以績效為導向構建高校全面預算管理體系

涂小麗

黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。新《預算法》和《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（2018年9月1日印發(fā)）等法規(guī)制度的頒布實施，充分體現(xiàn)了國家對于財政資金預算績效管理的高度重視。國家財政撥款是高校預算資金的主要來源，2018年，全國教育經(jīng)費總投入為46143億元，其中國家財政性教育經(jīng)費為36995.77億元，占教育經(jīng)費總投入的80.2%。加強高校預算績效管理，以提升預算資金使用效益，促進高校從投入型預算向績效型預算轉(zhuǎn)變，是國家對于財政預算資金的管理要求，也是高校優(yōu)化資源配置，加強內(nèi)涵建設，實現(xiàn)高校健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。

一、推進高校預算績效管理的重要性

以績效為導向的全面預算管理是指將績效管理理念和方法深度融入到預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，以設定的績效目標為導向科學編制預算，以績效跟蹤運行監(jiān)控為保障強化預算執(zhí)行力度，以績效考核評價為抓手分析反饋落實評價結果，改進下年度預算編制，從而形成一個高效運行閉環(huán)系統(tǒng)。

高校實施以績效為導向全面預算管理，將高校戰(zhàn)略發(fā)展目標通過預算編制和績效目標設定分配到學校各業(yè)務部門，跟蹤監(jiān)控績效運行以了解部門預算執(zhí)行情況，并根據(jù)實際情況變化及時調(diào)整預算，把預算考評和績效考核評價結合起來，預算執(zhí)行部門根據(jù)反饋的考核結果制定落實整改措施，制定合理獎懲機制，激發(fā)學校各業(yè)務部門積極按績效目標執(zhí)行預算，增強全體教職員工績效意識，能夠?qū)⒂邢薜慕逃Y金合理分配，保證重點項目快速實施，推動高校戰(zhàn)略目標進一步實現(xiàn)。

二、高校預算管理現(xiàn)狀

（一）預算編制與學校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃不匹配

目前高校逐步開始重視預算管理，但是大都停留在校級層面，沒有貫徹到二級單位。高校預算編制工作多由財務處牽頭，將編制權限下放到學校各業(yè)務部門，但業(yè)務部門對預算編制普遍重視不夠，缺乏全局意識，往往只考慮自身利益，為本部門爭取項目資金，部門之間缺少協(xié)調(diào)溝通，無法立足于學校戰(zhàn)略發(fā)展高度編制預算。很多高校在預算編制時采用以上年度數(shù)據(jù)為基礎的增量預算。這一方式簡單便捷，但是一般只關注上年度項目總金額是否超支，未考慮項目資金安排、支出結構、執(zhí)行情況是否合理，并且忽略了當年學校內(nèi)外部條件變化可能暗含的風險，容易造成預算資金分配不合理、難執(zhí)行的狀況，與學校長遠發(fā)展規(guī)劃不匹配，影響學校戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

（二）預算執(zhí)行不嚴謹

由于業(yè)務部門預算編制不嚴謹，高校預算執(zhí)行控制力度不夠，預算執(zhí)行過程中普遍存在“前松后緊”現(xiàn)象，上半年預算資金遲遲不動，執(zhí)行進度緩慢，下半年集中報支，突擊花錢，給流程審批、財務審核帶來巨大壓力?？紤]到財政資金的安排使用時效，為確保年末資金不會被收回，財務部門通常采用項目總額控制，只關注預算總金額指標執(zhí)行情況，未能對預算項目資金支出渠道、內(nèi)部構成、執(zhí)行合理性進行嚴格審批，從而出現(xiàn)執(zhí)行與預算安排不符或無預算列支的行為。

（三）考核評價不成熟

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求事業(yè)單位應建立全過程預算績效管理機制，預算績效管理必須建立一套可執(zhí)行的、可量化的評價體系。目前高校預算績效管理意識淡薄，沒有建立以資金配置效率為導向的績效管理評價體系，績效評價主要用于財政專項項目考評驗收，未覆蓋所有預算資金，重點放在收支平衡方面；適用于高校的績效評價標準和指標體系尚不成熟，相應的績效考核制度不完善，缺乏與績效考評結果相對應的獎罰制度，“優(yōu)不獎、差不罰”損傷了業(yè)務部門和員工主動積極參與績效管理的積極性，導致預算管控效果不佳。

三、構建“以預算為基礎、績效考評為導向”的全面預算管理體系

（一）堅持全局統(tǒng)籌，做好頂層設計

全面預算管理以高校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃為導向，涵蓋從預算申請、分配、執(zhí)行到預算分析、預算反饋等全過程管理，是一項綜合性與系統(tǒng)性較強的管理活動，也是一項全局性的工程。高校領導應深刻認識預算管理對于高校事業(yè)發(fā)展的重要性，增強預算績效管理意識，堅持全局統(tǒng)籌，做好頂層設計，樹立“全員參與、全過程關注、全方位管理” 預算的思想，以預算管理各環(huán)節(jié)為主體，嚴密設計預算管理程序，與學校的教學、科研、人事、后勤、投資、采購、收費等管理業(yè)務系統(tǒng)有效對接，將預算管理作為學校各項業(yè)務管理工作的連接點，把內(nèi)部控制貫穿于預算工作流程中，使得預算資金管理與各部門業(yè)務執(zhí)行管理之間相互監(jiān)督和制衡，以項目實施為基礎，實現(xiàn)預算管理與業(yè)務管理同步進行，促進部門間的溝通與協(xié)作，促使學校各項工作任務穩(wěn)妥高效開展。

（二）以優(yōu)化資金配置為導向，科學靈活編制預算

高校預算編制應充分考慮教育資源制約，以優(yōu)化資金配置效率為導向，將預算安排與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相結合，財務部門與業(yè)務部門協(xié)作，提前謀劃、論證和篩選合適的項目，根據(jù)不同的預算項目分別采用零基預算、增量預算、彈性預算等方法。常規(guī)性項目可采用增量預算，根據(jù)學校具體情況在上年成本費用的基礎上，結合當年需求變化來調(diào)整安排費用；對于新增加項目應釆用零基預算法，從實際需要出發(fā)，逐項審議預算期內(nèi)各項費用的內(nèi)容及其開支標準是否合理， 并參照彈性預算，將總支出劃分為固定支出與變動支出，在綜合平衡的基礎上，根據(jù)學校預計業(yè)務量編制相關費用預算；編制預算時應設定項目績效目標，并將績效目標作為預算項目申報審核重點，同時還要考慮彈性準備，以應對國家政策變化或其他意外風險等，增強預算的準確性和完整性。

（三）融髙校預算管理于業(yè)務管理中，提髙預算執(zhí)行力

高校應以新《預算法》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等預算管理法律法規(guī)及內(nèi)部控制相關規(guī)定為依據(jù)，結合自身情況對預算業(yè)務進行全面梳理，建立健全預算內(nèi)部管理制度。在預算執(zhí)行層面，以完善管理制度為依托，融髙校預算管理于業(yè)務管理之中，嚴格控制預算項目，根據(jù)預算執(zhí)行進度計劃，統(tǒng)籌安排好各項工作任務，實行項目動態(tài)管理，結合項目實施進度，科學安排用款計劃，對經(jīng)費支出從內(nèi)容、構成及合理合法性等方面嚴格進行精細化管理，實時監(jiān)控項目資金使用情況，做好審批、審核工作，不能突破規(guī)定預算額度，堅決抵制無預算或超預算現(xiàn)象，強化預算執(zhí)行的剛性約束。預算調(diào)整需由部門申請，按調(diào)整流程規(guī)定報經(jīng)預算管理部門、財務部門及學校領導層會議論證通過后方能執(zhí)行，杜絕隨意調(diào)整預算。同步開展預算執(zhí)行與績效跟蹤監(jiān)控，對照預算績效目標深入分析預算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，及時發(fā)現(xiàn)績效目標的偏差，落實相應措施予以整改糾正，提高預算執(zhí)行力。

（四）建立全面預算管理信息化平臺，實時監(jiān)控反饋預算信息

預算管理涉及財務、人事、教學、科研、學工、后勤等多方面業(yè)務數(shù)據(jù)，各業(yè)務系統(tǒng)相互獨立，執(zhí)行過程中需要多系統(tǒng)切換，若各系統(tǒng)數(shù)據(jù)不能同步變更，則會影響預算管理效率。髙?？山Y合自身實際情況，通過頂層設計，借助專業(yè)管理控制系統(tǒng)軟件公司技術力量，開發(fā)全過程一體化預算管理信息化系統(tǒng)。利用大數(shù)據(jù)分析技術，實現(xiàn)預算信息系統(tǒng)與學校OA系統(tǒng)、人事、教學、科研、學工等業(yè)務管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)有效對接，保證業(yè)務信息流與資金信息流的同步，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，減少數(shù)據(jù)交換成本；以預算為抓手，規(guī)范全面預算管理流程，利用信息技術代替人為控制，對預算管理工作進行實時監(jiān)督，通過“無預算不執(zhí)行、執(zhí)行必規(guī)范、依據(jù)必充分”等要求倒逼各業(yè)務系統(tǒng)執(zhí)行數(shù)據(jù)接入預算管理信息系統(tǒng)，解決“信息孤島”現(xiàn)象，讓業(yè)務部門實時了解運營過程中存在的問題，以便落實責任、糾正偏差；及時準確對資金來源、資金需求、配置效率等進行精準分析，為學校各項決策提供準確的數(shù)據(jù)支持。

（五）構建約束與激勵相容的績效考評機制，提升資源配置效率

隨著高校預算管理改革的深入，投入型預算向績效型預算逐步轉(zhuǎn)變。實施預算績效管理，圍繞高校長遠發(fā)展規(guī)劃，以執(zhí)行結果績效評價為導向，制定具有戰(zhàn)略意義的績效目標，通過績效目標設定、跟蹤運行監(jiān)控、考核評價和結果反饋落實，將績效理念和方法融入預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督管理全過程，對預算編制合理性、執(zhí)行規(guī)范性、結果有效性進行及時分析評價，形成高校事前、事中、事后全過程績效管理系統(tǒng)。

構建全面預算管理績效考核與獎懲激勵機制，根據(jù)預算管理信息化系統(tǒng)反饋信息，實施有效監(jiān)控，對各預算責任中心的預算指標及績效目標完成情況進行分析考評，根據(jù)績效考評結果，分析管理中存在的問題，判斷預算資金配置的合理性，準確把握預算執(zhí)行效果；將預算績效考核的結果與下一年度預算安排掛鉤，對于預算執(zhí)行情況良好、成果效益高的項目，予以獎勵，且優(yōu)先安排預算資金；執(zhí)行情況不好的予以適當處罰，下年度核減項目資金?？冃Э荚u與預算安排相結合，以評價結果導向資源配置，可以強化各業(yè)務部門及相關責任人的績效觀念和責任意識，切實提高高校資金使用效益，促進預算編制科學化、規(guī)范化。

四、結語

高校應樹立正確的預算管理理念，將預算管理與學校長期發(fā)展規(guī)劃相結合，構建全方位、全過程和全覆蓋的預算績效管理體系，逐步規(guī)范預算管理內(nèi)容，增強預算剛性約束，強化資金支出結果導向，合理調(diào)配高校資源，促進高校預算從“重分配”向“重管理重績效”轉(zhuǎn)變，推動高校健康、平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展。