基本公共服務(wù)均等化視角下的農(nóng)民工住房保障問題研究

【摘要】在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，基本住房保障成為實施基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，如何解決農(nóng)民工這一特殊群體的城市住房問題成為社會關(guān)注的焦點。通過對農(nóng)民工住房保障問題進行研究，以期提出解決問題的思路。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工;住房保障;基本公共服務(wù)

【中圖分類號】F323.6; F299.23

【文獻標識碼】A

基本公共服務(wù)指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。而基本公共服務(wù)的均等化強調(diào)對公民提供動態(tài)平衡的包括住房、教育、就業(yè)等內(nèi)容在內(nèi)的基本公共服務(wù)。2017年1月國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出“國家建立健全基本住房保障制度，加大保障性安居工程建設(shè)力度，加快解決城鎮(zhèn)居民基本住房問題和農(nóng)村困難群眾住房安全問題，更好保障住有所居”?？梢?，實現(xiàn)基本住房保障已被明確為基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容和實現(xiàn)路徑。

隨著城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展，預計2030年中國城鎮(zhèn)化率將達到66 %左右，在新增的城市人口中農(nóng)民工將占據(jù)大部分比例。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2019年農(nóng)民工總量達到29077萬人，比上年增加241萬人，增長0.8%。其中，本地農(nóng)民工11652萬人，比上年增加82萬人，增長0.7%;外出農(nóng)民工17425萬人，比上年增加159萬人，增長0.9%。在外出農(nóng)民工中，年末在城鎮(zhèn)居住的進城農(nóng)民工13500萬人，與上年基本持平。然而在農(nóng)民工市民化過程中，農(nóng)民工城市住房成為一個棘手的問題，如何幫助這一特殊群體解決安居問題，將會影響中國的城鎮(zhèn)化進程與和諧社會構(gòu)建。

1 解決農(nóng)民工住房保障問題的必要性

1.1 順應(yīng)中國社會轉(zhuǎn)型要求的重要舉措

目前中國社會正處于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)化的重要轉(zhuǎn)型時期。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，大量的農(nóng)村剩余勞動力進入城市，為城市的發(fā)展做出了巨大貢獻，但在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的同時，相應(yīng)的體制建設(shè)沒有同步，農(nóng)民工住房保障體系不完善，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得城鎮(zhèn)化進程以及人口流動受阻。

1.2 構(gòu)建和諧社會的必然要求

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，大量農(nóng)村剩余勞動力對進入城市發(fā)展產(chǎn)生興趣，而伴隨著大量農(nóng)民工進入城市后，涉及民生的住房供給變得更為短缺，加上受到戶籍限制，農(nóng)民工這一特殊群體.無法被納入城鎮(zhèn)住房保障體系，加上農(nóng)民工普遍收入水平較低，無法負擔較大的住房開支，只能選擇價格偏低的租賃住房，而居住環(huán)境的惡劣，又存在一定社會治安風險和安全隱患。同時，由于基本公共服務(wù)的供給出現(xiàn)不均等，農(nóng)民工進入城市之后，無法順利融入城市，市民化進程受阻，留城意愿減弱，也不利于整個社會的和諧發(fā)展。

1.3 維護農(nóng)民工權(quán)益的重要形式

自19世紀末的德國實行社會保障被確認為公民的法定權(quán)利開始，隨著人權(quán)思想的興盛，社會保障權(quán)由普通法權(quán)躍升為普遍人權(quán)和憲法上的公民基本權(quán)，成為各國憲法規(guī)范的對象。而保障每個公民的住房權(quán)也是建設(shè)社會主義的必然要求。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，住房需求體現(xiàn)了公民最基本的需求。農(nóng)民工作為推動社會經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，需要和城鎮(zhèn)居民共享城市發(fā)展的成果，但目前農(nóng)民工住房問題依然突出，存在相關(guān)法律規(guī)制缺失，政策無法落實，惠民政策效果不佳等問題，如何使農(nóng)民工獲得住房權(quán)、生存發(fā)展權(quán)，成為農(nóng)民工權(quán)益保障的一個重要體現(xiàn)。

2 農(nóng)民工住房保障存在的問題

2.1 農(nóng)民工住房保障體系不完善

首先，農(nóng)民工住房保障政策的普及度較低。雖然目前關(guān)于農(nóng)民工住房保障相關(guān)政策已經(jīng)初具輪廓，包含各種的保障性住房供給模式，農(nóng)民工的住房保障也開始逐步納入城市住房保障體系，但許多農(nóng)民工對相關(guān)政策并不了解，政府對農(nóng)民工住房保障政策的宣傳是不足的，從而影響政策產(chǎn)生的實際效用。其次，農(nóng)民工住房保障的監(jiān)督與管理體系不完善。政府作為解決農(nóng)民工住房問題的主要供給者和管理者，應(yīng)承擔其主管職能，但在實踐中，由于保障性住房主要由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行建設(shè)，所以期間的資金配置，住房質(zhì)量，建設(shè)工程管理等，都出現(xiàn)管理和監(jiān)督上的缺失，從而導致保障性住房建設(shè)中的住房質(zhì)量較差，工程監(jiān)管不規(guī)范，責任不明確，尋租等問題，影響保障性住房的開發(fā)建設(shè)。

2.2 農(nóng)民工保障性住房資源配置不合理

目前農(nóng)民工住房保障的相關(guān)運行機制不完善，無法保障住房資源配置的合理與公平性。首先，從保障性住房市場準入機制看，一般采取行政審批核準制度，并在專門網(wǎng)站上設(shè)置配套申請或申購通道。但在實際操作中，一方面申請人對于相關(guān)信息了解不夠，配套細則在實際解釋中會存在一定模糊與分歧，從而影響申請辦理效率;另一方面，由于住房保障的信息公開程度不足，使申請人降低申請或申購意愿，政策的實施效果減弱。其次，從退出機制而言，缺乏一定的適應(yīng)性，無法適應(yīng)農(nóng)民工在不同階段的動態(tài)需求。

2.3 農(nóng)民工住房保障的供給與需求失衡

目前為農(nóng)民工提供保障性住房的模式主要有廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用房、限價商品房、共有產(chǎn)權(quán)房等，但是，由于傳統(tǒng)二元戶籍制度的存在，農(nóng)民工被排除在城市住房保障體系之外，目前雖逐步進行完善，但有支付能力自購房的農(nóng)民工仍是少數(shù)，大多數(shù)農(nóng)民工主要還是以租賃方式解決住房問題。由于農(nóng)民工進入城市的時間長短不同、行業(yè)不同、收入水平等差異，在選擇廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用房等模式中會出現(xiàn)差異以及“斷層”，許多農(nóng)民工的住房需求無法得到較好滿足。另外，為了降低生活成本，一些低收入的農(nóng)民工在選擇租賃時，更傾向于價格較低的房屋，導致居住環(huán)境較差，設(shè)施不齊，甚至存在安全隱患，這部分群體對于安全、舒適的居住需求無法得到滿足。出于市場價格等因素影響，一部分保障性住房所處的位置較偏遠，從交通、配套設(shè)施等方面來看，不滿足農(nóng)民工工作生活的便利性需求，從而出現(xiàn)房屋閑置和供不應(yīng)求的矛盾。農(nóng)民工住房保障的資金來源有限。目前有關(guān)農(nóng)民工住房保障的資金來源于政府財政撥款擔，但由于各個地方發(fā)展不平衡，財政支持住房保障建設(shè)存在較大差距。

3 解決農(nóng)民工住房保障問題的措施

3.1 健全農(nóng)民工住房保障法律制度

現(xiàn)行農(nóng)民工住房保障實踐中存在諸多問題，都與農(nóng)民工住房保障法律制度不健全密切相關(guān)。首先，建立農(nóng)民工住房保障相關(guān)法律，加強政策法律的宣傳與普及。通過各種形式，廣泛征集農(nóng)民工意見，多渠道了解其住房需求，充分發(fā)揮基層組織作用，宣傳與普及政策法規(guī)，使農(nóng)民工了解政策，更好作出選擇。其次，建立農(nóng)民工住房保障監(jiān)管機制。明確保障性住房建設(shè)中的責任主體，避免政府、企業(yè)之間出現(xiàn)相互責任推諉的情況，并且政府對保障性住房建設(shè)中各環(huán)節(jié)進行實際監(jiān)督，保證房屋質(zhì)量，建設(shè)安全等。

3.2 優(yōu)化農(nóng)民工住房保障的運行機制

農(nóng)民工住房保障問題之所以產(chǎn)生，除中國住房保障體系本身不夠完善外，還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)、行業(yè)、地域等多個層面上的非均等化的公共服務(wù)。因此，要實現(xiàn)保障性住房資源配置的公平與合理，需要通過設(shè)立合理的市場準人、退出等運行機制，保障農(nóng)民工獲得公平的參與分配城市保障性住房資源的權(quán)利，減少在保障性住房分配過程中的不平等。也即通過重新分配社會資源來實現(xiàn)基本住房保障的均等化，從而縮小不同社會階層享受政府公共服務(wù)的差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。完善的農(nóng)民工住房保障運行機制有利于解決農(nóng)民工城市住房問題。首先，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地經(jīng)濟水平實際，制定合理的市場準入機制，并在實施過程中，嚴格準入標準，加強審核，防止人為因素造成的住房資源分配不公。其次，加快建立農(nóng)民工住房保障信息系統(tǒng)，提高政府審核的效率，明確核準的主體是否適格，保證審查的公平性。第三，完善從申請進入到退出的運行機制，實現(xiàn)對住房保障全流程的動態(tài)管理，在為農(nóng)民工提供便捷渠道的同時，也為構(gòu)建農(nóng)民工住房保障長效機制打下基礎(chǔ)，使得政策真正能惠及農(nóng)民工。

3.3 發(fā)展多層次的住房保障模式

中國的財政轉(zhuǎn)移支付制度以各地戶籍人口為依據(jù)。地方政府以城市戶口為前提，所提供的政府補貼性住房安排、城市最低生活保障等公共服務(wù)具有排他性。首先，由于農(nóng)民工收入水平的差異，在住房選擇上存在不同。政府應(yīng)有針對性地提供適用于農(nóng)民工的多層次的住房保障模式。如對于低收入的貧困家庭，政府可以直接投資建房，提供給他們租住;或者放寬申請條件，將其納入公共租賃房的保障范圍;中等收入家庭可以通過提供經(jīng)濟適用房或限價房，通過將一部分符合條件的農(nóng)民工納入住房公積金制度，幫助其自購房;此外，共有產(chǎn)權(quán)房的模式也可以進一步完善，明晰實踐中的細則，幫助有一定支付能力的農(nóng)民工逐步實現(xiàn)全產(chǎn)權(quán)自購房。其次，為實現(xiàn)多元化的住房保障模式，需進一步拓寬保障性住房建設(shè)的資金渠道。除公共財政外，政府還可以利用資本市場籌集住房保障資金。同時加大對開發(fā)商建設(shè)保障性住房的補貼，提高企業(yè)參與保障性住房建設(shè)的積極性。對用人單位進行補貼，幫助開展對員工居住環(huán)境的改善。也可以直接針對農(nóng)民工消費者進行補貼，提高其住房支付的能力。第三，優(yōu)化住房資源配置以解決供需失衡。鼓勵社會利用閑置資源，如改建學校、廠房等房屋，增加保障性住房資源的供給。充分運用社會力量進行改造、完善或?qū)r(nóng)民工租賃的房屋進行綜合整治，為農(nóng)民工提供住所。并且，綜合考慮農(nóng)民工流入地房屋不足與流出地房屋閑置的矛盾，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的需要以及農(nóng)民工自身居住的需求，解決農(nóng)民I城市住房問題。

可見，農(nóng)民工住房保障制度政策制定中，不僅僅是勢利益集團的參與占主導，也應(yīng)由多元主體參與從而保證政策合理合法性以及實施的可行性，因為這關(guān)系到地方政府、農(nóng)民工、城市市民三方面的利益，這體現(xiàn)了資源的競爭性博弈，針對多維利益主體這種博弈關(guān)系，需要尋求不同利益的均衡，促進社會的和諧發(fā)展。

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【作者簡介】鄭潔熹（1977-），女，湖南衡陽人，副教授，碩士，研究方向：經(jīng)濟法、國際商法。