競爭中性原則的國際實踐及啟示

刁新斌 柴紅艷

[摘 ? ?要] 當前，競爭中性原則的社會關注度日益提高，并寫入了2019年度政府工作報告。從國際層面看，競爭中性原則最早由澳大利亞提出，旨在確保公共企業(yè)與私人企業(yè)平等競爭。隨后，美國、歐盟和OECD等國家和組織推動了競爭中性原則的進一步發(fā)展。國際經驗表明：明確政策目標、制定具體行為規(guī)則、加強事前申報和評估、規(guī)范投訴機制、注重中央和地方政府的關系協(xié)調是競爭中性原則成功實踐的關鍵要素。

[關鍵詞] 競爭中性;國際經驗;中立制度

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 21. 059

[中圖分類號] F114 ? [文獻標識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2020）21- 0134- 02

1 ? ? ?競爭中性原則的提出及發(fā)展

1.1 ? 澳大利亞首次提出競爭中性概念

競爭中性原則最早由澳大利亞提出并付諸實踐。1993年，為推進國有企業(yè)改革，營造公平競爭的市場環(huán)境，澳大利亞發(fā)布了《國家競爭政策》報告，提出了五大改革舉措，其中包含“引入競爭中性政策”。澳大利亞最初于1996年在《聯(lián)邦競爭中性政策聲明》中提出了競爭中性的概念，競爭中性指政府在市場中的商業(yè)活動不能因為其所有權地位的不同而享受私有部門所不能享有的競爭上的優(yōu)勢。

1.2 ? 競爭中性原則在相關國家和國際組織的發(fā)展

澳大利亞之后，歐美的一些國家和國際組織也紛紛開始關注并研究競爭中性原則，賦予其相應內涵。美國首次定義“競爭中性”是在2011年，由美國前副國務卿霍馬茨提出，競爭中性是指與政府相關的商業(yè)活動不能享受因其與政府的關系而具有的市場競爭優(yōu)勢。在國際上，美國一方面在雙邊自貿或投資協(xié)定中設置讓對方承諾的競爭中性條款，另一方面將競爭中性作為多邊規(guī)則談判的重要議題，為美國企業(yè)在國際貿易和交往中爭取公平的競爭環(huán)境。

2 ? ? ?競爭中性原則實踐的國際經驗

2.1 ? 結合實際明確競爭中性政策目標，依據目標界定政策適應范圍

為適應歷史背景、經濟發(fā)展等實際情況，各國（組織）競爭中性原則目標的確定各有側重點，所適用的政策范圍也有一定差異。澳大利亞競爭中性政策目標主要是為了本國國有企業(yè)的改革，提高國有企業(yè)及公共部門的效率，打造公平的市場競爭關系，因此其競爭中性原則僅適用于“重要的政府商業(yè)活動”。美國推行競爭中性原則主要是為了解決國內經濟困境，保護國內企業(yè)的國際競爭力，因此把與政府有聯(lián)系的商業(yè)活動全都納入到政策適用范圍。OECD的目的是為了營造公平的市場競爭氛圍，消除國有企業(yè)包括稅收、債務等在內的優(yōu)惠待遇，其適用范圍是那些享有過度競爭優(yōu)勢的政府商業(yè)活動，既包括傳統(tǒng)的國有企業(yè)，也包括其他政府商業(yè)活動。

2.2 ? 設定行為規(guī)則規(guī)范政府行為，營造公平競爭的市場環(huán)境

對競爭中性規(guī)則設定具體的行為規(guī)則，用以指導和規(guī)范政府行為，可以有效保證競爭中性原則實施。OECD于2012年發(fā)布了《競爭中性：維持國企和私企之間的公平競爭環(huán)境》，較為全面地闡述了“競爭中性”行為規(guī)則，主要包括8個方面：即公司化、識別直接成本、合理的商業(yè)回報、公共服務義務的考量、稅收中性、監(jiān)管中性、信貸中性以及政府采購。澳大利亞設置的競爭中性行為規(guī)則與OECD基本相仿，主要包括稅收中性、信貸中性、政策中性、合理的商業(yè)回報和成本分配機制5方面內容。

2.3 ? 加強事前申報和評估，提升競爭中性原則實踐效果

為全面了解中性原則落實情況，提升政策實踐效果，各國（組織）都高度注重事前申報和評估。如澳大利亞規(guī)定，國有企業(yè)從事的經營活動要主動向財政部備案，定期匯報競爭中性原則落實情況，根據實際獲得的競爭優(yōu)勢自行計算、申報需要繳納的調整費，并于財政年度結束前向聯(lián)邦政府賬戶繳款。歐盟通過“國家援助控制制度”來保證競爭中性原則的實踐?！皣以刂浦贫取币?guī)定：任何成員國在沒有事先向歐盟申報的情況下，不得增加或變更國家援助事項;對成員國申報的國家援助項目，歐盟委員會將按照既定的程序進行審查評估（包括初步審查和正式審查），對未通過評估認定的項目，成員國不得實施相關援助。

2.4 ? 成立專門的投訴受理機構，建立規(guī)范化的申訴機制

在競爭中性原則實施過程中，各國（組織）都意識到應為市場各方提供規(guī)范化、程序化的申訴機制。澳大利亞在聯(lián)邦層面設立了競爭中性申訴辦公室，任何人都有權以書面形式享有不合理競爭優(yōu)勢的國有企業(yè)向這些機構進行投訴。歐盟則由歐盟委員會來認定相關成員國是否違反了競爭中性原則，并做出責令相關企業(yè)停止相關商業(yè)行為的決定;同時，賦予歐盟法院司法審查權，對歐盟委員會的相關工作進行再監(jiān)督。

2.5 ? 注重中央與地方政府關系的協(xié)調，保證競爭中性原則在全國范圍的統(tǒng)一有效運行

在發(fā)達國家各地經濟發(fā)展不夠均衡也是普遍現象。在中央和地方政府權力分治情況下，部分地區(qū)可能因為本地經濟發(fā)展的特殊情況產生地方保護主義，這就不利于競爭中性原則在全國范圍內的統(tǒng)一實施。因此，協(xié)調好中央與地方政府的關系，對于競爭中性原則的推廣就具有重要意義。如澳大利亞要求聯(lián)邦和地方政府達成一致協(xié)議，同時簽署《競爭原則協(xié)定》《行動規(guī)則協(xié)定》《執(zhí)行國家競爭政策和相關改革協(xié)議》。協(xié)議約定了各級政府必須在國家競爭政策框架下共同推進改革，在競爭中性原則的制定和執(zhí)行過程中，各級政府應密切配合，共同致力于國內統(tǒng)一市場的形成。

3 ? ? ?從國際經驗出發(fā)對我國競爭中性原則實踐的建議

3.1 ? 建立健全管理機構框架，加快法制化研究

在短期內可以授權國資委、反壟斷等機構聯(lián)合研究、出臺競爭中性原則的指導意見，引導國有企業(yè)改革規(guī)范化、市場化開展，營造更加公平的市場環(huán)境;在中長期可以考慮按照《中華人民共和立法法》規(guī)定，結合國有企業(yè)改革進展，對競爭中性原則單獨立法，并在中央和地方設立專門的機構負責中性原則實施的日常管理和督促。

3.2 ? 明確競爭中性原則定義，逐步擴大政策適用范圍

借鑒國際經驗，結合我國政治背景、經濟發(fā)展和競爭現狀的基礎上，對我國競爭中性原則的概念和內涵進行合理定義。同時，考慮到我國企業(yè)發(fā)展歷史的實際，可以結合國有企業(yè)改革進度，采取分行業(yè)、分類別、分地區(qū)的方式，逐步擴大競爭中性原則適用范圍和邊界。

3.3 ? 研究出臺具體操作行為準則，規(guī)范市場競爭秩序

借鑒OECD做法，加快研究出臺適合我國競爭中性原則操作的行為準則，對市場準入、信貸傾斜、稅收優(yōu)惠、政府采購、財政補貼等政府扶持措施進行規(guī)范和統(tǒng)一，減少、消除對民營企業(yè)的制度歧視，進一步促進市場競爭秩序的改善。

3.4 ? 完善審查督促機制，提高信息透明度

在當前公平競爭審查制度實施的基礎上，將國有企業(yè)經營行為納入制度審查和監(jiān)督范圍，對國有企業(yè)競爭中性原則遵守情況，建立包括投訴受理、后續(xù)審查、懲戒處理在內的規(guī)范的監(jiān)督體系。并且，應提高信息透明度，審查過程和關鍵環(huán)節(jié)應公開透明，確保處理結果公正公平，保護市場各方的合法權益。

主要參考文獻

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