基層公務員政策執(zhí)行過程中倫理困境及對策

楊巧　侯俊麗

摘要：隨著服務型政府建設的不斷推進，政府越來越注重其公信力和執(zhí)行力的提高。基層公務員作為政府與基層人民溝通的橋梁，在政策執(zhí)行中起著十分關鍵的作用。當前，基層公務員在執(zhí)行政策過程中存在政績至上、公權私化、唯上不唯民等倫理困境，為此，試圖探究困境出現(xiàn)的原因并提出化解倫理困境的相關對策。

關鍵詞：基層公務員；政策執(zhí)行；倫理困境；對策

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.21.079

0引言

近年來，隨著我國行政體制改革的不斷深化，政府管理方式的持續(xù)創(chuàng)新，政府迫切需要提高公信力和執(zhí)行力，公平、高效日益成為服務型政府面向公眾服務的努力目標。國家的各項方針政策都要依靠各級政府的執(zhí)行力而得以落實，而政策最終想要落地生根、造福群眾，就要依靠基層政府。政策執(zhí)行力是政府在執(zhí)行政策過程中各種綜合而成的力量，既包括政策執(zhí)行的能力，也包括政策執(zhí)行的力度。因此，基層政府在執(zhí)行政策的時候必須整合自身所擁有的各項資源，因地制宜的制定出具體的實施方針，并由基層公務員講究方式、方式的將政策方案付諸實施，從而使得從上而下的政策目標得以實現(xiàn)。所謂基層公務員，通常指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公務員，那些依法履行公職，納入國家行政編制，由國家財政負擔工資福利的工作人員。作為直接面向最廣大群眾的政府人員代表，他們工作任務多而繁瑣；服務對象接受教育水平普遍不高，對國家政策方針的理解有限；職位低而責任重大；工作量大而薪資待遇不高。對于基層公務員而言，他們從事的工作往往權利和義務是不相對等的。因而，基層公務員在進行行政行為選擇時，尤其在政策執(zhí)行過程中，通常要在相互沖突的利益關系與倫理價值之間進行選擇，這是他們不得不進行抉擇，也是當下我國基層公務員所面臨的倫理困境。

1基層公務員政策執(zhí)行過程中面臨的倫理困境

1.1政績至上

理論上來說，作為為公眾服務的政府部門應致力于如何向廣大社會公眾提供良好的公共產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)的公共服務，追求社會效益的最大化，促進社會的和諧發(fā)展。然而，由于我國的特殊的財政制度，地方政府的財政收入大部分還是有賴于當?shù)亟?jīng)濟水平的發(fā)展狀況，那些中央制定的政策方針如對當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展起到負作用，基層公務員從本地區(qū)甚至本部門的利益考慮，在政策的執(zhí)行過程中人為的控制政策、截留政策、過濾政策，將政策改頭換面，致使政策在最終的落實上失真，效力微小，即“上有政策，下有對策”。此外，基層公務員作為政策的基層執(zhí)行人員，本就本著全心全意為人民服務的宗旨，服務基層群眾意識強烈，想群眾之所想，急群眾之所急，但往往他們的所作所為與群眾的盼望背道而馳，為了政績，為了自己的官場坦蕩，罔顧群眾的利益訴求。

1.2公權私化

公共權力并非一種隨心所欲的專斷權力，而是負有這一委托，即必須根據(jù)當時情勢和事態(tài)變遷的要求，只是為了公共福利來行使這一權力?；鶎庸珓諉T作為基層公共權力的代表者和執(zhí)行者，他們是老百姓最直觀看到我國公務員隊伍純潔與否的一個群體。作為普通公眾，尤其是生活在鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的百姓，基層公務員執(zhí)行的行政行為常常是與他們切身利益最直接相關的也是他們最關心的一些事情，他們希望基層公務員是能夠真真正正的為自己服務的廉潔奉公的人員。然而在實際工作中，基層公務員的強權意識也比較濃厚，有的公務員沒有樹立正確的權力觀，顛倒了管理者和群眾的關系，經(jīng)常利用自己哪怕極其低下的職位為自己為親友謀私利，為了順從個人的利益訴求而去排擠甚至損害其他群眾的相關利益，違背了作為人民公仆的職業(yè)倫理，造成與政府整體價值目標的背離。

1.3唯上不唯民

我國官員的選拔制度向來都是由上到下進行，因而各級公務員在為政期間需要“對上級負責”，才能在日后的官場生涯中獲得晉升的機會，因而在日常的政策過程中難免出現(xiàn)偏離民意的現(xiàn)象。政府制定的各項方針政策不盡然全是代表民意，符合當?shù)貭顩r的。有的政策在制定之初對當?shù)氐母鞣矫媲闆r并沒有考察清楚，或者在政策生成之后還應該再修改完善的，這些本都要求基層公務員在政策的執(zhí)行過程中再將百姓意見反映上來以完善政策方針。但在實際執(zhí)行中，基層公務員不是收集民意，為百姓的利益而奔走，而是一味的將權力凌駕于人民群眾的意愿之上，僅僅是為上級負責，機械的執(zhí)行命令或者政策方針，完成上級所安排的任務，只愿享受權利帶來的好處，不愿盡職責范圍內(nèi)應盡的義務，公共服務意識淡薄，更何談造福一方。

2基層公務員政策執(zhí)行倫理困境的原因分析

2.1角色沖突

首先，當基層公務員要執(zhí)行的政策在其代表的公共領域、組織領域和個人領域之間出現(xiàn)沖突時，同時擁有公共利益維護者和一般經(jīng)濟人雙重身份的基層公務員就會陷入艱難抉擇。作為國家公務人員，他們應該維護公共利益的義務和責任；與此同時，基層公務員作為理性的經(jīng)濟人，又天然有著自利、理性的一面，慣于追求經(jīng)濟利益的最大化，將所屬組織以及個人的利益凌駕于公共利益之上。因此，當組織利益和個人利益形成合力去對抗公共利益時，就要看公務員道德素質(zhì)的高低，捍衛(wèi)公共利益的決心堅強與否。一旦有所不慎，他們就會將手中的權力變成自身謀取私利的工具，在政策執(zhí)行中就會將政策變通執(zhí)行，或者失真執(zhí)行，導致公務員倫理的缺失。其次，下級角色與公民代表角色的沖突?；鶎庸珓諉T在執(zhí)行政策時，經(jīng)常遇到上級命令與群眾意愿相背離的情況。如果上級的政策方針不符合當?shù)貙嶋H情況，作為基層公務員是毫不動搖的對上級負責，還是勇于指出上級的不當之處是一個不小的抉擇。大部分基層公務員照章辦事，完全服從上級是畏于忤逆上級要付出代價等考慮。再次，基層公務員處于鄉(xiāng)土文化之中，其公家身份與人情往來中私人身份相沖突。基層公務員需要建立良好的人緣為開展工作提供便利，但良好的人緣有時反而成了政策執(zhí)行的阻礙，使得他們放不開手腳去執(zhí)行政策。更有甚者打著公共利益的旗號大肆進行私人交易或權錢交易，造成腐敗和“尋租”行為的發(fā)生，影響基層政府的政策執(zhí)行力。

2.2傳統(tǒng)“官本位”思想

服務型政府的建設過程中仍然存在著根深蒂固的“官本位”思想?！肮俦疚弧钡男姓到y(tǒng)內(nèi)存在著上下左右縱橫的多維行政關系，在這多維的行政關系中，下級均是服從上級，對上負責，他們不顧自身所肩負的職責與使命，為了與上級保持一致，揣度上級喜好，嚴格遵守上級命令。這種情況在工作環(huán)境艱苦、薪資待遇不高的基層公務員中尤其突出，因為他們更加渴望職位的晉升。而面對他們要服務的對象，他們“官大于民”、“權大于法”的特權心態(tài)還沒有轉(zhuǎn)變過來，辦事靠面子，根據(jù)不同的對象有選擇的執(zhí)行政策，給予自己的親友特權或鉆政策的漏洞，敗壞當?shù)氐娘L氣，嚴重偏離“民本”思想。在政策的執(zhí)行過程中，民心向背往往決定政策的成功與否，以及最終的效果好壞。

2.3政策執(zhí)行機制不健全

想要政府制定的政策真正得到落實，有一個健全、完善的政策執(zhí)行機制至關重要。而現(xiàn)階段我國的基層政策執(zhí)行不力主要因為：一是部分政策缺乏民意基礎。政策最終是要落地生根，惠及百姓的。但如果政策在制定時沒有手機百姓的意見，基本不做任何的調(diào)研工作，以政績至上的目標照搬照抄其他地區(qū)的經(jīng)驗和做法，不符合當?shù)貙嶋H，自然就會招致當?shù)厝罕姷姆磳筒缓献?，政策也就無法順利的執(zhí)行下去。二是基層政務公開透明程度低。基層政務公開是普通群眾了解政府的一個有效途徑，政務公開能夠架起群眾和政府溝通的橋梁，向群眾傳遞更多的政策信息以利于政策的執(zhí)行。但基層政務往往公開透明程度低，信息不能及時的傳遞和反饋出去，導致普通群眾往往對政府的政策內(nèi)容一無所知或者一知半解，沒有對政策產(chǎn)生認同感和信任感；加之，如果群眾認為政策中有不合理之處，或?qū)φ哂挟愖h，也不能及時的反饋給政府部門，政策還是按照原來的樣子加以執(zhí)行，這些都加劇了基層公務員在政策執(zhí)行時的難度和風險。三是激勵機制不健全?；鶎庸珓諉T要在基層群眾中開展工作，不論是環(huán)境、薪酬還是工作強度、難度上都比其他級別的公務員要艱苦。部分基層公務員在其位卻不作為的工作態(tài)度也大大影響基層政府的工作效率，一些全心全意為群眾謀福利的公務員也沒有被給予其適當?shù)奈镔|(zhì)及精神獎勵，這些都嚴重挫傷他們的工作積極性，這都是因為缺少完善的績效考核體系：缺乏統(tǒng)一規(guī)范的評價標準；評價重結(jié)果輕過程；評價主體單一，以上級考核為主，作為服務對象的群眾參與度低。

3化解基層公務員政策執(zhí)行倫理困境的對策

3.1提高基層公務員的道德素質(zhì)

基層公務員的文化水平及學歷較其他級別的公職人員稍低，加之基層政府GDP至上的理念使得政府對他們職業(yè)道德的培育不夠重視，于是，提高基層公務員的道德素質(zhì)就成了十分迫切的事情?；鶎拥乃泄ぷ鞫际怯梢粋€個基層公務員去貫徹落實的，政策執(zhí)行的成敗也是有賴于這些人員，加強道德教育要從內(nèi)外兩個方面進行著手。一是進行倫理教育。培養(yǎng)和強化公務人員的世界觀、人生觀、價值觀，增強他們作為基層服務人員的公共意識和奉獻精神；同時針對不同行業(yè)的基層公務員進行相應的培訓，提高他們的職業(yè)道德修養(yǎng)，培育良好的心理素質(zhì)，讓他們在物欲橫流的社會中仍然能夠堅守自我，做人民忠實的仆人，全心全意為人民服務。二是強化外部監(jiān)督。人是自利性的，何況是手中握有權力的公務人員，僅僅依靠公務人員的自覺還不夠，必須由外部強制力進行強有力的約束。既包括一系列約束行政人員的法律制度，如行政績效考評制度、行政問責制度等，運用司法的力量大力懲處那些違逆?zhèn)惱淼男袨椋煌瑫r還鼓勵廣大人民群眾、媒體等社會力量的監(jiān)督，提高公眾參與監(jiān)督的積極性和主動性。

3.2提高基層公務員的業(yè)務能力

基層公務員的業(yè)務能力的高低是關乎政策能否順利執(zhí)行的重要影響因素。首先，應該強化基層公務員的服務意識，努力實現(xiàn)其身份上的轉(zhuǎn)換：將“管理者”身份轉(zhuǎn)換為“服務者”；在具體的政策執(zhí)行過程中倡行公正的行政作風，公正行使人民賦予的權力，強化權為民所系利為民所謀的服務意識。其次，要制定科學合理的培訓規(guī)劃和培訓課程，靈活采用培訓手段，大力拓寬培訓形式，著力提高培訓效果，努力打造一支勤于學習、善于執(zhí)行、業(yè)務精通、愛崗敬業(yè)的干部隊伍，增強其政策執(zhí)行的堅定性、高效性和創(chuàng)造性。再次，加強基層公務員執(zhí)行能力的培訓?；鶎庸珓諉T在政策執(zhí)行時往往會遇到一些事先無法預知的情況，群眾對政策的理解能力如何，是否全然接受都是未知之數(shù)，而執(zhí)行政策時宣講、統(tǒng)籌兼顧、時事應變等能力不可或缺，具備較高的業(yè)務能力可以消除群眾對政策推行人員不安感、冷漠、敵對情緒等負面因素，可以改變他們對政策執(zhí)行的態(tài)度，一定程度上會成為政策能否貫徹落實的關鍵。

3.3健全政策執(zhí)行機制

首先，政策應在多元主體達成共識的基礎上生成。政策在制定之初就應該讓包括高層管理者、中層官僚、社會組織、目標群體、普通群眾以及基層公務員等多元主體共同參與，在協(xié)商的基礎上進行對話，反復討論以達成對政策的共識。政策制定之后還要對政策的可行性以及目標群體的可接受性進行驗證，如有不合理或不完善之處再進行修改完善。再次，完善基層績效激勵機制。應該以圍繞公共利益為核心目的，重新制定多重績效考核標準，不再單從績效來考核基層公務員，而是以德、績、能三重標準進行考核；參與考核的主體也多元化，分為自評和他評，他評體系中，將上級、同級、下級及群眾同時列為評價主體；對基層公務員行政過程中的倫理行為進行考核評估，進行正激勵和負激勵，以形成正確價值行為導向，以更好的為基層人民服務，維護公共利益。

3.4加快行政倫理立法

雖然涉及倫理是屬于非制度性的道德層面的內(nèi)容，但關乎行政倫理就不只是僅用道德就可以約束的住的。眾所周知，道德約束對行政倫理的剛性不足致使違背倫理的成本較低，進而導致違背行政倫理的事件層出不窮，因而，我們還是需要盡快加強行政倫理的法制化建設。行政倫理法制化可以通過對政治共同體道德最低標準的規(guī)范性陳述，已有不少發(fā)達國家在這方面進行了相關立法，美國的《政府倫理法》，日本的《國家公務員倫理法》，行政倫理立法可以規(guī)范公職人員的行政行為和倫理標準，使其明白哪些是普通公眾所期待的，哪些是他們所不齒的，在一定程度上對公職人員進行倫理普及，從而可以提前防范他們在政策執(zhí)行時的倫理失范，也加大對違反倫理行為的約束和打擊力度。

4結(jié)語

當前，我國政府仍處在服務型政府建設的過程之中，服務型政府的建設最關鍵在于基層政府，而基層公務員又作為基層政府行政事務的具體執(zhí)行者，經(jīng)常要面臨服務倫理與責任倫理的雙重要求。作為基層的公務員在執(zhí)行政策的過程中，要在相互沖突的利益關系與倫理價值之間進行選擇，由于這樣那樣的原因常常陷入倫理困境之中。鑒于此，他們需要時刻提高自身的覺悟，提升自身的道德素質(zhì)和業(yè)務水平，區(qū)分清公權力與私權力的界限，促進責任倫理的明確化。

參考文獻

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