從理念到規(guī)范推進(jìn)地方人大議事規(guī)則的完善

2022年3月5日至11日，十三屆全國(guó)人大第五次會(huì)議召開。會(huì)議日程公布后，除了日程中的待議事項(xiàng)之外，會(huì)議日程的安排本身也引人關(guān)注，因?yàn)檫@是全國(guó)人大議事規(guī)則修改后的首次全國(guó)人大會(huì)議。本次會(huì)議在精簡(jiǎn)法律草案審議程序、完善議案表決方式、加強(qiáng)會(huì)議公開和信息化平臺(tái)的使用等方面都體現(xiàn)了人大議事規(guī)則修改的影響。

我國(guó)人大議事規(guī)則的最初規(guī)范化、體系化成型于20世紀(jì)80年代。1987年11月24日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》，開人大議事規(guī)則制度化之先河。隨后在1988年至1991年期間各省、直轄市、自治區(qū)人大常委會(huì)也制定出臺(tái)了各自的議事規(guī)則（其中一個(gè)例外是河南省人大常委會(huì)議事規(guī)則制定時(shí)間比全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則提前兩日）。代表大會(huì)全體會(huì)議的議事規(guī)則出現(xiàn)時(shí)間稍晚，較早的是云南省人民代表大會(huì)議事規(guī)則，在1989年3月9日的云南省第七屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上通過(guò)；還有1989年3月16日公布的廣東省人民代表大會(huì)議事規(guī)則（試行）?！度珖?guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》在1989年4月4日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上通過(guò)。此后各省、直轄市、自治區(qū)人大議事規(guī)則大多在1989年至1990年通過(guò)。全國(guó)人大議事規(guī)則和全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則在我國(guó)屬于基本法律，各省級(jí)人大及其常委會(huì)議事規(guī)則屬于地方性法規(guī)。此外，各地市人大、縣區(qū)人大及其常委會(huì)也制定了全體會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議乃至主任會(huì)議的議事規(guī)則，這些屬于規(guī)范性文件。就整體框架而言，全國(guó)人大及其常委會(huì)和各省市地方人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則具有很大程度的趨同性，但在具體章節(jié)設(shè)置上也存在多樣性。一些地方人大議事規(guī)則有不同的章節(jié)結(jié)構(gòu)和條文安排，例如將會(huì)議的準(zhǔn)備、預(yù)備會(huì)議、代表建議的處理等單獨(dú)設(shè)為一章，將不同類別報(bào)告的審議審查分為不同章，將會(huì)議制度的幾個(gè)部分內(nèi)容重新安排順序，將會(huì)議的舉行和議案報(bào)告的審議合在一起規(guī)定，等等。透過(guò)表面看實(shí)質(zhì)，全國(guó)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則文本都遵循了議事程序的基本規(guī)律，即“召集會(huì)議—提出動(dòng)議—審議動(dòng)議—表決決議”的整個(gè)過(guò)程。召集會(huì)議是議事的平臺(tái)，提出動(dòng)議是議事的開始，審議動(dòng)議是議事的進(jìn)行，表決動(dòng)議是議事的完成。

全國(guó)人大議事規(guī)則的制定實(shí)施，使得國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的會(huì)議制度和工作程序有章可循，為全國(guó)人大更好地行使職權(quán)起著基礎(chǔ)性的制度保障作用。然而自20世紀(jì)80年代至今，與我國(guó)的改革、民主和法治事業(yè)相輔相成，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度的理論和實(shí)踐也經(jīng)歷了深刻深遠(yuǎn)的發(fā)展，作為基礎(chǔ)法律的人大議事規(guī)則勢(shì)必需要與時(shí)俱進(jìn)的更新完善。2021年3月11日十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議表決通過(guò)了修改全國(guó)人大組織法、修改全國(guó)人大議事規(guī)則的決定。全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則的修改草案也已經(jīng)向社會(huì)公布，征詢意見。與地方人大職權(quán)行使密切相關(guān)的地方組織法也已經(jīng)通過(guò)，可以預(yù)見接下來(lái)各地人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則的修改必將提上日程。全國(guó)人大議事規(guī)則的修改，可以說(shuō)是穩(wěn)中求進(jìn)?！胺€(wěn)”是指修法的原則之一是考慮人民代表大會(huì)制度作為國(guó)家根本政治制度的根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，對(duì)于確有必要修改的就進(jìn)行修改，可改可不改的，不修改。因此可以看到，議事規(guī)則原本的章節(jié)框架并未改動(dòng)。“進(jìn)”是指全國(guó)人大議事規(guī)則的修改，在理念和規(guī)范兩個(gè)層面凸現(xiàn)了人大制度實(shí)踐的新成果新經(jīng)驗(yàn)。黨的十八大以來(lái)，黨中央持續(xù)推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，提出一系列新理念新思想新要求。這些新思想新要求也體現(xiàn)在人大組織法和議事規(guī)則的修改中。理念是宏觀指導(dǎo)層面的，規(guī)范是微觀操作層面的，理念的轉(zhuǎn)變或提升必然映射到制度規(guī)范。例如，修改后的全國(guó)人大組織法和正在討論中的全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則（修正草案）都提出“堅(jiān)持全過(guò)程人民民主”的民主理念。再如，修改后的全國(guó)人大議事規(guī)則和全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則（修正草案)提出效率理念，新增規(guī)定“應(yīng)當(dāng)合理安排會(huì)議日程，提高議事質(zhì)量和效率”。此次全國(guó)人大會(huì)議比以往減少了“草案建議表決稿”的審議環(huán)節(jié)，精簡(jiǎn)了法律案審議程序。

與作為基本法律的全國(guó)人大及其常委會(huì)議事規(guī)則相比，地方人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則在制度細(xì)節(jié)上有更多的靈活性和開放性，具有地方創(chuàng)新的特色。希望各地人大議事規(guī)則的修改，在加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固中國(guó)特色社會(huì)主義制度的前提下，繼續(xù)推進(jìn)我國(guó)人大的理論和實(shí)踐創(chuàng)新。