城市居家養(yǎng)老服務模式下社會組織供給困境及對策研究

楊啟中 張璟帥 趙飄飄 劉垚伽 鄭珺 戎浩

摘 要：隨著全國范圍內(nèi)城市居家養(yǎng)老模式的推廣，社會組織也在該模式中扮演著日益突出的角色。然而，由于我國居家養(yǎng)老模式建設(shè)正處于起步階段，社會組織在供給側(cè)也遇到了無法有效利用政策傾斜，缺少與社區(qū)的明確分工，內(nèi)部管理水平與服務質(zhì)量參差等困境。對此本文從政府、社區(qū)、社會組織角度出發(fā)，提出了相應對策。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老;社會組織;困境;對策

一、前言

在現(xiàn)有城市居家養(yǎng)老服務模式中（如圖1），政府作為掌舵者，無論是政策傾斜還是資金支持，都為社會組織參與居家養(yǎng)老服務提供了良好的環(huán)境，使社會組織能夠通過競標的方式，在社會主義市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上進入養(yǎng)老服務。而作為居家養(yǎng)老服務平臺的支撐者，社區(qū)以搭建養(yǎng)老服務平臺的方式，為社會組織提供可依托的信息交流平臺，進而使老人真正需求與社會組織養(yǎng)老服務供給實現(xiàn)有效對接。

此外，養(yǎng)老企業(yè)作為杭州居家養(yǎng)老服務模式中不可缺失的一環(huán)，以其商業(yè)性的運營模式與社會組織產(chǎn)生一定競爭，進而倒逼社會組織改革創(chuàng)新。

二、城市居家養(yǎng)老服務模式下社會組織供給困境

（一）政府調(diào)控不力：

1.財政款項落實不精確，與老人真正需求脫節(jié)。2019年10月，杭州市財政局會同市民政局出臺了《杭州市困難老年人適老化改造項目試點實施方案》和《杭州市市級養(yǎng)老服務資金補助實施辦法》，下?lián)芨鲄^(qū)縣市居家養(yǎng)老資金1.2億元。然而，雖然財政已有一定支持，我國政府購買居家養(yǎng)老服務尚處于地方試點層面，政府資金投入缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，關(guān)聯(lián)的部門繁多，資金來源復雜、供應不足，隨意性較大，造成了政府購買居家養(yǎng)老服務的整體規(guī)模偏小，服務項目偏窄，資金支持無法及時到位的問題，進而無法與老人真正需求相對接。

2.審批環(huán)節(jié)繁瑣，政策落實流于形式。中央和地方政府為了推進居家養(yǎng)老服務，雖然陸續(xù)出臺了一些規(guī)范性、 指導性文件， 但政府優(yōu)惠政策之間缺乏相互銜接，并且政策在實踐中因?qū)徟牧媳姸嘁约笆掷m(xù)繁瑣而難以落實。社會組織參與居家養(yǎng)老服務的優(yōu)惠政策分散在《國務院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》《中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施細則》以及四部委下發(fā)的《加快推進政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》等文件之中。但是上述政府文件位階不高，政策涉及多個職能部門，不具備協(xié)調(diào)各職能部門之間權(quán)責關(guān)系的效力，因而大多數(shù)沒有達到理想落實效果。

3.引入第三方社會組織門檻和標準訂立過高。我國對社會組織采取的“雙重管理”體制使社會組織參與居家養(yǎng)老服務的準入門檻過高?！半p重管理”體制，即社會組織獲得合法身份需要獲得所在行業(yè)業(yè)務主管部門和民政部門雙重審批，其使一些試圖參與居家養(yǎng)老服務的社會組織面臨著無法獲得正式身份認可的窘境。過高的準入門檻嚴重阻礙了社會組織自由、獨立的發(fā)展，使其發(fā)展程度滯后， 難以承接大規(guī)模政府購買居家養(yǎng)老服務的委托。

（二）社區(qū)管理劃分模糊

目前社會組織在城市居家養(yǎng)老模式中對社區(qū)仍然是依托關(guān)系，社會組織要結(jié)合社區(qū)的具體情況，必須接受社區(qū)的指導。但是社會組織介于社區(qū)與政府之間，局要具備一定的獨立養(yǎng)老供給思維，此時如何平衡指導與創(chuàng)新成為一道難題。社區(qū)與社會組織的關(guān)系構(gòu)架仍然缺乏系統(tǒng)性和科學性

（三）養(yǎng)老企業(yè)競爭沖擊

養(yǎng)老企業(yè)以其商業(yè)化的運營模式以及管理、服務人才的聚集對社會組織在居家養(yǎng)老中的供給產(chǎn)生巨大沖擊，壓縮了社會養(yǎng)老組織的發(fā)展空間。在收集的72個杭州居家養(yǎng)老社會組織樣本中有54個（75%）表示受到來自養(yǎng)老企業(yè)競爭沖擊已經(jīng)威脅到其在既定發(fā)展規(guī)劃中運營。

（四）社會組織內(nèi)部問題

1.缺乏專業(yè)人才，服務及管理水平較低。從服務供給層面來講，社會組織參與養(yǎng)老事業(yè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合有效供給能力不足，專業(yè)化進程受阻。在杭州的居家養(yǎng)老社會組織的走訪過程中不難發(fā)現(xiàn)，社會組織本身由于缺少具有專業(yè)醫(yī)護技能的專業(yè)護工隊伍，無法提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的居家養(yǎng)老服務。但2016《第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查》調(diào)查顯示，我國老年人對專業(yè)的醫(yī)療護理服務有著迫切需求與極高的期待。這就導致社會組織所提供的養(yǎng)老服務無法滿足老年人的養(yǎng)老需求矛盾。而內(nèi)部管理層面社會組織也存在一定問題，大部分受訪的養(yǎng)老社會組織目前都不具備一套完整的運營規(guī)范，內(nèi)部管理分工也較為紊亂。

2.依托政府招標和社區(qū)平臺，導致創(chuàng)新積極性下降。政府與社區(qū)雖然在政策，基礎(chǔ)設(shè)施，資金投入上予以社會養(yǎng)老組織一定扶持，但是導向性的扶持指標，政策規(guī)范，在某種程度上反而消磨了社會組織集社區(qū)的親老性以及養(yǎng)老企業(yè)的針對性特征，使其陷于傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的框架之下，難以做出有效革新。

三、優(yōu)化城市居家養(yǎng)老服務模式下社會組織服務供給的對策

（一）政府

1. 促進政府治理與社區(qū)具體實際相契合。黨的十九大報告指出，要加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。促進社會組織因地制宜發(fā)展養(yǎng)老服務，將供給與老年人的養(yǎng)老需求切實對應，減少如器材設(shè)施閑置或缺失等情況發(fā)生。

2.加強社會組織監(jiān)督體系建設(shè)，完善績效考評標準。要在政府引導下，加快推進政府、社區(qū)、居民多方位監(jiān)督體系的構(gòu)建。同時，完善社會組織服務供給的績效考核標準，多層次、多方面的客觀評定社會組織服務質(zhì)量?！耙远酱龠M”，提高社會組織居家養(yǎng)老服務供給水平。

3. 加大政策傾斜力度，完善法律法規(guī)。加大對社會組織的政策支持，以及財政投入和補貼，鼓勵社會組織參與居家養(yǎng)老服務供給。加快相關(guān)法律法規(guī)完善，并且盡量使其具有預見性、長久性，長期穩(wěn)定的為社會組織參與居家養(yǎng)老服務供給提供良好氛圍和環(huán)境。

（二）社區(qū)

1. 制定完善的準入制度，明確社會組織準入標準。社會組織大多以第三方的身份進入社區(qū)，開展居家養(yǎng)老服務工作。社區(qū)作為社會組織服務供給的依托平臺，要收集居民意見、建議，制定完善的社會組織準入制度，保證引入的社會組織能為社區(qū)居民提供高質(zhì)量服務。從而推動社會組織努力提高自身的服務供給水平。

2. 加強與社會組織的聯(lián)系，構(gòu)建科學有效的協(xié)同服務關(guān)系。社區(qū)既是社會組織的監(jiān)督者，又是社會組織的合作伙伴，二者在服務供給方面有著共同的目標。社區(qū)要積極與社會組織聯(lián)系，互相交流，一起構(gòu)建彼此協(xié)助、共同發(fā)展的服務供給伙伴關(guān)系。

（三）社會組織

1. 加強專業(yè)化培訓，積極引進專業(yè)服務人才。專業(yè)人才隊伍建設(shè)關(guān)乎社會組織的服務水平、質(zhì)量和口碑。所以，社會組織應當加快完善專業(yè)人才培養(yǎng)體系，加強對內(nèi)部人員的專業(yè)化培訓，也要積極引進外界專業(yè)人員，建設(shè)強有力的專業(yè)人才隊伍。

2. 加強管理，規(guī)范服務，提升管理水平和服務質(zhì)量。社會組織要加強組織內(nèi)部合法化、制度化管理，建立完善的科學管理體系，提高自身管理能力和管理水平。要嚴格制定服務規(guī)范，并采取服務人員星級評定制度，督促服務人員提高服務能力，進而為老人提供優(yōu)質(zhì)、豐富、連續(xù)的居家養(yǎng)老服務。

3.設(shè)立獎勵機制，大力鼓勵服務創(chuàng)新。目前，社會組織由于依托政府招標和社區(qū)平臺，在服務創(chuàng)新方面的能動性難以發(fā)揮。所以社會組織內(nèi)部應當設(shè)立獎勵機制，鼓勵組織成員在服務實踐過程中尋找創(chuàng)新點，突破傳統(tǒng)養(yǎng)老服務框架，在方式方法、運行機制等方面，實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務創(chuàng)新。

四、結(jié)語

目前，社會組織參與居家養(yǎng)老服務供給的過程中，對政府依賴性極強，與社區(qū)協(xié)調(diào)不到位，受養(yǎng)老企業(yè)競爭擠壓，缺乏自主性、靈活性，服務水平和質(zhì)量參差不齊，很難滿足老年人的居家養(yǎng)老需求。所以社會組織需要逐步構(gòu)建與政府“良性互動”的合作伙伴關(guān)系，與社區(qū)協(xié)調(diào)合作，努力提高自身服務水平和質(zhì)量，獲得更強的競爭力。

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作者簡介：楊啟中（2001——）男，漢族，浙江杭州人，單位：浙江理工大學法政學院，本科在讀，法學專業(yè)