農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐與探索

張文靜

靖邊縣位于陜西省北部偏西，屬于黃土高原向內(nèi)蒙古鄂爾多斯臺地過渡地帶，按照地形地貌可分為南部丘陵溝壑區(qū)、中部梁峁灘澗區(qū)和北部風沙灘水區(qū)。農(nóng)村土地總面積661.64萬畝，其中農(nóng)用地627.48萬畝，家庭承包耕地面積160萬畝，鄉(xiāng)村農(nóng)戶6萬戶，農(nóng)業(yè)人口25.2萬人，農(nóng)村勞動力17萬人。

一、現(xiàn)狀

（一）經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)狀。全縣純農(nóng)戶約5.2萬戶(家庭收入80%以上來自農(nóng)業(yè))，全縣認定的家庭農(nóng)場184家，截至2019年10月，全縣登記農(nóng)民專業(yè)合作社近1400家，設立集體經(jīng)濟組織180多家，成立農(nóng)業(yè)企業(yè)111家。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。截至2018年底，全縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)總面積約32.1萬畝，約占承包耕地面積的20﹪。其中：轉(zhuǎn)包約占91%，出租約占4%，當年互換約占1%，土地合作約占4%；流轉(zhuǎn)到合作社的占38%、流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)企業(yè)的占8%、流轉(zhuǎn)到農(nóng)戶和聯(lián)戶合作的占54%。

（三）農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)狀。 據(jù)2017年農(nóng)經(jīng)年報統(tǒng)計顯示：經(jīng)營面積30-50畝的13600戶、50-200畝6200戶、200畝以上144戶、千畝以上4戶。

（四）主要流轉(zhuǎn)模式。一是委托耕種型。外出農(nóng)戶將耕地委托親戚弟兄耕種，不簽訂合同，不支付流轉(zhuǎn)費。二是大戶租種型。處于自發(fā)狀態(tài)，外出農(nóng)戶將耕地轉(zhuǎn)包或出租給當?shù)胤N養(yǎng)大戶，大多不簽訂合同，以口頭協(xié)議為主，流轉(zhuǎn)期限及價格一年一議。三是股份合作型。以村組為單位成立農(nóng)民專業(yè)合作社，通過股份合作方式進行土地統(tǒng)一整理配套開發(fā)，提高土地生產(chǎn)能力。

二、效果

（一）提高了土地生產(chǎn)能力和效益。 如靖邊縣東坑鎮(zhèn)東勝村農(nóng)民張宏如500畝流轉(zhuǎn)地，通過整理及基礎建設，玉米由過去畝產(chǎn)400公斤提高到900公斤左右，土地流轉(zhuǎn)后，實行農(nóng)場化經(jīng)營，較分散經(jīng)營年可節(jié)約農(nóng)資費用1000元左右、節(jié)約用工1000標準工日、節(jié)約耕作成本4000元左右，經(jīng)核算，500畝流轉(zhuǎn)地種玉米年凈效益15萬元；涌泉居公司990畝流轉(zhuǎn)地2011年發(fā)展專用薯及種薯生產(chǎn)，實行標準化作業(yè)，平均每畝純收入3000元。

（二）促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化。鴻豐蔬菜合作社800畝流轉(zhuǎn)地用于發(fā)展設施蔬菜生產(chǎn)，提高了農(nóng)業(yè)設施化水平；涌泉居公司990畝流轉(zhuǎn)地發(fā)展專用薯生產(chǎn)，發(fā)展特色產(chǎn)品；金沙薯業(yè)合作社330畝農(nóng)地流轉(zhuǎn)，促使全村三分之二農(nóng)村勞動力向城市二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

（三）提升了家庭規(guī)模經(jīng)營效益。全縣百畝左右種糧大戶，年飼養(yǎng)200-400只羊，純收入20萬-30萬元，其土地生產(chǎn)率和勞動生產(chǎn)率均達到或接近發(fā)達國家水平。

三、制約因素

（一）二三產(chǎn)業(yè)發(fā)育程度低。據(jù)統(tǒng)計測算，全縣農(nóng)村從事二三產(chǎn)業(yè)勞力2萬人，占勞動力總數(shù)的11.8%。外出務工勞力5萬人。進城農(nóng)民大多以小生意、打臨工為主，少部分屬于商人或企業(yè)老板，對從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入預期不穩(wěn)。有不足30%具有脫離土地生存能力，大多務工人員兼顧土地生產(chǎn)。

（二）經(jīng)營土地是農(nóng)民收入的主要來源。 一是農(nóng)業(yè)依然是農(nóng)民增收致富的主導產(chǎn)業(yè)，全縣有8萬勞動力從事一產(chǎn)，農(nóng)民收入50%以上來自一產(chǎn)，北部中等蔬菜農(nóng)戶年戶均純收入10萬-20萬元。二是流轉(zhuǎn)價格低。中北部平均200-500元/畝年，南部平均100-200元/畝年，灘水區(qū)種玉米年畝產(chǎn)值達1 500-2000元。三是農(nóng)民習慣經(jīng)營土地生存，留守勞動力平均年齡在45-65歲左右。

（三）新型經(jīng)營主體投資農(nóng)業(yè)效益低。一是基礎投入大。涌泉居公司990畝土地整理投資1000萬元。二是生產(chǎn)成本高。靖邊縣海源合作社2013年種植400畝馬鈴薯，平均每畝投入成本2560元。三是以經(jīng)營常規(guī)產(chǎn)業(yè)為主。目前500畝以上的規(guī)模流轉(zhuǎn)均以脫毒馬鈴薯為主，平均每畝凈利潤400-600元。四是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，農(nóng)業(yè)面臨自然、市場雙重風險。五是品牌效益沒有凸顯。

（四）其他因素。一是認識不到位。農(nóng)民對承包土地流轉(zhuǎn)認識不足，寧愿將自己的土地撂荒或?qū)⑼恋匚薪o自己的親朋好友耕種，也不愿意流轉(zhuǎn)。二是流轉(zhuǎn)不規(guī)范。大多流轉(zhuǎn)是在勞動力轉(zhuǎn)移后，農(nóng)戶民間自發(fā)流轉(zhuǎn)，一般不簽訂流轉(zhuǎn)合同，以口頭協(xié)議為主，極易引發(fā)流轉(zhuǎn)糾紛。三是南部山區(qū)外出勞力多，基礎條件差，經(jīng)營主體不愿投資，北部灘水區(qū)基礎條件好，勞動力轉(zhuǎn)移相對較少，流轉(zhuǎn)較為困難等。

四、體會與啟示

（一）培育經(jīng)營主體，引導農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須堅持家庭經(jīng)營的基礎地位。近10年內(nèi)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)應以經(jīng)營100畝大田產(chǎn)業(yè)及30-50畝蔬菜產(chǎn)業(yè)適度規(guī)模家庭農(nóng)場及種養(yǎng)大戶為主要模式，引導發(fā)展土地股份合作；10年后隨著現(xiàn)有從業(yè)勞力逐步失去勞動能力，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能人及年輕有文化勞力經(jīng)營農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)應以發(fā)展規(guī)模農(nóng)場、合作社及農(nóng)業(yè)公司為主要模式。

（二）培育經(jīng)營主體，引導農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。一是做好宣傳教育，提升農(nóng)民的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)意識；二是轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，根據(jù)市場需求，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

（三）培育經(jīng)營主體，引導農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須堅持完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。 堅持依法、自愿、有償，不得改變土地農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包剩余期限原則，因地制宜，培育發(fā)展以合作社為主導，家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務組織等共同發(fā)展的多元化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種類型的適度規(guī)模經(jīng)營。

（四）培育經(jīng)營主體，引導農(nóng)地流轉(zhuǎn)應合理確定家庭適度規(guī)模經(jīng)營的“度”。 依據(jù)自然經(jīng)濟條件、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機械化水平等因素，確定適度規(guī)模經(jīng)營的適宜標準，防止脫離實際、違背農(nóng)民意愿，片面追求超大規(guī)模經(jīng)營的傾向。目前靖邊縣家庭適度規(guī)模經(jīng)營應為當?shù)貞艟氐?0-15倍，最高不超過20倍。北部灘水地區(qū)，種養(yǎng)大戶戶均經(jīng)營60-80畝水地、40-50畝林地，發(fā)展存欄200只羊或出欄60-80頭生豬的小型養(yǎng)殖業(yè)，或發(fā)展蔬菜產(chǎn)業(yè)；中部澗地區(qū)，大戶戶均經(jīng)營80-120畝耕地，再發(fā)展適度養(yǎng)殖業(yè)；中部和南部山區(qū)大戶戶均經(jīng)營200畝以上耕地，均能發(fā)揮良好的適度規(guī)模經(jīng)營效益，農(nóng)民年人均純收入均可達到3萬元以上。

五、對策與措施

（一）加強宣傳教育。深入宣傳農(nóng)地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的關(guān)系，提高認識，轉(zhuǎn)變觀念。一是要大力宣傳《中華人民共和國土地承包法》、《陜西省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等，使農(nóng)民知曉農(nóng)地流轉(zhuǎn)流出的是經(jīng)營權(quán)，而不是承包權(quán)和所有權(quán)，解除農(nóng)民流出土地的后顧之憂，教育廣大農(nóng)民和基層干部知法、懂法、守法、用法，依法規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為；二是要充分發(fā)揮外出創(chuàng)業(yè)人員回鄉(xiāng)置業(yè)和種田大戶的典型示范作用，用身邊的事教育身邊的人，使農(nóng)民看到實實在在的效果，從而轉(zhuǎn)變思想觀念，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)步伐。

（二）發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)。通過發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)空間，使農(nóng)村勞動力有穩(wěn)定的收入來源，自愿流出土地。一是就近轉(zhuǎn)移，引導鼓勵農(nóng)村勞動力就近發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品分級、運輸、儲藏、加工等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)；二是引導農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移發(fā)展工業(yè)、建筑業(yè)、商飲服務等城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)和勞務經(jīng)濟。

（三）培育經(jīng)營主體。 重點培育種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。一是依據(jù)《家庭農(nóng)場認定管理辦法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等，規(guī)范新型經(jīng)營主體的設立準入、內(nèi)部管理及資產(chǎn)和財務管理；二是開展典型專業(yè)大戶、示范家庭農(nóng)場、示范合作社、龍頭企業(yè)創(chuàng)建工作，評審認定示范典型，發(fā)揮輻射帶動作用；三是培育專業(yè)化的職業(yè)農(nóng)民，發(fā)展新型經(jīng)營主體，提升規(guī)?；⒓s化經(jīng)營的能力，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

（四）完善服務體系。 建立和完善土地流轉(zhuǎn)工作縣、鄉(xiāng)、村服務機構(gòu)，明確工作職責，配套人員設備及經(jīng)費，培育中介組織，開展流轉(zhuǎn)信息及流轉(zhuǎn)合同管理服務、調(diào)解仲裁，并探索產(chǎn)權(quán)交易。一是將農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作納入縣、鄉(xiāng)兩級重要議事日程，進一步加強領導，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作順利開展；二是加強指導和監(jiān)督，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備案、登記和檔案管理等制度，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)動態(tài)管理臺賬和流轉(zhuǎn)信息庫，指導簽訂流轉(zhuǎn)合同，維護流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益，依法監(jiān)督流轉(zhuǎn)行為；三是積極發(fā)展流轉(zhuǎn)中介組織，使土地流轉(zhuǎn)進入市場，依靠市場調(diào)節(jié)完善流轉(zhuǎn)機制，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康運行；四是認真解決流轉(zhuǎn)糾紛，維護流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

（五）實施政策支持。制定出臺扶持獎勵辦法，加大對培育經(jīng)營主體和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的財政、信貸、項目支持力度，完善流出戶就業(yè)、住房、上學等社會保障措施。一是建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營獎勵制度，整合支農(nóng)資金，加大對流轉(zhuǎn)大戶、專業(yè)合作組織和企業(yè)獎勵力度；二是健全農(nóng)村金融體系，鼓勵農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社積極開拓農(nóng)業(yè)信貸品種，保障規(guī)模經(jīng)營主體資金需求；三是整合涉農(nóng)項目集中支持規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體，提升基礎實力；四是給予規(guī)模經(jīng)營主體技術(shù)支持和相應的稅收、用地、用電等優(yōu)惠政策支持；五是加強以養(yǎng)老保險為主的農(nóng)村社會保障體系建設，把長期以來農(nóng)民主要依靠土地作為唯一社會保障轉(zhuǎn)向依靠基金式的社會保險和保障上來，解除農(nóng)民后顧之憂，使農(nóng)民放心走出來，進而為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。