高?？萍紕?chuàng)新政策執(zhí)行困境與優(yōu)化路徑研究

【摘要】政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于政策被有效執(zhí)行，河南省要實(shí)現(xiàn)科技興省的戰(zhàn)略目標(biāo)就需要各種科技創(chuàng)新政策被有效執(zhí)行，其中高校科技創(chuàng)新政策執(zhí)行的成敗也決定著其政策目標(biāo)是否能有效實(shí)現(xiàn)。依據(jù)史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程模型，從政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體以及政策環(huán)境等四個(gè)方面，分析高校科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行過(guò)程以及困境，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合河南省的情況提出高校科技創(chuàng)新政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑。

【關(guān)鍵詞】高?？萍紕?chuàng)新政策;政策執(zhí)行;史密斯模型;優(yōu)化路徑

【中圖分類號(hào)】G644

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

1 問(wèn)題緣起

習(xí)近平總書(shū)記指出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，科技是戰(zhàn)勝困難的有力武器。黨的十九大以來(lái)河南省創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，相繼出臺(tái)了《關(guān)于深化科技體制改革推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展若干實(shí)施意見(jiàn)》等一批科技創(chuàng)新政策，推動(dòng)河南省科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革。高校是培養(yǎng)科技創(chuàng)新人才搖籃也是科技創(chuàng)新的主戰(zhàn)場(chǎng)，近幾年全省前后出臺(tái)了40多項(xiàng)有關(guān)高校的科技創(chuàng)新政策，今年又出臺(tái)了《河南省高?？萍紕?chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持計(jì)劃實(shí)施辦法》和《河南省高校科技創(chuàng)新人才支持計(jì)劃實(shí)施辦法》兩項(xiàng)政策，通過(guò)制定一系列的政策逐漸形成了河南省高校科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的政策體系。實(shí)踐中，這些關(guān)于高?？萍紕?chuàng)新政策的制定和實(shí)施產(chǎn)生了積極的效果，有效實(shí)現(xiàn)了高?？萍紕?chuàng)新與知識(shí)產(chǎn)權(quán)成果轉(zhuǎn)化，對(duì)推動(dòng)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了顯著貢獻(xiàn)。但是，高?？萍紕?chuàng)新政策執(zhí)行過(guò)程中受到各種復(fù)雜因素的影響，往往會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差等困境。這些政策執(zhí)行困境凸顯了一些政策執(zhí)行的共性問(wèn)題，比如政策本身模糊性、政策解讀不到位、目標(biāo)懸置、政策執(zhí)行主體乏力、象征性政策執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等，這些情況已經(jīng)影響到科技創(chuàng)新政策的實(shí)施效果以及科技發(fā)展目標(biāo)。

高?？萍紕?chuàng)新政策屬于一種公共政策，關(guān)于公共政策的研究主要集中在兩個(gè)階段，即政策制定階段和政策執(zhí)行階段。格雷漢姆·艾利森提出： “在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能僅占1%，而剩余的99%取決于政策的有效執(zhí)行。”關(guān)于公共政策執(zhí)行的研究已經(jīng)成為一個(gè)重要研究領(lǐng)域。有學(xué)者認(rèn)為在中國(guó)情境下，政策執(zhí)行階段才是各個(gè)相關(guān)主體博弈的主戰(zhàn)場(chǎng)，在政策執(zhí)行過(guò)程中下級(jí)單位不一定完全按照上級(jí)的要求執(zhí)行政策，有時(shí)會(huì)違背政策決定甚至偏離政策目標(biāo)去執(zhí)行政策，這些都成為政策無(wú)法有效執(zhí)行的重要因素。目前，關(guān)于高?？萍紕?chuàng)新政策執(zhí)行的相關(guān)研究剛剛起步，主要涉及高?？萍紕?chuàng)新政策概念、政策執(zhí)行認(rèn)知差異、政策執(zhí)行力、政策執(zhí)行影響因素、政策執(zhí)行困境、政策傳導(dǎo)阻滯、政策執(zhí)行效果評(píng)估、政策執(zhí)行偏差及改進(jìn)等。而關(guān)于河南省高?？萍紕?chuàng)新政策執(zhí)行的研究成果也不多，主要是從地方科技管理政策執(zhí)行力角度切入，探討政策執(zhí)行力現(xiàn)狀、執(zhí)行策略、政策執(zhí)行績(jī)效評(píng)估和政策執(zhí)行結(jié)果等問(wèn)題，這些研究總體上缺乏一般性理論框架解釋，也缺乏相應(yīng)的實(shí)證性分析?；诖?，本文以史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型為分析框架，探討高?？萍紕?chuàng)新政策執(zhí)行困境并提出優(yōu)化路徑，以期對(duì)今后河南省出臺(tái)和執(zhí)行相關(guān)政策提供參考。

2 理論模型

政府制定一項(xiàng)公共政策的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，除了政策本身是否具有科學(xué)性、合理性和可行性之外，更重要的在于這項(xiàng)政策被有效執(zhí)行， “政策的生命力就是執(zhí)行”。1973年西方興起了一場(chǎng)“政策執(zhí)行研究運(yùn)動(dòng)”，學(xué)者們開(kāi)始從不同的角度研究政策執(zhí)行問(wèn)題。在這場(chǎng)政策執(zhí)行的研究熱潮中，托馬斯·史密斯（T.B.Smith）在《政策執(zhí)行過(guò)程》一文中首次提出政策執(zhí)行的分析模型，用以探討政策執(zhí)行過(guò)程中影響因素及其與環(huán)境的關(guān)系，將理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境作為影響政策執(zhí)行的主要因素。高?？萍紕?chuàng)新政策是一項(xiàng)政府主導(dǎo)性很強(qiáng)的公共政策，其執(zhí)行過(guò)程中政策制定者對(duì)下級(jí)政策執(zhí)行有較強(qiáng)的控制力，這種特征也與史密斯模型“自上而下”的典型分析正相契合，這為我們分析高?？萍紕?chuàng)新政策執(zhí)行提供了新視角。

史密斯政策執(zhí)行模型認(rèn)為一項(xiàng)政策出臺(tái)之后就會(huì)產(chǎn)生一種執(zhí)行上的“張力”，在政策實(shí)施過(guò)程中政策執(zhí)行者和政策對(duì)象，就會(huì)受到這種“張力”的影響而引發(fā)政策沖突。史密斯模型認(rèn)為以下四個(gè)因素會(huì)對(duì)政策執(zhí)行偏差與目標(biāo)沖突產(chǎn)生影響。第一，理想化政策（ Ideal Policy），這涉及政策內(nèi)容合理與合法性問(wèn)題，主要是指決策者試圖指定理想化政策，包括政策的淵源類型、形式、范圍，以及可操作性和受支持度的理想化等。從科技產(chǎn)出的角度看，高?？萍紕?chuàng)新政策旨在兼顧公平和效率的前提下，理想化的政策目標(biāo)是要激發(fā)科研人員的積極性和創(chuàng)造性，以便獲得更多的創(chuàng)新成果。第二，執(zhí)行機(jī)構(gòu)（Implementation Agency），一般是指政府中負(fù)責(zé)具體政策執(zhí)行的組織單位，也涉及到政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力以及執(zhí)行者的能力素質(zhì)等。通常情況下，政策主體在實(shí)施一項(xiàng)政策時(shí)會(huì)遵循雙重邏輯，即“自上而下”的層級(jí)性執(zhí)行邏輯和橫向的跨部門執(zhí)行邏輯。在高?？萍紕?chuàng)新政策執(zhí)行中，需要政策主管的上下級(jí)部門之間，以及教育、人事、財(cái)務(wù)等部門和高校之間和內(nèi)部的橫向配合，同時(shí)政策效果還涉及到這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)和執(zhí)行方式的影響。第三，目標(biāo)群體（Target Group），也就是政策的直接影響對(duì)象，通常目標(biāo)群體的屬性、對(duì)政策的認(rèn)同度、參與度等都會(huì)影響政策執(zhí)行以及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。高?？蒲腥藛T是高校科技創(chuàng)新政策的目標(biāo)群體，其態(tài)度和行為必然影響政策執(zhí)行效果。第四，政策環(huán)境（ Policy Environment），指政策執(zhí)行中所處的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等正式和非正式的制度性環(huán)境。高?？萍紕?chuàng)新政策環(huán)境包括政府法律法規(guī)的完備和相關(guān)的政策支持，還包括高校內(nèi)部創(chuàng)新氛圍與外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，科研人員的能力與動(dòng)力，社會(huì)人文環(huán)境等也構(gòu)成了政策執(zhí)行環(huán)境。

3 史密斯模型分析視角下高?？萍紕?chuàng)新政策執(zhí)行困境

黨的十九大以來(lái)，河南省出臺(tái)了多項(xiàng)“關(guān)于加快推進(jìn)高校科技創(chuàng)新改革的措施政策”，這對(duì)推動(dòng)高?？萍紕?chuàng)新起到了積極的“頂層設(shè)計(jì)”作用，然而政策的制定與政策的執(zhí)行之間存在差距，這些政策在具體的實(shí)施過(guò)程中面臨各種復(fù)雜因素，在一定條件下難以達(dá)到理想的政策目標(biāo)。以下基于史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程模型，從政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境等四個(gè)方面，分析高?？萍紕?chuàng)新政策執(zhí)行困境。

3.1 政策本身的模糊性

一般而言，政策由于實(shí)施范圍相對(duì)較廣，政策都具有宏觀性、概括性和指導(dǎo)性的特征，這決定了政策本身具有一定的模糊性， “模糊性是政策作為現(xiàn)代社會(huì)一類政治產(chǎn)品所不可剝離的一種屬性”。政策的制定者為了政策執(zhí)行便利往往在決策時(shí)賦予政策一定模糊性，此種情況下政策執(zhí)行者便享有一定的自由裁量權(quán)，容易因地制宜執(zhí)行以達(dá)到政策目標(biāo)。但在這種情形下政策執(zhí)行者也可能對(duì)政策“選擇性執(zhí)行”，或者其他一些不可控的因素出現(xiàn)而導(dǎo)致政策偏離原有的目標(biāo)。同樣，高?？萍紕?chuàng)新政策制定時(shí)為照顧不同區(qū)域的差異，上級(jí)政府在出臺(tái)新的政策過(guò)程中，就會(huì)有意識(shí)將政策目標(biāo)設(shè)計(jì)的相對(duì)宏觀性與模糊化;下級(jí)政府或高校在執(zhí)行政策時(shí)就能有發(fā)揮的彈性空間。政策本身如果過(guò)于模糊比如語(yǔ)言表述不清晰、執(zhí)行機(jī)構(gòu)不具體時(shí)，就會(huì)造成政策理解或執(zhí)行中的偏差。比如，政策文本中出現(xiàn)的“尊重”、“鼓勵(lì)”、“支持”等非強(qiáng)制性詞匯，就會(huì)將會(huì)政策目標(biāo)虛化和模糊化，導(dǎo)致一些機(jī)構(gòu)在執(zhí)行政策時(shí)打折扣。

3.2 執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力不足

高校是科技創(chuàng)新政策落實(shí)的重要單位之一，承擔(dān)落實(shí)政府科研政策的各項(xiàng)目標(biāo)。在目前中國(guó)的政策落實(shí)制度中，政府通常以“項(xiàng)目制”的方式組織高校等科研單位實(shí)施科技創(chuàng)新政策，高校也以申請(qǐng)項(xiàng)目的形式執(zhí)行科技創(chuàng)新政策，在這個(gè)過(guò)程中相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)從項(xiàng)目申報(bào)、管理實(shí)施、考核驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)推動(dòng)政策目標(biāo)落實(shí)。通常上級(jí)主管部門和高校科研管理部門承擔(dān)監(jiān)督檢查職責(zé)，也形成了自上而下的壓力體制并考驗(yàn)著政策執(zhí)行人員的素養(yǎng)與執(zhí)行能力。另外，高?？萍紕?chuàng)新政策具有一定復(fù)雜性與跨界性特征，需要教育、財(cái)政、人事、高校等部門的協(xié)同配合，有些專業(yè)性強(qiáng)的政策對(duì)執(zhí)行者的專業(yè)素養(yǎng)要求較高，如果執(zhí)行政策的具體機(jī)構(gòu)組織能力或者人員的專業(yè)素質(zhì)不足，就會(huì)降低政策執(zhí)行的最終效果。

3.3 目標(biāo)群體的政策認(rèn)同度低

高校科技創(chuàng)新政策的目標(biāo)群體是廣大高?？蒲腥藛T，相關(guān)政策的制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)是政府、高校和科研工作者共同參與的過(guò)程，但是現(xiàn)實(shí)中科技政策制定主體是政府和專家，高科研人員作為政策的目標(biāo)群體往往無(wú)法參與政策制定，因此難以獲得政策對(duì)自身要求的滿足程度進(jìn)而難以形成對(duì)政策目標(biāo)的有效認(rèn)同。實(shí)踐中，有些高?？蒲泄芾硐鄬?duì)僵化，政策對(duì)科研人員激勵(lì)程度較低，這也導(dǎo)致目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同感不足。另外，高?？蒲腥藛T受傳統(tǒng)教書(shū)育人的理念影響，對(duì)高校科技創(chuàng)新政策不了解、不熟悉或者存在“偏教學(xué)輕科研”觀念，這些因素導(dǎo)致他們對(duì)政策的參與度低、認(rèn)同不夠。

3.4 政策環(huán)境支撐不足

政策執(zhí)行需要政策環(huán)境的支撐，政策環(huán)境好壞能激勵(lì)或阻礙政策的有效執(zhí)行。高?？萍紕?chuàng)新政策執(zhí)行的政策環(huán)境，包括國(guó)內(nèi)外的技術(shù)、財(cái)政、人才、社會(huì)服務(wù)等條件?；A(chǔ)性的技術(shù)支撐和創(chuàng)新氛圍是最基本的政策環(huán)境，如果科技創(chuàng)新的整體性技術(shù)支撐不足則很難獲得預(yù)期成果。一些科研項(xiàng)目需要有巨大的資金支持，如果國(guó)家在配套政策與財(cái)政方面給予支持力度不足也會(huì)影響科技政策實(shí)施效果。目前河南省高校的人才政策相較東南發(fā)達(dá)省份比較乏力，科技創(chuàng)新人才支撐不足，一些人才激勵(lì)政策空轉(zhuǎn)或落實(shí)不到位，導(dǎo)致科技創(chuàng)新失去動(dòng)力源。另外，社會(huì)化科技服務(wù)相對(duì)滯后，比如市場(chǎng)化的知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制不完善，一些高校科研管理的“放管服”改革力度不夠，產(chǎn)學(xué)研資源共享不充分等情況，都能造成科技創(chuàng)新政策執(zhí)行困境。

4 高?？萍紕?chuàng)新政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑

通過(guò)分析高校科技創(chuàng)新政策執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)的困境及影響因素，為了改善政策執(zhí)行中的不足，基于史密斯政策執(zhí)行模型的角度提出以下優(yōu)化路徑。

4.1 做好政策“頂層設(shè)計(jì)”

河南省出臺(tái)高校科技創(chuàng)新政策是推動(dòng)全省科技創(chuàng)新的基本途徑，也是加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中原崛起的重要舉措，在制定政策時(shí)應(yīng)當(dāng)做好“頂層設(shè)計(jì)”。首先，貫徹中央政策并細(xì)化地方政策。政府在制定關(guān)于高?？萍紕?chuàng)新政策時(shí)，要對(duì)擬解決問(wèn)題全面系統(tǒng)分析，進(jìn)行全方位整體性的規(guī)劃設(shè)計(jì)，構(gòu)建起中央、地方和高校的科技創(chuàng)新政策體系。其次，建立高?？萍紕?chuàng)新政策中，要形成配套性的激勵(lì)政策、人才培育政策、產(chǎn)學(xué)研合作政策、成果轉(zhuǎn)化政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策等體系。再次，增強(qiáng)政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性和適用性。在制定高?？萍紕?chuàng)新政策時(shí)要根據(jù)河南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平做好調(diào)研，出臺(tái)的政策應(yīng)兼顧原則性與靈活性。最后，政策目標(biāo)要指向明確，確定政策執(zhí)行者范圍與資質(zhì)，并完善政策的實(shí)施保障與績(jī)效考評(píng)機(jī)制。

4.2 加強(qiáng)執(zhí)行者素質(zhì)

政策目標(biāo)必須依靠執(zhí)行者落實(shí)，政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織實(shí)施能力和執(zhí)行者的素質(zhì)能力決定著政策執(zhí)行的目標(biāo)效果。一方面，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力建設(shè)。提高執(zhí)行單位的組織實(shí)施能力，建立政府、高校、企業(yè)、科研人員等合作執(zhí)行政策的協(xié)同機(jī)制，建立高校與政府溝通反饋機(jī)制，同時(shí)，提升高?？绮块T合作能力，提升高校經(jīng)費(fèi)管理效能，優(yōu)化報(bào)銷機(jī)制等。另一方面，提升政策執(zhí)行人員專業(yè)素質(zhì)，提高政策執(zhí)行人員的政策水平、服務(wù)意識(shí)與責(zé)任擔(dān)當(dāng)，加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)與執(zhí)行能力建設(shè)。

4.3 提升目標(biāo)群體認(rèn)可度

高?？萍紕?chuàng)新政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)最終要依靠高?？蒲腥藛T的工作產(chǎn)出，相關(guān)政策的制定和執(zhí)行應(yīng)當(dāng)獲得目標(biāo)群體的認(rèn)同。因此，政府在設(shè)計(jì)政策時(shí)應(yīng)當(dāng)把廣大科研人員吸納進(jìn)政策制定過(guò)程中，以此提高他們的參與度和認(rèn)同感。首先，建立科技政策目標(biāo)群體的參與保障機(jī)制，使科研人員的意見(jiàn)和建議真正發(fā)揮到?jīng)Q策過(guò)程中。其次，通過(guò)舉行座談會(huì)、論證會(huì)等形式拓寬參與渠道，開(kāi)展科研工作者與科技政策決策者的雙向交流和溝通，提高政策參與度。最后，積極回應(yīng)科研人員的利益訴求，建立分類指導(dǎo)與考評(píng)機(jī)制，優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)目標(biāo)群體的獲得感和認(rèn)可度。

4.4 發(fā)揮政策環(huán)境優(yōu)勢(shì)

科技創(chuàng)新發(fā)展是社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力，營(yíng)造具有活力政策環(huán)境氛圍是高校科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本要求。首先，要發(fā)揮高校人才資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新政策引育人才，建立吸引、培育、儲(chǔ)備高?？萍紕?chuàng)新型人才的機(jī)制。其次，完善科研人員的激勵(lì)政策，提高其積極性和創(chuàng)造力;重視跨學(xué)科合作與前沿科研信息共享機(jī)制。再次，政府要加大對(duì)高校的科研投入，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等政策環(huán)境。最后，弘揚(yáng)崇尚科學(xué)的社會(huì)輿論環(huán)境，形成創(chuàng)新的文化氛圍。要利用各種平臺(tái)開(kāi)展科技創(chuàng)新宣傳教育，培養(yǎng)大中小學(xué)生和人民群眾尊重科學(xué)、鼓勵(lì)創(chuàng)新的新傳統(tǒng)，營(yíng)造良好的科技創(chuàng)新社會(huì)環(huán)境。

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[作者簡(jiǎn)介]牛宗嶺（1980-），男，河南滎陽(yáng)人，講師，博士，研究方向：基層社會(huì)治理、社會(huì)政策。