構(gòu)建政府財務(wù)共享助力國家治理能力現(xiàn)代化

王彩霞 劉小莉 任婷鈺

摘? ?要： 政府會計信息披露作為一種特殊的治理機(jī)制，對政府治理活動和國家治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮著天然的基礎(chǔ)性作用。然而，目前不可回避的是，政府會計信息處理技術(shù)落后，客觀上存在著政府不同職能部門之間形成的數(shù)據(jù)煙囪，這導(dǎo)致會計信息難以在政府治理活動中交互共享。在“大智移云物鏈”視域下，以企業(yè)財務(wù)共享服務(wù)的經(jīng)驗為借鑒，構(gòu)建政府財務(wù)共享是解決問題的關(guān)鍵。在政策引導(dǎo)和頂層設(shè)計之下，立足財務(wù)轉(zhuǎn)型，培育核心團(tuán)隊，借助外部專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，將政府財務(wù)共享建設(shè)分階段分步驟落地實施。

關(guān)鍵詞： 政府財務(wù)共享; 治理能力; 財務(wù)轉(zhuǎn)型; 頂層設(shè)計; 專業(yè)機(jī)構(gòu)

中圖分類號：F810.6? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：? A? ? ? ? ? ? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.022

Building Government Financial Sharing and Modernizing National Governance Capacity

WANG Cai-xia1 ， LIU Xiao-li1 ， REN Ting-yu2

〔Party School of Shaanxi Provincial Committee of CPC

〔Shaanxi Academy of Governance）， Xian 710068，China;Shenzhen ZTE Xinyun Service Co.， Ltd， Shenzhen 518057， China 〕

Abstract： As a special governance mechanism， government accounting information disclosure plays a natural basic role in government governance activities and the modernization of national governance cap-acity. However， at present， it is unavoidable that the government accounting information processing technology is backward， and objectively there is a data chimney formed between different functional departments of the government， which leads to the difficulty of sharing accounting information in government go-vernance activities. Based on the experience of enterprise financial sharing service， constructing governm-ent financial sharing is the key to solve the problem. That is， under the guidance of policy and top-level design， based on the financial transformation， cultivating the core team， with the help of external prof-essional organizations， the construction of government financial sharing will be implemented step by ste-p.

Key words： government financial sharing; governance capacity; financial transformation; top-level de-sign; professional institutions

引言

在我國改革開放步入深水期之際，2019年11月12日， 中國共產(chǎn)黨第十九屆四中全會將 “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與 “社會主義制度”在并行的高度再次提出，這無不彰顯出，提升國家治理能力問題，已然是當(dāng)下我國社會一項極其重要而關(guān)鍵的政治命題。

對于國家治理問題，縱覽當(dāng)前的研究，其成果可謂豐碩，但一般大多集中于政府治理機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、治理評估等如何改進(jìn)方面，同時，應(yīng)用大數(shù)據(jù)管理，通過政務(wù)平臺技術(shù)，重塑政府流程，調(diào)整政府治理關(guān)系， 優(yōu)化政府治理結(jié)構(gòu)等的一些研究，也涉及較深。然而，百密之中仍有一疏，對于在“大智移云物鏈”時代，會計信息化主流趨勢下，基于政府會計視角，從構(gòu)建財務(wù)共享層面，如何助力國家治理，提升其治理能力問題的探討卻淺嘗輒止，鮮有深度討論。

一、政府會計發(fā)揮國家治理功能的機(jī)理

國家治理是個大問題，是對當(dāng)前我國改革開放步入深水期之際所面臨的發(fā)展瓶頸問題的新概括，從治理主體維度理解，分為政府治理、市場治理和社會治理三類。其中政府治理處于核心地位，是國家治理能力現(xiàn)代化的重要推動力量。[1]

政府會計是會計學(xué)的一個分支，是用于確認(rèn)、計量、記錄政府單位受社會公眾委托在管理國家公共事務(wù)活動中所涉及的資金運(yùn)動、國家資源、國有資產(chǎn)等的變動情況，報告政府單位履行受托責(zé)任的一種專門會計，其相關(guān)會計信息的核心效應(yīng)是為政府單位主體在政府治理等活動中進(jìn)行決策提供數(shù)據(jù)支持。如政府以社會公共事務(wù)管理者的身份，依據(jù)政治權(quán)力籌集并使用財政類資源，包括財政預(yù)算資金、預(yù)算外資金以及含國債在內(nèi)的各類債務(wù)性資金等等。這些財政類資源如何籌集并合理使用，需要在掌握信息的基礎(chǔ)上，進(jìn)行有效的實質(zhì)性判斷。[2]

政府會計信息披露， 天然具有治理功能，可以釋放政府內(nèi)外部信息不對稱影響。

政府會計管理的主要對象，其一是預(yù)算資金流轉(zhuǎn)，包括預(yù)算資金計劃，收支結(jié)余、使用績效等，目標(biāo)是實現(xiàn)預(yù)算資金使用效益最大化;其二是專項項目、民生項目、危機(jī)事件等的財務(wù)運(yùn)作，如基礎(chǔ)設(shè)施投入、社保扶貧資金投入、環(huán)境治理投入、公共投資支出等。還有當(dāng)突發(fā)性、破壞性和不確定性的自然災(zāi)難、疫病突襲及恐怖活動等一些危機(jī)事件發(fā)生時，政府通常采取資金撥付、減免稅費(fèi)和節(jié)支貼息等一些措施， 對事件的處理給予大量人力財力物力的投入等等。在政府活動中，政府管理者擁有對上述各項資金運(yùn)行的直接控制權(quán)、支配權(quán)，而政府在行使這些權(quán)力時，可利用先進(jìn)的會計信息系統(tǒng)披露政府治理中基本物流和價值流信息，滿足社會各界的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，滿足社會各界對了解與評判政府治理狀況的信息訴求。

政府會計信息披露，還是上級政府單位考核下一級政府單位績效的基本依據(jù)。

會計因受托責(zé)任而產(chǎn)生。受社會公眾委托，政府代表國家對社會公共資源進(jìn)行配置管理，對公共資金行使使用權(quán)力，這些均體現(xiàn)出政府會計中資源的委托方和受托方之間形成的受托責(zé)任關(guān)系。因此，政府的履責(zé)能力，備受委托人關(guān)注，這也使得政府績效評價成為公共受托責(zé)任的核心和歸宿。但這里要強(qiáng)調(diào)的是，基于政府治理視角，對于政府績效評價而言，其重點(diǎn)并不在于評價本身，而更在于其評價所帶來的預(yù)期后果，對政府行為的一系列引導(dǎo)與約束效應(yīng)，使之反作用于政府管理者的行為取向，引領(lǐng)其在政府治理中，重視決策能力、治理效果、執(zhí)行績效和治理貢獻(xiàn)，驅(qū)動政府治理能力提升。[4]

二、政府會計效力于政府治理在信息處理技術(shù)上應(yīng)直面的阻力和歷史機(jī)遇

（一）政府會計效力于政府治理在信息處理技術(shù)上應(yīng)直面的問題

政府會計作為一種管理活動，通常在經(jīng)歷了其自身的運(yùn)行軌道之后，最終都會從資金價值上體現(xiàn)出來，回到政府財務(wù)報告的層面上。所以政府會計信息常常是政府治理活動的晴雨表，潛移默化之中，廣泛深入自然地介入政府治理活動中，發(fā)揮著政府治理的功能。

不過，這里不得不正視的有這樣一個問題，即政府會計從工具論角度看，其本質(zhì)上又是一個信息工具，它依附于特定的外部環(huán)境而存在。

回顧我國現(xiàn)代會計發(fā)展的歷史 ， 可以看到一個引人注目的現(xiàn)象，每一次會計的變革，無不受外部環(huán)境的推動。從20世紀(jì)90年代開始，我國經(jīng)濟(jì)改革開放，驅(qū)動了會計制度的變遷，引發(fā)了會計核算體系變革，從會計準(zhǔn)則上從與西方接軌，到與西方趨同，再到與西方持續(xù)趨同;同時又因計算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，推動了會計處理技術(shù)變化，會計處理手段由傳統(tǒng)手工核算，到會計電算化（20世紀(jì)80年代），又到企業(yè)財務(wù)共享（2000年初）。這一系列的會計變革，使會計對管理的促進(jìn)作用，愈來愈強(qiáng)大，特別是當(dāng)今“大智移云物鏈”時代，集團(tuán)公司實施的企業(yè)財務(wù)共享，更是使會計實現(xiàn)了一種工業(yè)化革命，并呈現(xiàn)出管理效率的乘數(shù)級效應(yīng)，成為驅(qū)動企業(yè)發(fā)展的重要引擎，也對經(jīng)濟(jì)增長和國家治理發(fā)揮重要的創(chuàng)新引領(lǐng)作用。

集團(tuán)公司財務(wù)共享的基本內(nèi)容為：其一，依照會計循環(huán)對財務(wù)組織進(jìn)行重新劃分;其二，把所有會計耗時耗力的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)集中起來，經(jīng)過流程再造、標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化分工，固化到信息系統(tǒng)中間，再通過智能化技術(shù)應(yīng)用，提升財務(wù)處理效率;其三，把操作和管理分離，形成業(yè)務(wù)財務(wù)，讓解放出來的會計人員，嵌入企業(yè)的經(jīng)營單元中，建立業(yè)務(wù)財務(wù)，研究預(yù)算內(nèi)容，精于成本控制，把財務(wù)數(shù)據(jù)變成信息，發(fā)揮管理會計作用;其四，轉(zhuǎn)變財務(wù)人員工作方式，把財務(wù)創(chuàng)造的信息轉(zhuǎn)化成知識、凝結(jié)成智慧，布局戰(zhàn)略財務(wù)，幫助企業(yè)實現(xiàn)財務(wù)轉(zhuǎn)型[7]。目前，財務(wù)共享的理念與服務(wù)，在世界500強(qiáng)企業(yè)和國內(nèi)大型國有企業(yè)集團(tuán)中，已經(jīng)廣泛應(yīng)用并取得公認(rèn)的好評。[6]

與之相比， 目前我國政府會計信息處理技術(shù)則相對落后，許多方面還存在問題。

1. 信息處理技術(shù)問題。大多數(shù)行政單位，政府會計信息處理技術(shù)處于初級階段，甚至一些單位僅是最基本的會計電算化，僅能進(jìn)行會計核算制度下收付實現(xiàn)制的會計核算和報表編制，無法滿足政府會計“雙體系”功能系統(tǒng)的要求，比集團(tuán)企業(yè)會計信息處理技術(shù)落后了近20年。

2. 系統(tǒng)支撐問題。各級政府單位使用的財務(wù)軟件簡單，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各自獨(dú)立運(yùn)行，無法實現(xiàn)對其政務(wù)流與財務(wù)信息流的全過程連續(xù)監(jiān)控，內(nèi)控機(jī)制無法完全深入政務(wù)活動的各個環(huán)節(jié)，信息孤島問題突出，審計受限嚴(yán)重。

3. 工作機(jī)制問題。政府單位原始財務(wù)信息瑣碎繁雜，傳遞匯總常受技術(shù)因素影響，故上級政府獲取下屬單位具體的收支情況存在一定困難;上下級之間，因財務(wù)信息壁壘使有效的監(jiān)督與管理大打折扣;下級向上級報告自身的財務(wù)報表時， 逐級匯總，層層上報，重復(fù)加工問題嚴(yán)重;政府不同職能部門間信息不能交互共享， 如政府的金稅、金關(guān)、金財、金審、金盾等信息系統(tǒng)主要建立在單位和系統(tǒng)內(nèi)部， 條塊分割、各自為戰(zhàn)，數(shù)據(jù)煙囪現(xiàn)象嚴(yán)重。

4. 人員素質(zhì)問題。受傳統(tǒng)政府會計處理技術(shù)限制，附加值低、重復(fù)性強(qiáng)的會計核算工作，占用了很多財務(wù)人員大量的時間，使行政單位財務(wù)隊伍建設(shè)長期存在短板和薄弱環(huán)節(jié)，人員素質(zhì)參差不齊，難以實現(xiàn)向更具有決策管理能力的復(fù)合型人才轉(zhuǎn)型。

（二）改革政府會計構(gòu)建政府財務(wù)共享的歷史機(jī)遇

縱觀以上政府會計核算存在的問題，無不驚奇的是，所有這些問題，恰恰和我國企業(yè)當(dāng)初建立財務(wù)共享的背景，如出一轍。這種現(xiàn)狀實則意味著政府會計改革的重要驅(qū)動因素已經(jīng)顯現(xiàn)，借鑒集團(tuán)公司會計改革經(jīng)驗，引入財務(wù)共享模式對政府會計核算技術(shù)進(jìn)行升級再造已經(jīng)成為可能。

集團(tuán)公司財務(wù)共享服務(wù)建立的前提，一般有以下幾點(diǎn)要求：（1）財務(wù)共享服務(wù)，通常情況下，適用于一些分支機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，且有一定規(guī)模以上的組織單位，而且規(guī)模越大，財務(wù)共享的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)才能夠更有效地顯現(xiàn);（2）該組織業(yè)務(wù)量大，可標(biāo)準(zhǔn)化程度高，會計目標(biāo)一致;（3）該組織有一定的信息化基礎(chǔ);（4）該組織下的各級單位會計核算基礎(chǔ)基本一致;（5）該組織有財務(wù)轉(zhuǎn)型的訴求。

將政府會計主體與集團(tuán)公司會計主體就以上方面比較，可以看到有極大的趨同性。

在我國，行政單位大多呈現(xiàn)出縱向的多層級分布，且分支機(jī)構(gòu)眾多。例如，中央設(shè)立財政部，各省市設(shè)立省級市級財政局;中央設(shè)立國家稅務(wù)總局，各省市設(shè)立省級市級國家稅務(wù)總局。行政主管部門通常是一級預(yù)算單位，其下屬單位是基層（二級或三級等）預(yù)算單位，雖然這些單位機(jī)構(gòu)眾多，但同質(zhì)性較強(qiáng)，業(yè)務(wù)量較大，可標(biāo)準(zhǔn)化程度高，且會計管理目標(biāo)一致。以國庫集中支付管理為例， 為避免財政資金大量沉淀在國庫之外，有利于國庫統(tǒng)一調(diào)度使用，財政取消了財政專戶資金，并規(guī)范財政資金的撥付渠道，所有的資金必須統(tǒng)一存放國庫和統(tǒng)一從國庫支付。各級預(yù)算單位，對資金賬戶的管理目標(biāo)基本一致，常常強(qiáng)化大額資金的預(yù)算管理與審批管理，重視降低預(yù)算執(zhí)行偏差率和提高預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性，以減少無效資金的沉淀，有力監(jiān)控國庫資金的余額不足問題，特別是對往來資金的動態(tài)進(jìn)行監(jiān)控和預(yù)警，提高預(yù)算資金的風(fēng)險防控。[3]

至于行政單位的信息化基礎(chǔ)問題，近年來，在國務(wù)院、財政部多次部署下，政府單位建成了覆蓋全國、整體聯(lián)動、省級統(tǒng)籌、部門協(xié)同、一網(wǎng)辦理的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系，逐步實現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)深度融合，一定程度上實現(xiàn)了部門間數(shù)據(jù)共享，也積極運(yùn)用信息化現(xiàn)代技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，這為政府財務(wù)共享建設(shè)提供了很好的平臺基礎(chǔ)。

對于各級政府單位會計核算基礎(chǔ)和財務(wù)轉(zhuǎn)型的訴求問題，從2019年1月1日起實施的我國政府會計制度改革，更是應(yīng)時而至。目前各級政府單位開始使用新的政府會計準(zhǔn)則與制度。新《政府會計制度》要求，政府會計核算采用“雙體系”制度，即“雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報告”會計模式，亦即將政府預(yù)算會計和財務(wù)會計既適度分離，又相互銜接，在同一會計核算系統(tǒng)中實現(xiàn)了財務(wù)會計與預(yù)算會計雙重功能，其中一套按權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)， 通過對資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入和費(fèi)用五個要素進(jìn)行財務(wù)會計核算，另一套是按收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，通過預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余三個要素進(jìn)行預(yù)算會計核算。尤其要說的是，這一改革使目前各級政府單位原使用的基于收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會計軟件對“雙體系”的核算要求，完全是無所適從，會計處理技術(shù)改革迫在眉睫。這使得財務(wù)共享現(xiàn)代會計信息處理技術(shù)應(yīng)用呼之欲出。

傳統(tǒng)文化中有“道無術(shù)不行”的說法，其實，道無術(shù)不行，術(shù)無道不遠(yuǎn)，欲成大器必須道術(shù)結(jié)合。僅就政府會計而言，政府會計核算的“雙體系”制度是“道”，“財務(wù)共享”是“術(shù)”，“道”和“術(shù)”完美統(tǒng)一起來解決政府會計信息的收集和處理問題，定會創(chuàng)造有效制度和先進(jìn)方法的和諧共存，推動政府會計升級，助力政府治理能力提升。

三、構(gòu)建政府財務(wù)共享的路徑選擇

當(dāng)政府會計“雙體系”制度，遇上 “大智移云物鏈”等新興技術(shù)手段加持財務(wù)共享時，無疑是給政府會計插上了翅膀，促使政府治理活動，與時俱進(jìn)，充滿生機(jī)活力。 然而，政府單位如何構(gòu)建財務(wù)共享？其路徑選擇怎樣落地？

從目前實際情況看，我國政府財務(wù)共享建設(shè)已有了一些初步的實踐，而且其中也不乏先進(jìn)性和代表性的案例，如中華人民共和國工業(yè)和信息化部，在2019年就率先嘗試，首次在中央政府部門建立財務(wù)共享中心，首次在電子政務(wù)平臺嵌入財務(wù)內(nèi)控系統(tǒng)，首次運(yùn)用自主可信技術(shù)搭建政府財務(wù)云平臺，在國內(nèi)對如何構(gòu)建政府財務(wù)共享，起了開創(chuàng)先河的示范性作用。

（一）工信部財務(wù)共享建設(shè)的概況

1. 工信部的基本情況簡介。中華人民共和國工業(yè)和信息化部，簡稱工信部，是根據(jù)2008年3月11日國務(wù)院公布的機(jī)構(gòu)改革方案組建的國務(wù)院直屬部門，下屬單位包含眾多的機(jī)關(guān)司局和地方通信管理局。該部的主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)擬訂、實施行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn);監(jiān)測工業(yè)行業(yè)的日常運(yùn)行;推動重大技術(shù)裝備的發(fā)展和自主創(chuàng)新;管理通信行業(yè);指導(dǎo)推進(jìn)信息化建設(shè);協(xié)調(diào)維護(hù)國家信息安全等等。

2. 工信部建設(shè)政府財務(wù)共享的背景。工信部下屬單位數(shù)量眾多，呈復(fù)雜的縱向金字塔形。構(gòu)建財務(wù)共享之前，在工作機(jī)制層面，信息層層上報，逐級匯總，其加工處于半手工狀態(tài);在系統(tǒng)支撐層面，下屬各單位財務(wù)系統(tǒng)相對獨(dú)立運(yùn)行，各系統(tǒng)間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)各有一定差異;在財務(wù)隊伍層面，人員素質(zhì)存在信息技術(shù)、財務(wù)知識短板和薄弱環(huán)節(jié)。這種現(xiàn)狀使得單位治理在內(nèi)控、對下屬單位預(yù)算的垂直監(jiān)控、對審計風(fēng)險控制等方面的效率不盡如人意。

此外，近年來針對信息化建設(shè)和政府治理問題，國家政策緊鑼密鼓，如財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、“十三五”規(guī)劃綱要、國務(wù)院 《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》、國務(wù)院《降低實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作方案的通知》，都對政府單位加強(qiáng)內(nèi)控、推動政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)資源互聯(lián)開放共享等提出了要求。

另外，從2019年1月1日起，我國實施政府會計制度改革，政府會計核算采用“雙體系”制度。這一改革給中信部原使用的基于收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會計核算系統(tǒng)帶來極大的挑戰(zhàn)。

鑒于以上種種，為切實貫徹國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，落實國務(wù)院工作部署，順應(yīng)政府會計制度改革，工信部一改平時對財務(wù)的碎片化改革，系統(tǒng)部署并著力實施了財務(wù)共享建設(shè)項目。

3. 建設(shè)理念和原則。秉承頂層設(shè)計理念，把管理決策作為重點(diǎn)，把業(yè)務(wù)運(yùn)行作為核心，把共享整合作為基準(zhǔn)。遵循的原則：強(qiáng)化內(nèi)部控制，防控廉政風(fēng)險;確保收支精準(zhǔn)，提高流程效率;完善信息公開，滿足監(jiān)管要求;服務(wù)數(shù)據(jù)需求，支撐科學(xué)決策。

4. 建設(shè)團(tuán)隊情況。建設(shè)團(tuán)隊設(shè)計為三級架構(gòu)：（1）項目領(lǐng)導(dǎo)班子;（2）單位財務(wù)、信息化及相關(guān)人員組成的配合小組;（3）專業(yè)財務(wù)咨詢公司專家團(tuán)隊。

5. 項目總體規(guī)劃與實施概況。工信部財務(wù)共享中心為內(nèi)設(shè)的機(jī)關(guān)司局和地方通信管理局提供費(fèi)用報銷、會計核算、資金支付、數(shù)據(jù)支撐等專業(yè)服務(wù)。該中心緊密圍繞業(yè)務(wù)需求， 對組織、制度、平臺，以“三位一體”原則統(tǒng)籌設(shè)計，在平臺嵌入內(nèi)控規(guī)范，實現(xiàn)了：平臺控制業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)形成數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)服務(wù)于平臺和業(yè)務(wù)，使內(nèi)控管理、內(nèi)控運(yùn)行及內(nèi)控審計形成了良好的閉環(huán)管理。

該項目建設(shè)機(jī)制：統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施;全程監(jiān)理、分段驗收;同時，監(jiān)理單位、評級單位、檢測機(jī)構(gòu)、用戶單位和服務(wù)對象等等，都要參與到項目建設(shè)之中。

項目建設(shè)的步驟：采用“三步走”的分步式戰(zhàn)略。即從實施范圍、技術(shù)功能和機(jī)構(gòu)建設(shè)三個目標(biāo)維度，制定近期計劃和中期及遠(yuǎn)期規(guī)劃，真正確保整體項目建設(shè)能夠順利地落地。

6. 建設(shè)思路主線。（如圖1所示）

7. 功能亮點(diǎn)。在“大智移云物鏈”視域下，工信部從環(huán)境根源辨識，財務(wù)轉(zhuǎn)型路徑，現(xiàn)代治理困境等方面入手，有針對性地分析了目前政府會計在技術(shù)手段規(guī)范和現(xiàn)實操作指引等方面的制度性缺陷，以企業(yè)財務(wù)共享服務(wù)的經(jīng)驗為借鑒，突出頂層設(shè)計與系統(tǒng)推進(jìn)，對政府會計流程進(jìn)行了重構(gòu)再造，構(gòu)建了政府財務(wù)共享中心：將財務(wù)流程和業(yè)務(wù)流程搬至線上，集中在特定的地點(diǎn)和平臺來完成。 將業(yè)務(wù)（通常包括應(yīng)對、應(yīng)收、總賬、固定資產(chǎn)、員工費(fèi)用報銷、資金結(jié)算等）在網(wǎng)上敲定，原始單據(jù)以電子數(shù)據(jù)形式存在。會計人員在線上記錄業(yè)務(wù)，并附上合同協(xié)議的鏈接，將信息傳至云端; 云端存儲數(shù)據(jù)且自行運(yùn)算，最后生成財務(wù)報表和各種不同保密等級的指標(biāo)數(shù)據(jù)，并存儲于不同級次云中;管理人員經(jīng)授權(quán)在自己的顯示屏上查看各種財務(wù)數(shù)據(jù)、剖析監(jiān)控各項指標(biāo)。審計部門經(jīng)授權(quán)可獲取相關(guān)信息，以行使審計職責(zé)，并出具電子版審計報告。上一級政府單位收到下一級政府單位上傳的各種財務(wù)報表，可實現(xiàn)數(shù)據(jù)的自動歸集整理比較，行使檢查控制職權(quán)等等。特點(diǎn)概括起來為：

（1）組織重構(gòu)，打破地域、單位和部門邊界，構(gòu)建財務(wù)共享中心;

（2）流程再造，梳理現(xiàn)有的財務(wù)處理流程，并對其進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、協(xié)同化和定制化的改造，突出了“規(guī)則內(nèi)控化、運(yùn)行扁平化”的特點(diǎn);

（3）要求專業(yè)分工和審核都不以核算主體為劃分依據(jù)，而是要按照業(yè)務(wù)的同質(zhì)性分組，以增強(qiáng)業(yè)務(wù)的集約性和高效性;

（4）實現(xiàn)了“一個接入平臺、一套報銷制度、一本科目體系和一套核算規(guī)則”的統(tǒng)一規(guī)范;

（5）整合共享集成了業(yè)務(wù)財務(wù)，并提供了多維度的用戶數(shù)據(jù)，加強(qiáng)了對服務(wù)和決策的支撐。[5]

該舉措亮點(diǎn)突出，效果顯著。如圖2所示：

（二） 構(gòu)建政府財務(wù)共享路徑選擇思路的啟示

工信部財務(wù)共享中心項目的建設(shè)，可稱得上是一個探索與落地、突破與變革的過程，實現(xiàn)了用智能連接財務(wù)、用流程助力高效、用數(shù)據(jù)匯聚資源的財務(wù)轉(zhuǎn)型實踐，為政府單位構(gòu)建財務(wù)共享探索出了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，也對政府單位財務(wù)共享構(gòu)建路徑選擇起了示范作用。

1. 加強(qiáng)政策引導(dǎo)，重視頂層設(shè)計。構(gòu)建政府財務(wù)共享，政策制約是前提，一把手重視是根本，頂層設(shè)計是關(guān)鍵。

政府財務(wù)共享項目是一把雙刃劍。通過應(yīng)用信息化手段和對財務(wù)流程再造而建設(shè)的政府財務(wù)共享項目，在推進(jìn)業(yè)財融合、降本增效，構(gòu)建以大數(shù)據(jù)為特征的管理會計，增強(qiáng)政府財務(wù)管理效率，提升政府治理能力等方面能產(chǎn)生巨大的優(yōu)勢效益，這必定會引發(fā)管理者的興趣，并且積極主動嘗試推動該項目的應(yīng)用工作。

但是，與此同時，構(gòu)建政府財務(wù)共享，也是一種創(chuàng)新，是一場財務(wù)革命，這勢必會影響到政府單位現(xiàn)有的組織架構(gòu)、財務(wù)制度、操作流程和人員素質(zhì)能力要求，而所有這些又不可避免地會觸及政府現(xiàn)有官員及各級管理層的內(nèi)部利益格局， 堵住一些“灰色地帶”，這不僅會使得領(lǐng)導(dǎo)層某些自由財務(wù)權(quán)力喪失，即使是一般管理者和財務(wù)人員，也會影響其自身既定利益的穩(wěn)定性。

此外，構(gòu)建政府財務(wù)共享，建設(shè)成本高，溝通成本大，各管理層級協(xié)同配合要求嚴(yán)。以上種種都會使構(gòu)建政府財務(wù)共享項目，阻力重重。

那么如何尋求突破方法呢？解決的策略可考慮以下兩個方面：

其一，發(fā)揮財政部門的服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、制約作用，加強(qiáng)政策引導(dǎo)。

政府會計處理技術(shù)改革的主旋律應(yīng)是一種政府主導(dǎo)的制度變遷，是一種制度建設(shè)不斷地“破”與“立”的過程。從監(jiān)管主體來看，財政部是全國主管會計的政府監(jiān)管部門， 對政府會計改革所起的引導(dǎo)、服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、制約作用，不可小覷。故在《會計法》和政府會計制度的修訂方面，可努力嘗試做一些積極的探索，營造良好的制度環(huán)境，明確政府單位實施財務(wù)共享服務(wù)建設(shè)的主體責(zé)任， 鼓勵或要求政府單位推行財務(wù)共享服務(wù)應(yīng)用，為行政單位建設(shè)財務(wù)共享掃除制度性障礙，使政策制約發(fā)揮積極作用。

其二，明確財務(wù)共享項目歸屬于“一把手”工程的領(lǐng)導(dǎo)屬性，重視頂層設(shè)計。

對單位政府會計實施改革，構(gòu)建財務(wù)共享服務(wù)，表面上看是財務(wù)的事，主管財務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該負(fù)責(zé)，但其實它是一個系統(tǒng)工程，具體實施動靜大，會涉及政務(wù)權(quán)力重組，涉及各方利益，所以非 “一把手”領(lǐng)導(dǎo)而不能為。行政單位要建立財務(wù)共享服務(wù)中心，要充分認(rèn)識到區(qū)別于領(lǐng)導(dǎo)班子一般成員的“一把手”的特殊屬性，得到“一把手”對此項改革的充分重視、認(rèn)可和支持，在戰(zhàn)略上，進(jìn)行全面部署， 防止改革碎片化現(xiàn)象，突出頂層設(shè)計與系統(tǒng)推進(jìn);在戰(zhàn)術(shù)上，認(rèn)清改革所面臨的各種困難， 采取漸進(jìn)調(diào)試和泥濘前行的推進(jìn)方式，一步一個腳印穩(wěn)扎穩(wěn)打向前走。這關(guān)系到項目的成敗。

2.政府財務(wù)共享項目宜借助外部專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量采用招投標(biāo)方式落地。構(gòu)建政府財務(wù)共享，其建設(shè)路徑一般有兩種：一種是自創(chuàng)，另一種是外包。如何選擇應(yīng)慎重而行。目前據(jù)企業(yè)和政府等眾多單位財務(wù)共享中心項目的建設(shè)經(jīng)驗，采用外包建設(shè)不失為一種很好的選擇。

財務(wù)共享項目建設(shè)，是一個系統(tǒng)的、高技術(shù)含量的大工程，一般需要硬核條件支持。例如：首先需要高水平的信息化系統(tǒng)平臺;其次，需要設(shè)計財務(wù)組織架構(gòu)，梳理會計業(yè)務(wù)流程，梳理業(yè)務(wù)表單、業(yè)務(wù)類型及會計科目三者之間的匹配關(guān)系，規(guī)范界定共享后財務(wù)會計與預(yù)算會計的處理規(guī)則，著力內(nèi)控系統(tǒng)及績效分析系統(tǒng)落地等;再次，需要進(jìn)行系統(tǒng)開發(fā)與測試、打通相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)與財務(wù)系統(tǒng)間的接口關(guān)系，進(jìn)行接口開發(fā)與聯(lián)調(diào)，進(jìn)行試運(yùn)行及上線系統(tǒng)運(yùn)維等;最后，需要編寫各項制度手冊，進(jìn)行人員培訓(xùn)。如財務(wù)共享中心崗位說明書、財務(wù)云平臺系統(tǒng)操作指南手冊，報銷制度，審核細(xì)則等。所有這些使財務(wù)共享項目開發(fā)建設(shè)難度極大，一般非具有專業(yè)財務(wù)知識與軟件開發(fā)能力的高素質(zhì)復(fù)合人才團(tuán)隊所為，不能使項目真正落地。

讓專業(yè)的人做專業(yè)的事， 既避免了某些事情不好為的尷尬，更能有效發(fā)揮2+8的效益。采用這種方式，政府單位無需為該項目建設(shè)投入大量人力，上述一系列問題均由外部專業(yè)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)。

3. 政府財務(wù)共享項目建設(shè)，可依據(jù)單位狀況、財務(wù)目標(biāo)分步驟分階段實施。以目前企業(yè)和政府等單位的經(jīng)驗，財務(wù)共享項目建設(shè)，常分近期、中期、遠(yuǎn)期分期建設(shè)實施，這也啟示政府單位可根據(jù)自身條件、情況，分階段實施。先選擇制度相對一致、業(yè)務(wù)相對單一、需求相對集中的業(yè)務(wù)開展，典型的如差旅費(fèi)用報銷，可先行建設(shè)共享服務(wù)。對于業(yè)務(wù)復(fù)雜，目標(biāo)多樣的內(nèi)容，可采取逐步推進(jìn)的策略，促使單位逐步接受政府會計變革。當(dāng)然終極目標(biāo)一定是要通過合理分配長效建設(shè)資源，對財務(wù)共享服務(wù)持續(xù)總結(jié)優(yōu)化，穩(wěn)妥推進(jìn)，最終實現(xiàn)與中央、省市等部門的預(yù)算、政府采購、國庫、決算等平臺的良好對接，助力國家治理能力現(xiàn)代化。

4. 培育核心團(tuán)隊確保財務(wù)共享有效落地。財務(wù)共享建設(shè)借助外部專業(yè)機(jī)構(gòu)力量，絕不意味著政府單位的財務(wù)人員可以成為甩手掌柜，相反將會促使政府單位財務(wù)人員快速轉(zhuǎn)型和分流，且更重大的職責(zé)亟待承擔(dān)，如財務(wù)人員要熟練掌握財務(wù)共享的運(yùn)作模式;要熟練地利用財務(wù)共享服務(wù)自身的數(shù)據(jù)創(chuàng)造功能，對有爭議的領(lǐng)域的職責(zé)、權(quán)屬關(guān)系和業(yè)務(wù)等問題進(jìn)行實質(zhì)判斷;各職責(zé)崗位人員要能相互合作，進(jìn)行觀點(diǎn)協(xié)同;要能迅速推進(jìn)單位完成財務(wù)轉(zhuǎn)型，通過業(yè)財融合路徑，發(fā)揮會計職能對決策的支撐作用，實現(xiàn)以服務(wù)帶動管控等等。否則，只具備傳統(tǒng)素養(yǎng)，則會成為推進(jìn)財務(wù)共享的最大障礙性因素，最終導(dǎo)致與最初建設(shè)財務(wù)共享的設(shè)想大相徑庭。所以，培育核心團(tuán)隊，是確保財務(wù)共享有效落地亟待解決的問題。借鑒企業(yè)和政府等單位財務(wù)人員轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗，建議從以下方面考慮：在財務(wù)共享中心建設(shè)期間，以原有財務(wù)專業(yè)人員為基礎(chǔ)，在單位內(nèi)部組建財務(wù)共享中心建設(shè)團(tuán)隊，并制定業(yè)務(wù)職責(zé)和服務(wù)水平標(biāo)準(zhǔn)。

具體落實措施為： 其一，在方案設(shè)計解讀上，深度配合專業(yè)咨詢團(tuán)隊展開業(yè)務(wù)流程、組織人力、信息系統(tǒng)及運(yùn)營管理制度的設(shè)計;其二，在系統(tǒng)建設(shè)的期間，要全面配合系統(tǒng)人員開展財務(wù)需求調(diào)研、系統(tǒng)開發(fā)、測試、上線及相關(guān)運(yùn)維工作;其三，在系統(tǒng)平臺正式運(yùn)行后，要按照確保資金安全、收支精準(zhǔn)、流程高效和信息保密的要求，做好組織和管理工作。如加強(qiáng)人員配備，組成專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊，優(yōu)化共享中心運(yùn)營管理規(guī)則、考核辦法，為管理決策提供基礎(chǔ)分析數(shù)據(jù);其四，在平臺推廣階段，要開展好系統(tǒng)操作專題培訓(xùn)和全員視頻業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并定期發(fā)布業(yè)務(wù)服務(wù)提示，編寫系統(tǒng)操作說明書，推動共享系統(tǒng)從全員了解到全員參與使用;其五，在平臺運(yùn)行階段，對系統(tǒng)的運(yùn)行情況設(shè)置好監(jiān)控指標(biāo)，不斷地對系統(tǒng)進(jìn)行更新迭代。[5]

“大智移云物鏈”時代，數(shù)字技術(shù)、信息處理能力和抗風(fēng)險能力是有史以來最強(qiáng)大的。用財務(wù)共享技術(shù)再筑會計文明，是時代賦予財務(wù)人的歷史使命。

以往由于技術(shù)限制，政府會計對政府治理活動中創(chuàng)造的大量數(shù)據(jù)的價值認(rèn)知和加工處理能力不足，不得已丟棄了大量有價值的、且可謂是政府的創(chuàng)新型資產(chǎn)的數(shù)據(jù)。以企業(yè)財務(wù)共享服務(wù)的經(jīng)驗為借鑒，構(gòu)建政府財務(wù)共享，定會將這種現(xiàn)狀扭轉(zhuǎn)。

不過技術(shù)變革總是提前行進(jìn)在路上，我們還需要持續(xù)做好準(zhǔn)備，再度出發(fā)。后期在功能模塊、系統(tǒng)升級上還須再開發(fā)，如：將財務(wù)共享服務(wù)平臺與國庫支付系統(tǒng)、政府財政預(yù)決算系統(tǒng)、國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)、審計紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督等部門系統(tǒng)對接，將內(nèi)控轉(zhuǎn)化為“外控”，促進(jìn)各部門實時聯(lián)動。

我們相信未來隨著政府單位不斷理順關(guān)聯(lián)關(guān)系，持續(xù)推進(jìn)財務(wù)核心業(yè)務(wù)向相關(guān)外沿業(yè)務(wù)輻射，定會使政府會計有能力進(jìn)一步打造出一個全生命周期閉環(huán)管理的財務(wù)共享的高效平臺，不但實現(xiàn)政府單位財務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，而且會使政府會計真正成為政府治理的數(shù)據(jù)中樞，最終成就國家治理能力現(xiàn)代化的偉大目標(biāo)。

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hy/hyjz/2019-04-26/doc-ihvhiqax5188154.shtml.

[責(zé)任編輯、校對：黨? ?婷]

收稿日期： 2020-09-10

基金項目： 山東省2020年度社科規(guī)劃研究項目“新土地管理法實施下農(nóng)地征收案件裁執(zhí)分離模式研究”（20DFXJ01）

作者簡介： 王彩霞（1963- ），女，陜西西安人，管理學(xué)教研部教授，主要從事財務(wù)管理與財務(wù)報告理論研究; 劉小莉（1967- ），女，陜西西安人，科研處副研究館員，主要從事社會學(xué)研究; 任婷鈺（1991- ），女，陜西西安人，咨詢方案總監(jiān)，主要從事管理會計應(yīng)用與財務(wù)共享研究。