隴西縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的思考

馬紫娟

甘肅省隴西縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)服務(wù)站，甘肅 隴西 748100

隴西縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在縣委、縣政府的高度重視和省、市業(yè)務(wù)部門(mén)的關(guān)心支持下，在確?，F(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，按照“依法、自愿、有償”的原則，創(chuàng)新方法，積極引導(dǎo)村、農(nóng)戶開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，扎實(shí)有力地推進(jìn)了農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

（一）土地流轉(zhuǎn)方面

截至2019年9月底，隴西縣土地流轉(zhuǎn)面積累計(jì)達(dá)到24.42萬(wàn)畝，2019年新增1.4萬(wàn)畝，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到20.7%，其中，轉(zhuǎn)包4.8萬(wàn)畝，轉(zhuǎn)讓0.1萬(wàn)畝，互換7.8萬(wàn)畝，入股0.02萬(wàn)畝，出租5.2萬(wàn)畝，其他6.5萬(wàn)畝；土地流轉(zhuǎn)涉及3.8萬(wàn)戶農(nóng)戶，簽訂流轉(zhuǎn)合同2.4萬(wàn)余份。從流轉(zhuǎn)去向看，流轉(zhuǎn)給農(nóng)戶15.8萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)給合作社4.8萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)給企業(yè)3.1萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)給其他主體0.7萬(wàn)畝。

（二）抵押貸款方面

全縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心共辦理各類權(quán)證273筆，其中土地流轉(zhuǎn)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證97宗、農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)證176宗；農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)抵押貸款76宗12 897.8萬(wàn)元（其中農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證抵押貸款41宗金額7 475.3萬(wàn)元，農(nóng)業(yè)設(shè)施抵押貸款35宗5 422.5萬(wàn)元）；縣鄉(xiāng)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)備案90宗24 359.99畝、公開(kāi)拍賣(mài)集體資產(chǎn)3宗124萬(wàn)元。

二、存在的問(wèn)題及建議

（一）土地流轉(zhuǎn)方面

1.土地流轉(zhuǎn)程序合同不規(guī)范現(xiàn)象較普遍。為了圖方便農(nóng)戶相互私下流轉(zhuǎn)的多，通過(guò)政府組織流轉(zhuǎn)的少；口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)的多，采用正式合同的少；小面積流轉(zhuǎn)的多，大面積集中連片流轉(zhuǎn)的少。從規(guī)模土地流轉(zhuǎn)看，個(gè)別農(nóng)民由于受傳統(tǒng)思想或其他一些因素的影響，寧愿撂荒，不愿流轉(zhuǎn)土地，成為土地流轉(zhuǎn)的“釘子戶”，影響土地流轉(zhuǎn)業(yè)主規(guī)?；?jīng)營(yíng)；鎮(zhèn)村組織的土地流轉(zhuǎn)替農(nóng)戶做主，不經(jīng)過(guò)農(nóng)戶同意和委托，直接與企業(yè)簽訂土地流轉(zhuǎn)合同；一些企業(yè)和農(nóng)戶簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，私下簽訂，即不鑒證，也不備案登記；有的流轉(zhuǎn)協(xié)議不能兌現(xiàn)，有些規(guī)模流轉(zhuǎn)合同條款對(duì)農(nóng)戶約束多，對(duì)業(yè)主約束少挫傷了農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)積極性。

2.土地流轉(zhuǎn)業(yè)主及農(nóng)戶法律意識(shí)淡薄。以土地流轉(zhuǎn)名義，改變了土地的農(nóng)業(yè)用途，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，如修建農(nóng)產(chǎn)品貯藏設(shè)施、在基本農(nóng)田土地上修建養(yǎng)殖、加工、貯藏設(shè)施、挖沙建廠、打莊蓋房、種植林果等。以土地流轉(zhuǎn)名義，簽明暗兩份合同，私下一次性付款買(mǎi)賣(mài)土地，且完全改變了土地的農(nóng)業(yè)用途。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁的服務(wù)體系不健全。由于縣鄉(xiāng)基層政府對(duì)農(nóng)經(jīng)管理服務(wù)體系重視程度不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革一刀切，造成鄉(xiāng)村農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)和人員職責(zé)不清、崗位不定、人員不定?？h級(jí)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心及服務(wù)大廳、農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)及仲裁庭；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，村級(jí)有土地流轉(zhuǎn)信息員，建立了強(qiáng)有力的管理服務(wù)體系。

4.銀信部門(mén)積極性不高。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資大，周期長(zhǎng)，土地流轉(zhuǎn)的企業(yè)主資金周轉(zhuǎn)困難，銀信部門(mén)為了自身利益不愿承擔(dān)太大的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)這些企業(yè)主不愿意放貸款，嚴(yán)重影響了企業(yè)主做好做精的積極性。目前雖然已在政策層面先于法律突破不可抵押的規(guī)定，但是企業(yè)主很難取得握有資金的銀信部門(mén)的支持和幫助，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（包括流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)）抵押貸款仍處在政府叫喊推動(dòng)，銀信部門(mén)調(diào)研論證階段。

（二）產(chǎn)權(quán)抵押方面

1.抵押物價(jià)值無(wú)法確定，缺乏相應(yīng)的一致的評(píng)估辦法。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值沒(méi)有可以參考的對(duì)照物，現(xiàn)階段沒(méi)有一套準(zhǔn)確完善的評(píng)估系統(tǒng)和標(biāo)準(zhǔn)，僅僅憑相關(guān)技術(shù)人員的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)或種養(yǎng)產(chǎn)值來(lái)確定抵押物價(jià)值，主觀帶感情成分很大，通常會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。在辦理抵押貸款業(yè)務(wù)中，金融機(jī)構(gòu)從降低自身風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)責(zé)任的角度，往往習(xí)慣于傾向最低估價(jià)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值沒(méi)有得到公平、客觀的評(píng)價(jià)。

2.市場(chǎng)交易體系不完善，抵押物處置難變現(xiàn)。目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有形成完善的交易市場(chǎng)且交易不活躍，土地流轉(zhuǎn)中心主要局限于提供土地流轉(zhuǎn)信息，對(duì)交易后的登記管理缺乏完善的制度約束，影響了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)上市流轉(zhuǎn)的交易。而且銀行部門(mén)在進(jìn)行抵押產(chǎn)權(quán)處置時(shí)，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)較多的受到法律和制度等的限制，交易困難、變成現(xiàn)金更不容易。

二、主要措施

（一）健全機(jī)構(gòu)抓管理

隴西縣委縣政府高度重視農(nóng)村改革發(fā)展這一工作，結(jié)合該縣土地流轉(zhuǎn)工作實(shí)際，在原有制度機(jī)制的基礎(chǔ)上，重新完善制定出臺(tái)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（隴辦發(fā)〔2018〕169號(hào)）、《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的實(shí)施方案》（隴政辦發(fā)〔2018〕145號(hào)）及《關(guān)于印發(fā)隴西縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)價(jià)格指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（隴政辦發(fā)〔2018〕120號(hào)），為有序管理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)地基礎(chǔ)。

（二）搭建平臺(tái)促流轉(zhuǎn)

由于土地流轉(zhuǎn)中供需雙方信息溝通對(duì)接不及時(shí)，不集中，導(dǎo)致農(nóng)戶和企業(yè)主雙方在短時(shí)間內(nèi)溝通不上，導(dǎo)致農(nóng)戶資源、企業(yè)主資金浪費(fèi)，開(kāi)通了“隴西縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心網(wǎng)站”，累計(jì)發(fā)布各類土地流轉(zhuǎn)信息300條以上，2019年已發(fā)布土地流轉(zhuǎn)及各類農(nóng)經(jīng)信息33余條，為農(nóng)民和企業(yè)主及時(shí)地提供流轉(zhuǎn)信息。

（三）多措并舉優(yōu)服務(wù)

為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、規(guī)?；M(jìn)程，縣上從加強(qiáng)服務(wù)入手，充分發(fā)揮政府中介作用，當(dāng)好農(nóng)戶與企業(yè)主的“紅娘”。一方面，充分發(fā)揮縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)的職能作用，在加大宣傳工作的基礎(chǔ)上，把開(kāi)展流轉(zhuǎn)管理與強(qiáng)化流轉(zhuǎn)服務(wù)有效結(jié)合起來(lái)，積極向農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)的主體提供有關(guān)法律政策的宣傳、咨詢、流轉(zhuǎn)合同簽訂等一系列的服務(wù)。另一方面，及時(shí)組織開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)觀摩活動(dòng)，通過(guò)實(shí)地查看、示范對(duì)比、推廣典型和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間相互學(xué)習(xí)、交流，推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)工作的順利開(kāi)展。

（四）依法仲裁重維權(quán)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》及省上的文件精神，縣上于2011年成立了由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財(cái)政、水務(wù)、水保、法制辦、農(nóng)經(jīng)站等相關(guān)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)和村集體經(jīng)濟(jì)組織代表及農(nóng)民代表為成員的隴西縣農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，在縣農(nóng)經(jīng)站設(shè)立了仲裁委員會(huì)辦公室。按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛調(diào)解仲裁法》有關(guān)規(guī)定，聘請(qǐng)仲裁員，建立和完善了民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、依法仲裁、司法保障等為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)雙方在出現(xiàn)矛盾糾紛時(shí)通過(guò)農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)解決，依法維護(hù)自身合法權(quán)益。