辦《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)校體育工作的意見(jiàn)》《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)校美育工作的意見(jiàn)》，針對(duì)義務(wù)教育中的短板和國(guó)家關(guān)于繼續(xù)完善國(guó)家教育立法，制定有關(guān)素質(zhì)教育的制度和法規(guī)，逐步實(shí)現(xiàn)素質(zhì)教育制度化法制化的精神，地方義務(wù)教育條例或?qū)嵤┝x務(wù)教育法辦法在修改中，應(yīng)考慮吸收以下內(nèi)容：

一是針對(duì)有的地方?jīng)]有將“素質(zhì)教育”納入政府及其教育行政主管部門(mén)職責(zé)和教育督導(dǎo)及考核體系的問(wèn)題，根據(jù)兩個(gè)《意見(jiàn)》“關(guān)于地方各級(jí)黨委和政府要把學(xué)校體育和美育納入重要議事日程，納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，積極完善評(píng)價(jià)機(jī)制”等要求，在法規(guī)中規(guī)定“ 縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立目標(biāo)工作責(zé)任制，把普及義務(wù)教育和實(shí)施素質(zhì)教育作為考核主要領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)負(fù)責(zé)人的重要內(nèi)容，把體育、美育納入教育督導(dǎo)和考核體系，督導(dǎo)和考核結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，并作為對(duì)被督導(dǎo)部門(mén)和學(xué)校及其主要負(fù)責(zé)人考核獎(jiǎng)懲的依據(jù)?？h級(jí)以上人民政府及其教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)沒(méi)有納入教育督導(dǎo)和考核體系的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予行政處分。發(fā)生違反本條例的重大事件，造成重大社會(huì)影響的，負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人民政府或者人民政府教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職”。切實(shí)提高“素質(zhì)教育”的重要地位，增加剛性規(guī)定和具體措施，強(qiáng)化政府及相關(guān)部門(mén)的職責(zé)。

二是針對(duì)有的地方特別是農(nóng)村中小學(xué)體育美育專業(yè)教師少、代課教師多、教師編制擠占嚴(yán)重、職稱晉升困難、生活補(bǔ)助政策落實(shí)不夠的問(wèn)題，根據(jù)兩個(gè)《意見(jiàn)》關(guān)于“各地要加大力度配齊配強(qiáng)中小學(xué)體育、美育教師，未配齊的地區(qū)應(yīng)該每年劃出一定比例用于招聘體育、美育教師”等要求，規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照核定的編制足額配備各學(xué)科教師。教師編制不得擠占、挪用、截留。教師應(yīng)當(dāng)具有國(guó)家規(guī)定的教師資格，體育、美育教師在職稱晉升中可以單獨(dú)設(shè)立崗位，在生活補(bǔ)助發(fā)放上同其他教師享受同等待遇?？h級(jí)以上人民政府及其教育行政部門(mén)發(fā)生違反本條例的現(xiàn)象，對(duì)主管人員和其他責(zé)任人員依法給予行政處分”。

三是針對(duì)有的地方把體育、美育當(dāng)“副課” 、課程不落實(shí)和隨意擠占等問(wèn)題，根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)》和中辦國(guó)辦《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)校體育工作的意見(jiàn)》《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)校美育工作的意見(jiàn)》的有關(guān)要求，規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府及其教育行政部門(mén)要嚴(yán)格按照國(guó)家課程方案和課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施教學(xué)，中小學(xué)校體育教學(xué)時(shí)間，每天運(yùn)動(dòng)時(shí)長(zhǎng)不少于1小時(shí)。除體育免修學(xué)生外，未達(dá)到體質(zhì)健康合格標(biāo)準(zhǔn)的，不得發(fā)放畢業(yè)證書(shū)。嚴(yán)格落實(shí)美學(xué)課程，建立學(xué)生藝術(shù)素質(zhì)測(cè)評(píng)制度。測(cè)評(píng)不合格者，應(yīng)當(dāng)安排補(bǔ)考，成績(jī)合格者發(fā)放畢業(yè)證書(shū)。不按照國(guó)家課程方案和課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施教學(xué)，無(wú)故取消或者擠占體育、美育、勞動(dòng)技能課程，影響學(xué)生學(xué)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，由上級(jí)人民政府行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正;情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分”。進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)政府和教育部門(mén)的責(zé)任，使體育美育教學(xué)的相關(guān)規(guī)定清晰具體，增強(qiáng)法規(guī)的可操作性。

四是針對(duì)體育、美育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)短缺、擠占挪用的問(wèn)題，根據(jù)兩個(gè)《意見(jiàn)》關(guān)于“各級(jí)政府要調(diào)整優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)，完善投入機(jī)制，地方政府要統(tǒng)籌安排財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和本級(jí)財(cái)力支持學(xué)校體育、美育工作”等要求，規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)中小學(xué)體育、美育課的特點(diǎn)和需求設(shè)立并逐年增加體育、美育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，任何組織和個(gè)人不得侵占、截留、挪用?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)合理的義務(wù)教育體育、美育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理、審計(jì)監(jiān)督和定期公告制度?？h級(jí)以上人民政府違反本條例規(guī)定侵占、截留、挪用中小學(xué)體育、美育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的，由上級(jí)人民政府責(zé)令限期改正;情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分”。進(jìn)一步強(qiáng)化體育、美育的經(jīng)費(fèi)保障，確保義務(wù)教育階段中小學(xué)體育、美育工作的順利開(kāi)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)》，中華人民共和國(guó)教育網(wǎng)，http：//www.moe.gov.cn/2019-07-08。

[2]李先東：《義務(wù)教育階段中小學(xué)音體美教學(xué)現(xiàn)狀及對(duì)策》，中華人民共和國(guó)教育網(wǎng)，http：//www.moe.gov.cn/2020-05-22。

[3]劉民民：《隴東地區(qū)義務(wù)教育階段音樂(lè)體育美術(shù)教育現(xiàn)狀及思考》，載《科教文匯》2019年第4期。

[4]張文顯：《法理學(xué)》，法律出版社2007年版。

（作者單位：甘肅省人大常委會(huì)教科文衛(wèi)工委）