PPP項(xiàng)目社會(huì)資本退出機(jī)制研究

王明吉 李霞

摘 要：近年P(guān)PP項(xiàng)目呈現(xiàn)出“井噴”的發(fā)展態(tài)勢(shì)，這意味著社會(huì)資本將有著更為迫切的退出需求。有序、規(guī)范的退出機(jī)制有利于消除潛在社會(huì)資本的參與顧慮，提高其參與PPP項(xiàng)目的積極性。完善PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的退出機(jī)制，對(duì)我國(guó)的PPP項(xiàng)目的持續(xù)健康發(fā)展有重要意義。通過查閱相關(guān)資料與文獻(xiàn)，概括了PPP項(xiàng)目退出機(jī)制的發(fā)展現(xiàn)狀，歸納總結(jié)了各種社會(huì)資本退出機(jī)制的適用范圍及優(yōu)缺點(diǎn)，并結(jié)合當(dāng)前社會(huì)資本退出機(jī)制存在的問題，從制度建設(shè)、合同體系、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等方面提出建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;社會(huì)資本;退出機(jī)制

文章編號(hào)：1004-7026（2020）16-0006-03? ? ? ? ?中國(guó)圖書分類號(hào)：F285? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1? PPP項(xiàng)目及其退出機(jī)制的發(fā)展現(xiàn)狀

2014年以來，國(guó)家積極推進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)展和改革委員會(huì)等出臺(tái)了一系列文件對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范。近年來PPP模式十分火熱，截至目前入庫(kù)的PPP項(xiàng)目已超過13 000個(gè)，涉及投資16萬億元人民幣。各種PPP項(xiàng)目如雨后春筍般涌現(xiàn)，然而項(xiàng)目落地率卻較低。其原因有很多，比如相關(guān)上位法不夠完善、PPP體系不成熟、項(xiàng)目過多形成堆積等，此類宏觀問題需要國(guó)家來解決。但是從微觀角度看，社會(huì)資本在與政府的合作中處于弱勢(shì)，其利益有時(shí)難以得到有效保障，在很大程度上限制了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性[1]。

社會(huì)資本的退出機(jī)制是指社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中或項(xiàng)目移交完畢后撤出資本的方式，是社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的最后環(huán)節(jié)。通常情況下，社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)期滿后到期移交是最理想的一種退出方式。然而，由于政策變更、流動(dòng)需求、違法違約事件、項(xiàng)目的階段性、不可抗力等外在事件及社會(huì)公眾的利益需要等諸多原因，導(dǎo)致社會(huì)資本提前退出的案例不在少數(shù)。當(dāng)前，國(guó)家層面正在逐步出臺(tái)法律法規(guī)規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施，然而關(guān)于PPP項(xiàng)目的退出機(jī)制僅停留在制度框架層面，對(duì)于具體的退出機(jī)制、補(bǔ)償方式、責(zé)任分擔(dān)等卻沒有詳細(xì)可行的規(guī)定。因此，完善社會(huì)資本退出機(jī)制、暢通社會(huì)資本退出渠道，在當(dāng)前PPP項(xiàng)目廣泛推廣應(yīng)用的情況下顯得尤為重要[2]。

2? PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的退出方式及適用范圍

2.1? 到期移交

到期移交是指在PPP項(xiàng)目合作期滿后，社會(huì)資本方無償移交至政府指定部門，主要針對(duì)BOT及其變形模式。這是一種比較理想的退出方式，適用于順利完成特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)對(duì)資產(chǎn)的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本。這里移交的并不是所有權(quán)，而是資產(chǎn)的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)權(quán)。社會(huì)資本在這一期間獲得了一定利潤(rùn)，當(dāng)PPP合同規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后，政府對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行情況及社會(huì)資本有無違法行為評(píng)估完畢無誤，雙方按照項(xiàng)目合同中約定的移交方式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行移交，項(xiàng)目公司即可完成注銷解散，政府接管移交資產(chǎn)，交由相關(guān)政府或指定的第三方平臺(tái)繼續(xù)運(yùn)行。至此，政府和社會(huì)資本方的合作圓滿結(jié)束。

2.2? 股權(quán)轉(zhuǎn)讓或回購(gòu)

股權(quán)轉(zhuǎn)讓是指社會(huì)資本將項(xiàng)目公司的股份轉(zhuǎn)讓給政府或外部第三方。股權(quán)轉(zhuǎn)讓不一定限制于特許經(jīng)營(yíng)期滿，也可以在過程中提前實(shí)現(xiàn)退出。但是PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，也就是項(xiàng)目公司，往往依賴于社會(huì)資本的資金、技術(shù)等方面的支持來運(yùn)行，如果社會(huì)資本隨意退出，會(huì)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生不良影響。因此，政府與社會(huì)資本簽訂合同時(shí)，往往會(huì)設(shè)定一個(gè)“鎖定期”，在“鎖定期”內(nèi)，社會(huì)資本不得將其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，以防止社會(huì)資本的短期行為。在社會(huì)資本對(duì)外進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，政府作為監(jiān)督方需要對(duì)第三方的資質(zhì)進(jìn)行驗(yàn)證，再?zèng)Q定是否批準(zhǔn)股權(quán)變更。如果是合同到期進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，政府還要對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行是否平穩(wěn)進(jìn)行評(píng)測(cè)，以保證社會(huì)公眾利益不受損害[3-4]。

2.3? 公開上市

公開上市是指項(xiàng)目公司在滿足上市的條件下，通過公開發(fā)行股票，向非特定的社會(huì)公眾籌集資金，既能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)化的定價(jià)，又能滿足資本退出的需要，是回報(bào)率最高的資本退出方式，具有流動(dòng)性強(qiáng)、公開透明、利于監(jiān)管等優(yōu)點(diǎn)。但是，由于我國(guó)目前資本市場(chǎng)體系不夠完善，A股上市的門檻高，大部分項(xiàng)目公司難以達(dá)到上市要求。而且由于存在上述“鎖定期”的限制，比如社會(huì)資本只有在運(yùn)營(yíng)期才能退出，那么這種退出方式就不適用于在建設(shè)期退出的參與方。因此，在現(xiàn)實(shí)生活中采用這種方式退出的案例并不多。值得注意的是，相關(guān)部門在積極推進(jìn)項(xiàng)目公司公開上市的進(jìn)程，證監(jiān)會(huì)在2017年公布的《關(guān)于政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)第五次會(huì)議第2915號(hào)（經(jīng)濟(jì)發(fā)展類144號(hào)）提案的答復(fù)（構(gòu)建資本市場(chǎng)服務(wù)PPP企業(yè)融資發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制）》中，指出將積極支持PPP公司上市，通過公開轉(zhuǎn)讓股份等方式融資。該舉措說明國(guó)家正在完善項(xiàng)目公司上市的渠道。

2.4? 資產(chǎn)證券化

資產(chǎn)證券化是指企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)把缺乏流動(dòng)性，但具有未來穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，通過結(jié)構(gòu)化的金融工具將其轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢栽谫Y本市場(chǎng)上流通和轉(zhuǎn)讓的票據(jù)，并由項(xiàng)目公司發(fā)行，出售給投資者來實(shí)現(xiàn)資本退出的需要，是一種新興的融資方式。這種退出方式的融資成本遠(yuǎn)低于貸款利率，所以對(duì)于項(xiàng)目初期通過銀行貸款等融資期限短、付息壓力大的融資方式，在后期通過資產(chǎn)證券化，引入社?；稹B(yǎng)老基金等長(zhǎng)期基金，能很好地解決期限錯(cuò)配的問題。此外，資產(chǎn)證券化還具有高效迅速、收益率高等優(yōu)點(diǎn)。與此同時(shí)，資產(chǎn)證券化要求企業(yè)具有穩(wěn)定的收入、高效的運(yùn)營(yíng)及擁有高質(zhì)量的基礎(chǔ)資產(chǎn)，要求較為嚴(yán)苛[5]。

2.5? 售后回租

售后回租是一種新型的融資方式，通常是指社會(huì)資本將項(xiàng)目公司的項(xiàng)目資產(chǎn)出售給其他企業(yè)，隨后回租的行為。在運(yùn)營(yíng)期間內(nèi)，租賃公司通過使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等方式獲得收益，向資產(chǎn)所有者支付租金，在運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后將所有權(quán)以名義價(jià)格轉(zhuǎn)入項(xiàng)目公司，把項(xiàng)目公司移交政府，實(shí)現(xiàn)資本退出。這種方式在國(guó)外廣泛應(yīng)用，但是由于《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)》的規(guī)定，項(xiàng)目公司并不具備出售基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)利，所以這種方式在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用極為有限。

2.6? 發(fā)行債券

發(fā)行債券是社會(huì)資本籌集資金進(jìn)行債務(wù)轉(zhuǎn)換從而退出PPP項(xiàng)目的一種方式。2017年4月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》（以下簡(jiǎn)稱《指引》），對(duì)PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券作出規(guī)范?！吨敢芬?guī)定，PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券的發(fā)行主體可以是社會(huì)資本，也可以是項(xiàng)目公司;發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券募集的資金，可用于PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，也可以用于償還已直接用于項(xiàng)目建設(shè)的銀行貸款;發(fā)行的債券品種既可以是項(xiàng)目收益?zhèn)?，也可以是企業(yè)債。PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券具有審核效率高、批復(fù)文件有效期長(zhǎng)、募集資金使用靈活、與ABS形成互補(bǔ)等優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也具有發(fā)行規(guī)模小、投資人認(rèn)可程度低及流動(dòng)性低等不足[6]。

3? PPP項(xiàng)目社會(huì)資本退出機(jī)制存在的問題

3.1? 社會(huì)資本退出路徑不明確

當(dāng)前，社會(huì)資本的退出僅限定在由于政策變更、違約事件或不可抗力事件等導(dǎo)致的社會(huì)資本被動(dòng)退出。事實(shí)上，一方面，由于PPP項(xiàng)目往往經(jīng)歷設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等多個(gè)階段，參與不同階段的主體也不同，在每個(gè)階段都會(huì)有不同公司組成聯(lián)合體參與項(xiàng)目。一些公司不會(huì)參與整個(gè)項(xiàng)目周期，只涉及其中的一個(gè)或者幾個(gè)階段，當(dāng)其參與的階段結(jié)束，社會(huì)資本方就會(huì)有主動(dòng)退出的需求。另一方面，諸多金融機(jī)構(gòu)具有階段性參與的意圖，目前所采用的融資工具在5～10年左右，為了實(shí)現(xiàn)資金流通順暢，融資結(jié)構(gòu)也需要有適當(dāng)?shù)馁Y本退出和進(jìn)入。我國(guó)當(dāng)前政策并沒有對(duì)社會(huì)資本的主動(dòng)退出作出規(guī)定。

3.2? 合同體系不夠完善

雙方在簽訂項(xiàng)目合同時(shí)，往往是采用一定的方法對(duì)未來現(xiàn)金流進(jìn)行估算，從而設(shè)置定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制。即使考慮了貨幣的時(shí)間價(jià)值，也不能保證未來由于不可抗力等導(dǎo)致的實(shí)際現(xiàn)金流與預(yù)期沒有差距，所以建立動(dòng)態(tài)且合理的定價(jià)與調(diào)價(jià)機(jī)制十分必要。而且項(xiàng)目合同中往往對(duì)合作提前終止時(shí)雙方的責(zé)任劃分不夠明確，對(duì)處理程序、爭(zhēng)議的解決方式也沒有清晰的規(guī)定。這在很大程度上增加了社會(huì)資本退出時(shí)獲得合理補(bǔ)償?shù)碾y度，阻礙了社會(huì)資本的正常退出[7]。

3.3? 民營(yíng)企業(yè)資金少，退出方式受限

雖然PPP模式是政府與社會(huì)資本的合作，但是就PPP市場(chǎng)數(shù)據(jù)來看，國(guó)有企業(yè)的累積成交金額和數(shù)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于民營(yíng)企業(yè)。民營(yíng)企業(yè)由于資金少、融資難，只能參與規(guī)模較小的PPP項(xiàng)目。

在退出時(shí)，由于資金規(guī)模有限，公開上市、資產(chǎn)證券化等退出方式都不適用于民營(yíng)企業(yè)。PPP模式對(duì)許多民營(yíng)企業(yè)來說是發(fā)展的機(jī)會(huì)，如果能夠切實(shí)解決民營(yíng)企業(yè)的資本退出問題，將會(huì)大大激發(fā)民營(yíng)企業(yè)的參與熱情。

4? 完善社會(huì)資本退出機(jī)制的建議

4.1? 完善PPP項(xiàng)目社會(huì)資本退出的配套制度

完善的法律法規(guī)是PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定進(jìn)行的重要保障。近年來，我國(guó)財(cái)政部出臺(tái)了一系列文件對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，退出機(jī)制也被置于重要位置，例如國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)文件提出要“健全退出機(jī)制”，財(cái)金〔2014〕76號(hào)文件要求“重點(diǎn)關(guān)注退出安排”，財(cái)金〔2019〕10號(hào)文件提出“鼓勵(lì)通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤活項(xiàng)目存量資產(chǎn)，豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道”。這都反映了國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到了退出機(jī)制的重要性。

目前針對(duì)退出機(jī)制的法律法規(guī)尚未出臺(tái)，對(duì)社會(huì)資本的退出方式、補(bǔ)償機(jī)制等缺乏詳細(xì)規(guī)定。因此，國(guó)家層面應(yīng)當(dāng)加快立法進(jìn)程，對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的退出機(jī)制進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范，比如何種PPP項(xiàng)目模式對(duì)應(yīng)何種退出方式，以及社會(huì)資本退出時(shí)政府是否需要給予一定補(bǔ)償?shù)?，來保障社?huì)資本的合法權(quán)益[8]。

4.2? 建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，引入保險(xiǎn)保理制度

PPP項(xiàng)目存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，影響合作雙方的利益。社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與其獲得的收益對(duì)等，才能激勵(lì)社會(huì)資本關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，避免短期行為，使項(xiàng)目創(chuàng)造出更大的價(jià)值。建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和動(dòng)態(tài)定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制，明確在非正常情況下社會(huì)資本退出時(shí)雙方各自承擔(dān)的義務(wù)，有利于合理分配和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，減少因政策變動(dòng)、不可抗力等對(duì)項(xiàng)目造成的損失[9]。

此外，商業(yè)保險(xiǎn)是轉(zhuǎn)移和化解風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。在PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)中應(yīng)引入保險(xiǎn)保理制度。當(dāng)使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)助不足時(shí)，由保理商向社會(huì)資本提供資金融通和風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保等服務(wù)，能夠有效降低社會(huì)資本的損失，解決資金問題[10]。

4.3? 完善合同體系，設(shè)置再談判機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

在PPP項(xiàng)目的合作中，社會(huì)資本方往往處于劣勢(shì)地位。盡管項(xiàng)目公司的股權(quán)分布中，社會(huì)資本出資比例高于政府出資比例，但是在項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理等方面卻缺少話語(yǔ)權(quán)。另外，由于PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，有可能出現(xiàn)政府失約違信狀況。很多政府在換屆之后，對(duì)上屆政府簽訂的合同不予兌現(xiàn)，這就增加了社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)。在雙方簽訂合同時(shí)，需要明確涉及項(xiàng)目核心條款，嚴(yán)格界定合作雙方的權(quán)利和義務(wù)及違約后的處理方式，避免出現(xiàn)因合同不明確而造成的爭(zhēng)端。此外，還要設(shè)置再談判機(jī)制。當(dāng)出現(xiàn)市場(chǎng)環(huán)境變化、政策變動(dòng)或不可抗力等事件時(shí)，雙方能夠通過再談判改變相應(yīng)合同內(nèi)容，靈活應(yīng)對(duì)意外事件，合理保障雙方的合法權(quán)益。

同時(shí)，監(jiān)督機(jī)制也是必要的。設(shè)置一定的懲罰機(jī)制，有利于規(guī)范雙方行為，避免短視行為，保障PPP項(xiàng)目的健康持續(xù)運(yùn)行[11]。

4.4? 整合PPP資源，建立全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)

我國(guó)PPP模式起步較晚，缺乏相關(guān)方面的專業(yè)資料。PPP項(xiàng)目具有可復(fù)制性，有關(guān)部門可以建立一個(gè)統(tǒng)一的PPP資源中心，整合國(guó)內(nèi)外典型的PPP案例。整合有關(guān)項(xiàng)目資料，總結(jié)項(xiàng)目背景、項(xiàng)目過程、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等，搭建交流平臺(tái)，為地方政府和社會(huì)資本提供參考借鑒的范本，使雙方了解PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和可能遇到的難題，使雙方可以參考相似規(guī)模、行業(yè)的PPP項(xiàng)目建立資本退出機(jī)制。

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