西安市生活垃圾治理研究

摘? ?要： 基于利益相關(guān)者理論，分析西安市生活垃圾治理中的各利益主體及其關(guān)系問(wèn)題，研究發(fā)現(xiàn)，生活垃圾治理利益相關(guān)者的不同利益訴求和行為模式造成了目前城市生活垃圾治理的困境。生活垃圾治理體系中主要的沖突關(guān)系表現(xiàn)在：地方政府與企業(yè)的“錯(cuò)位”與“缺位”并存、企業(yè)與居民的供給與需求錯(cuò)配、政府與居民的參與積極性一頭“熱”，一頭“冷”。由此認(rèn)為：加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同和精細(xì)化管理，完善頂層設(shè)計(jì)、完善資源回收產(chǎn)業(yè)鏈，增強(qiáng)企業(yè)造血能力、提升環(huán)保意識(shí)，創(chuàng)新參與形式及積極發(fā)揮其他利益相關(guān)者的作用是構(gòu)建科學(xué)高效的生活垃圾治理體系的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞： 生活垃圾治理; 利益相關(guān)者理論; 角色; 沖突; 協(xié)調(diào)

中圖分類(lèi)號(hào)： X799.3? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.024

Study on Treatment of Municipal Solid Waste in Xian City

——Based on Theoretical Analysis of Stakeholders

MA Rui

〔Research Center for Socialism with Chinese Characteristics， Party School of Shaanxi Provincial Committee

（Shaanxi Academy of Governance）， Xian 710068， China〕

Abstract： This paper is based on the stakeholder theory，which analyzes the stakeholders and their relationship of Municipal Solid Waste（MSW） treatment in Xian. The study shows that different interest demands and behavior patterns of stakeholders in MSW treatment cause the current dilemma of MSW treatment. The main conflict relations are as follows： “dislocation” and “vacancy” phenomena existing in both local government and enterprises， the mismatch existing in supply and demand between enterprises and residents， and the enthusiasm of government and residents for participation is unbalanced. Therefore， it is thought that the key to build a scientific and efficient domestic waste management system is to strengthen the departmental coordination and fine management， improve the top-level design， improve the industrial chains of resources recycled， enhance the hematopoietic capacity of enterprises， enhance the environmental awareness， innovate the forms of participation to exert the role of other stakeholders.

Key words： treatment of domestic waste; stakeholder theory; role; conflict; coordination

一、問(wèn)題的提出

進(jìn)入21世紀(jì)，伴隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，大量人口不斷向城鎮(zhèn)聚集，城市的環(huán)境承載力受到前所未有的挑戰(zhàn)。此外，中國(guó)是僅次于美國(guó)的全球第二大消費(fèi)市場(chǎng)，受西方消費(fèi)文化的影響，其所倡導(dǎo)的超前消費(fèi)、過(guò)度消費(fèi)也造成了城市生活垃圾的幾何級(jí)增加。中國(guó)四分之三的城市受到“垃圾圍城”的困擾，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，城市垃圾問(wèn)題就越突出。近年來(lái)，中西部城市的垃圾問(wèn)題也開(kāi)始凸顯，而當(dāng)?shù)卣?cái)政負(fù)擔(dān)重、末端處置設(shè)施不足、居民環(huán)保觀念落后，使得城市的垃圾問(wèn)題更為棘手。

國(guó)際上通常將人均日產(chǎn)垃圾量1公斤作為判斷垃圾產(chǎn)量高低的分水嶺，若人均日產(chǎn)垃圾量超過(guò)1公斤，說(shuō)明該城市是高垃圾城市，垃圾問(wèn)題可能會(huì)造成城市的生態(tài)問(wèn)題，需要引起關(guān)注和解決。近幾年中國(guó)很多中西部城市也開(kāi)始出現(xiàn)“垃圾圍城”的現(xiàn)象，舊有的垃圾管理模式無(wú)法解決極速增長(zhǎng)的垃圾以及城市居民對(duì)優(yōu)美環(huán)境的需求，在此背景下，需要重新思考生活垃圾“由誰(shuí)治理”和“怎樣治理”的問(wèn)題。

筆者以西安市的生活垃圾治理體系建構(gòu)為研究對(duì)象，探尋西安市未來(lái)的生活垃圾治理之路。2018年擁有千萬(wàn)人口的西安日均產(chǎn)生垃圾達(dá)到13000噸，人均日產(chǎn)垃圾量已經(jīng)超過(guò)1公斤，西安市進(jìn)入高垃圾城市，生活垃圾問(wèn)題亟待解決。在此，筆者重點(diǎn)探討西安市在新舊管理方式轉(zhuǎn)換階段，面臨的突出問(wèn)題及解決方案。

（一）地方政府

地方政府是垃圾治理的第一責(zé)任主體，主要職責(zé)是從宏觀角度規(guī)劃和實(shí)施城市的生活垃圾治理體系。具體地來(lái)說(shuō)，參與生活垃圾治理的政府機(jī)構(gòu)主要包括省級(jí)層面的發(fā)改部門(mén)，負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)生活垃圾體系;住建部門(mén)負(fù)責(zé)垃圾運(yùn)輸和垃圾處置設(shè)施的建設(shè);環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)垃圾處置過(guò)程中的監(jiān)管和污染防治。市級(jí)及以下則由城市管理和綜合執(zhí)法局全面負(fù)責(zé)垃圾收集、清運(yùn)和末端處置全過(guò)程。

現(xiàn)階段，地方政府在生活垃圾治理體系中主要的角色是主導(dǎo)者、實(shí)施者、監(jiān)管者。首先，地方政府是生活垃圾治理體系的主導(dǎo)者，它既負(fù)責(zé)前端城市居民的宣傳教育工作，還負(fù)責(zé)垃圾中轉(zhuǎn)站的選址與建立、垃圾末端處置方式的選擇等，可以說(shuō)參與了整個(gè)生活垃圾治理的全過(guò)程，并且主導(dǎo)和推動(dòng)其他主體的參與。其次是生活垃圾治理體系的實(shí)施者，主要是向中端、末端相關(guān)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)垃圾運(yùn)輸和處置服務(wù)。最后還是整個(gè)垃圾治理體系的監(jiān)管者，不僅負(fù)責(zé)監(jiān)督前端城市居民的垃圾分類(lèi)，還要監(jiān)管企業(yè)在參與治理過(guò)程中的違法行為，防止企業(yè)為追求利益而破壞環(huán)境。

（二）參與治理的企業(yè)

企業(yè)是生活垃圾治理體系中服務(wù)的供給者。主要負(fù)責(zé)垃圾的資源回收利用、運(yùn)輸和最終的處置環(huán)節(jié)。企業(yè)參與生活垃圾治理的形式很多樣。

第一，企業(yè)是垃圾回收服務(wù)的供給者。除了原有的小型垃圾回收站外，西安市引入了利用技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)行垃圾分類(lèi)回收的企業(yè)，在小區(qū)內(nèi)放置智能垃圾分類(lèi)回收機(jī)，機(jī)器可識(shí)別可回收垃圾，企業(yè)通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)和積分的方式鼓勵(lì)居民進(jìn)行垃圾分類(lèi)。

第二，企業(yè)是垃圾清運(yùn)服務(wù)的供給者。西安市的垃圾運(yùn)輸企業(yè)主要負(fù)責(zé)將小區(qū)的垃圾運(yùn)往中轉(zhuǎn)站或江村溝垃圾填埋場(chǎng)。

第三，企業(yè)是末端垃圾處置服務(wù)的供給者。目前西安市的末端處理機(jī)構(gòu)包括原有的江村溝垃圾填埋場(chǎng)和部分垃圾焚燒廠及1個(gè)專(zhuān)門(mén)處理餐廚垃圾的企業(yè)。光大環(huán)保能源（藍(lán)田）公司是西安市首個(gè)投入使用的垃圾焚燒項(xiàng)目，采用PPP模式運(yùn)行，由光大國(guó)際出資90%，藍(lán)田縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限公司出資10%，共同成立光大環(huán)保能源（藍(lán)田）有限公司。項(xiàng)目占地169.7畝，總投資10.9億元人民幣，建成后日處理生活垃圾2250噸， 解決西安市部分區(qū)域的垃圾問(wèn)題。這是西安市首次引入較大規(guī)模的企業(yè)共同參與解決垃圾問(wèn)題，企業(yè)參與將成為西安未來(lái)生活垃圾治理的重要主體。

（三） 城市居民（單位）

城市居民和各類(lèi)產(chǎn)生垃圾的黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等是生活垃圾的生產(chǎn)者以及垃圾治理服務(wù)的需求者。目前，城市居民（單位）垃圾治理的參與度較低，參與渠道有限。我國(guó)生活垃圾治理原則從“無(wú)害化-減量化-資源化”到“減量化-資源化-無(wú)害化”的變化，是從原來(lái)重末端的垃圾處置，輕前端中端的分類(lèi)和回收，轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)全流程的治理?？梢钥闯隼卫淼姆绞綇拇址攀较蚣s式轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變的主要特征就體現(xiàn)在將前端的垃圾生產(chǎn)者納入生活垃圾治理體系中，且要求前端居民（單位）的參與程度越來(lái)越高，參與方式越來(lái)越多樣。

目前西安日產(chǎn)生活垃圾已經(jīng)達(dá)到13000噸，在調(diào)研中，居民減量化的意識(shí)并不強(qiáng)，幾乎沒(méi)有訪談對(duì)象談到要減少垃圾的產(chǎn)生量，究其原因在于垃圾產(chǎn)生量和繳納的垃圾費(fèi)沒(méi)有直接關(guān)系。西安市垃圾費(fèi)收繳以戶(hù)為單位，實(shí)際繳費(fèi)率為40%-50%，費(fèi)用為6元/戶(hù)/月，遠(yuǎn)低于東部城市的15元/戶(hù)/月，因此，大量西安市居民產(chǎn)生垃圾是不需要付出任何經(jīng)濟(jì)成本的。2019年9月西安市開(kāi)始實(shí)施垃圾分類(lèi)后，部分居民開(kāi)始參與其中，雖有參與，但參與度低，主要參與方式是粗略分類(lèi)，離理想效果的垃圾分類(lèi)相距甚遠(yuǎn)。

（四）社區(qū)（物業(yè)）

根據(jù)已有研究和對(duì)各地方政府制定的垃圾治理政策的解讀，可以大致歸納出社區(qū)在生活垃圾治理中的角色，主要是在垃圾治理的中間環(huán)節(jié)扮演垃圾分類(lèi)的組織者和監(jiān)督者[15]。在上海，城市社區(qū)就對(duì)推進(jìn)生活垃圾治理起了積極作用[16]。首先，城市社區(qū)是城市居民的自治組織，也是比較規(guī)范的正式組織，同時(shí)也是最容易與城市居民接觸的基層組織。當(dāng)城市居民實(shí)施垃圾分類(lèi)時(shí)，社區(qū)便是組織動(dòng)員居民積極參與垃圾分類(lèi)的最合適的組織。一方面社區(qū)工作與城市居民的日常生活重合度高，而垃圾分類(lèi)也具有日常性特征，所以由社區(qū)進(jìn)行垃圾分類(lèi)的組織和宣傳工作能節(jié)約相當(dāng)一部分的人財(cái)物成本。另一方面，在開(kāi)展垃圾分類(lèi)的宣傳工作方面，社區(qū)便于進(jìn)行面對(duì)面的交流和指導(dǎo)、開(kāi)展豐富的活動(dòng)，以達(dá)到良好的宣傳效果。

其次，社區(qū)是居民參與垃圾分類(lèi)的有效監(jiān)督者。垃圾分類(lèi)是否有成效取決于居民的參與度和分類(lèi)的精細(xì)化程度，我國(guó)居民參與生活垃圾分類(lèi)才剛剛起步，起步階段外在的監(jiān)督必不可少，而社區(qū)是監(jiān)督居民參與垃圾分類(lèi)的最合適的組織。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，凡社區(qū)要求嚴(yán)格分類(lèi)的小區(qū)，會(huì)將分類(lèi)工作的壓力傳導(dǎo)給小區(qū)物業(yè)，小區(qū)物業(yè)為達(dá)標(biāo)，會(huì)為小區(qū)居民的垃圾分類(lèi)提出若干詳細(xì)要求和較多便于落實(shí)分類(lèi)的便利條件。某垃圾分類(lèi)嚴(yán)格的小區(qū)居民說(shuō)：“小區(qū)要求定時(shí)定點(diǎn)投放垃圾，垃圾桶旁裝有攝像頭，還有人負(fù)責(zé)監(jiān)控，每個(gè)人扔完垃圾都需要登記”。“要求廚余垃圾要打開(kāi)塑料袋倒，塑料袋扔到其他垃圾里”（某小區(qū)業(yè)主）。相反，對(duì)于社區(qū)要求不嚴(yán)的小區(qū)，垃圾分類(lèi)自然做得不好。

（五）環(huán)保NGO

環(huán)保NGO是指以公益為目的環(huán)保社會(huì)組織，是城市生活垃圾治理的重要參與者。環(huán)保NGO關(guān)注的焦點(diǎn)是垃圾對(duì)環(huán)境的污染問(wèn)題，主要職責(zé)是提升社會(huì)大眾的環(huán)保意識(shí)，通常通過(guò)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的宣傳，倡導(dǎo)從源頭上減少垃圾排放及加強(qiáng)垃圾資源的可回收性。但目前由于對(duì)環(huán)保NGO 的管理存在一些問(wèn)題，導(dǎo)致其作用并未完全發(fā)揮。通常情況下，若環(huán)保NGO與政府的主導(dǎo)思想一致，則其與政府能夠達(dá)到相互配合，相互促進(jìn)的作用。如調(diào)研中陜西某環(huán)保NGO，主要是做環(huán)境宣教工作，現(xiàn)階段是入戶(hù)進(jìn)行垃圾分類(lèi)的宣傳工作， 是政府和社區(qū)的重要補(bǔ)充力量。但環(huán)保NGO參與垃圾治理的另一個(gè)主要方面就是對(duì)部分有關(guān)環(huán)境保護(hù)的“鄰避運(yùn)動(dòng)”的支持，這種情況下，環(huán)保NGO就會(huì)受到地方政府的打壓和阻礙。政府與環(huán)保NGO關(guān)系不清晰，合作不足，是導(dǎo)致環(huán)保NGO參與不足的主要原因。

（六）媒體

媒體在生活垃圾治理體系中充當(dāng)信息的傳播者和輿論的引導(dǎo)者。垃圾治理是非常龐大的系統(tǒng)工程，各利益主體的信息是否通暢決定著彼此是否能順利合作。隨著媒體新技術(shù)的發(fā)展，媒體參與越來(lái)越廣泛，在政府政策發(fā)布、居民分類(lèi)意愿、各社區(qū)分類(lèi)情況、焚燒廠的運(yùn)行情況等方面都有媒體的參與。此外，媒體還是輿論的引導(dǎo)者，媒體關(guān)注的焦點(diǎn)往往能成為大眾討論的熱點(diǎn)，2019年9月之前，各類(lèi)媒體對(duì)西安市即將迎來(lái)強(qiáng)制垃圾分類(lèi)的消息進(jìn)行了廣泛的宣傳，提升了居民的垃圾分類(lèi)意識(shí)。

（七）科研機(jī)構(gòu)

科研機(jī)構(gòu)在垃圾治理體系中是權(quán)威者。無(wú)論是政府、企業(yè)還是大眾都傾向于吸納權(quán)威者的建議。在垃圾處置機(jī)構(gòu)的選址、污染物的檢測(cè)、大眾科學(xué)的生活習(xí)慣等方面科研機(jī)構(gòu)都發(fā)揮著積極作用。對(duì)科研機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵是要保持嚴(yán)謹(jǐn)客觀的態(tài)度，確保將準(zhǔn)確真實(shí)的情況反饋給各方。

五、西安市城市生活垃圾治理利益相關(guān)者的利益沖突

（一）地方政府與企業(yè)：“錯(cuò)位”與“缺位”并存

第一，“錯(cuò)位”表現(xiàn)在地方政府內(nèi)部的劃分過(guò)細(xì)、職責(zé)不清。首先，地方政府的主導(dǎo)理念依然是全能型政府，垃圾治理問(wèn)題復(fù)雜而龐大，政府的全流程的參與難免會(huì)造成人力財(cái)力物力不足、專(zhuān)業(yè)性不足以至于治理效果不佳的后果。其次，政府內(nèi)部管理垃圾的部門(mén)的職責(zé)劃分細(xì)，如危廢垃圾歸環(huán)保部門(mén)，建筑垃圾歸住建部門(mén)，生活垃圾治理歸環(huán)保、住建共同管理，但是生活垃圾治理末端處置機(jī)構(gòu)又由發(fā)改部門(mén)規(guī)劃，由自然資源部門(mén)劃撥土地。垃圾問(wèn)題由諸多機(jī)構(gòu)共同管理，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)“九龍治水”的困局。在調(diào)研中就有政府內(nèi)部互相不滿(mǎn)的情況，住建部門(mén)認(rèn)為發(fā)改部門(mén)規(guī)劃不合理，發(fā)改部門(mén)認(rèn)為環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管做得不好，還有人指出：“住建部門(mén)有自己的利益在里面，不允許完全的市場(chǎng)化，錢(qián)都讓企業(yè)拿走了，他們?cè)趺崔k?！保痴ぷ魅藛TB）這種相互不滿(mǎn)也說(shuō)明政府各部門(mén)間的合作存在問(wèn)題。

第二，“錯(cuò)位”表現(xiàn)在地方政府與企業(yè)合作方式不當(dāng)。這也是整個(gè)治理體系中矛盾沖突最突出的環(huán)節(jié)。目前企業(yè)主要參與垃圾治理的中端和末端環(huán)節(jié)，中端環(huán)節(jié)主要是垃圾運(yùn)輸企業(yè)的參與，末端環(huán)節(jié)主要是焚燒發(fā)電廠的參與，但不管是中端還是末端，企業(yè)與政府的合作方式都是政府按垃圾產(chǎn)生量給企業(yè)付費(fèi)和補(bǔ)貼。這種合作模式的優(yōu)勢(shì)就是在垃圾量不大的情況下，簡(jiǎn)單易操作，結(jié)算方便。但在垃圾量非常大的情況下，這種合作模式的弊端就顯現(xiàn)出來(lái)了。其一，政府的財(cái)力有限，垃圾不斷增加，政府補(bǔ)貼企業(yè)的財(cái)力就需要增加，顯然政府的財(cái)力不可能無(wú)限滿(mǎn)足不斷增加的垃圾量。其二，企業(yè)過(guò)分依賴(lài)政府補(bǔ)貼，自身造血能力不足。在調(diào)研中，很多中小型清運(yùn)企業(yè)對(duì)地方政府并不滿(mǎn)意：“政府的錢(qián)不能及時(shí)給，要一次只給一點(diǎn)，能過(guò)一段時(shí)間”。（某清運(yùn)企業(yè)員工）另一方，企業(yè)也認(rèn)為政府的補(bǔ)貼根本沒(méi)辦法讓企業(yè)盈利，只能勉強(qiáng)生存。其三，現(xiàn)有的補(bǔ)貼模式不利于企業(yè)參與垃圾分類(lèi)。因?yàn)檎前蠢拷o企業(yè)補(bǔ)貼，垃圾量越多，企業(yè)的補(bǔ)貼收入就越多，如果進(jìn)行了垃圾分類(lèi)，企業(yè)的補(bǔ)貼收入就會(huì)減少，同時(shí)垃圾分類(lèi)將原來(lái)的一袋垃圾分成好幾袋，企業(yè)需要投入的成本會(huì)隨之增加。

第三，“缺位”表現(xiàn)在企業(yè)在垃圾治理的前端和中端缺失。企業(yè)理應(yīng)是垃圾治理的主體，但現(xiàn)階段多數(shù)企業(yè)只參與了末端處置環(huán)節(jié)，以各地焚燒發(fā)電廠、餐廚垃圾處理廠等為主要參與方式，盡管有少量企業(yè)參與到前端和中端，但多數(shù)規(guī)模小，盈利難。如“小黃狗”只回收了可資源化的垃圾，對(duì)產(chǎn)生量最大的廚余垃圾和其他垃圾則沒(méi)有回收，一臺(tái)設(shè)備的成本在5萬(wàn)元，若可回收垃圾數(shù)量不足，企業(yè)要想短時(shí)間內(nèi)收回成本難度較大，這也是為什么“小黃狗”沒(méi)有能夠大規(guī)模使用的原因。中端的垃圾清運(yùn)企業(yè)盈利空間也十分有限。西安市清運(yùn)企業(yè)門(mén)檻低、規(guī)模小。調(diào)研中多個(gè)清運(yùn)企業(yè)表示中端運(yùn)輸涉及的垃圾處理的環(huán)節(jié)非常多，企業(yè)負(fù)擔(dān)重，利潤(rùn)薄，而地方政府補(bǔ)貼過(guò)低，盈利困難。部分清運(yùn)企業(yè)積極創(chuàng)新，通過(guò)對(duì)垃圾進(jìn)行二次分揀，回收低價(jià)值垃圾來(lái)獲取收入，但整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈極不穩(wěn)定。調(diào)研中，某清運(yùn)企業(yè)表示：“去年陜西關(guān)閉了很多不符合環(huán)保要求的小廠（回收垃圾的下游企業(yè)），現(xiàn)在分揀的可回收垃圾沒(méi)辦法賣(mài)，價(jià)格太低了，掙不了錢(qián)?！保城暹\(yùn)企業(yè)員工）

第四，“缺位”還表現(xiàn)在政府在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和監(jiān)管職能方面的缺失。優(yōu)化生活垃圾治理體系中企業(yè)的營(yíng)商環(huán)境就是要規(guī)范政府行為，減少企業(yè)辦事的門(mén)檻。調(diào)研中垃圾清運(yùn)企業(yè)表示，政府的補(bǔ)貼經(jīng)常不能及時(shí)到位，影響企業(yè)正常運(yùn)行。藍(lán)田垃圾焚燒廠的相關(guān)人員就表示，企業(yè)與政府合作中依然處于弱勢(shì)，行政審批的效率離東部城市還相差甚遠(yuǎn)。此外，地方政府在生活垃圾治理中的監(jiān)管職能也發(fā)揮不足。企業(yè)的逐利性使其不具備保護(hù)環(huán)境的能力，反而常常是破壞環(huán)境的因素，因此，政府是監(jiān)管至關(guān)重要。但目前來(lái)看，政府對(duì)末端監(jiān)管較嚴(yán)，對(duì)前端和中端的監(jiān)管作用不大，尤其是在西安市實(shí)施居民垃圾分類(lèi)后，政府的監(jiān)管職能尚未發(fā)揮。

（二）企業(yè)與居民：供給與需求錯(cuò)配

企業(yè)是垃圾治理服務(wù)的供給側(cè)，居民是需求側(cè)，但通常情況下，供給側(cè)與需求側(cè)被政府隔離，雙方既不直接交易，也沒(méi)辦法面對(duì)面協(xié)商價(jià)格、提出服務(wù)要求。企業(yè)只對(duì)政府負(fù)責(zé)，按規(guī)定運(yùn)輸或處理產(chǎn)生的垃圾，達(dá)到政府要求的標(biāo)準(zhǔn)，向政府領(lǐng)取補(bǔ)貼。居民也只需要向政府或物業(yè)繳納很低的垃圾費(fèi)便可肆意產(chǎn)生垃圾。這種供給側(cè)與需求側(cè)的隔離本身就不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。一方面不利于垃圾減量化，另一方面也加固了垃圾只是“政府的事”的思想觀念，不利于垃圾治理行業(yè)的市場(chǎng)化。

其次，企業(yè)與居民的合作方式也產(chǎn)生了不少問(wèn)題。在西安市就存在“垃圾分類(lèi)悖論”的現(xiàn)象。西安市目前的垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是將垃圾分為四類(lèi)：可回收垃圾、其他垃圾、廚余垃圾和有害垃圾。倘若居民垃圾分類(lèi)分得好，將面臨兩方面的問(wèn)題：一是，垃圾焚燒廠只燒“其他垃圾”，由于焚燒的垃圾量減少了，垃圾可能會(huì)不夠燒，焚燒廠的盈利就將受到影響。二是居民分出來(lái)的“廚余垃圾”無(wú)法處理，因?yàn)槲靼彩械膹N余垃圾末端機(jī)構(gòu)的處理量遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到垃圾產(chǎn)生量，在末端設(shè)施的矛盾尚未得到解決就倉(cāng)促推行強(qiáng)制垃圾分類(lèi)，顯然達(dá)不到理想效果。倘若居民垃圾分類(lèi)分得不好，則與垃圾分類(lèi)要求不符，可能受到經(jīng)濟(jì)上或信用方面的懲戒。

（三）政府與居民：一頭“冷”，一頭“熱”

參與垃圾治理體系中長(zhǎng)期存在“政府熱，居民冷”的現(xiàn)象，政府全流程參與，耗費(fèi)大量人力財(cái)力物力，但政策執(zhí)行力度不足，效果不佳。與之形成鮮明對(duì)比的是，居民參與率低，環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，肆意產(chǎn)生垃圾。在垃圾治理中最常見(jiàn)的現(xiàn)象就是政策文件只停留在“紙面”上，如根據(jù)對(duì)西安市的垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行力度的觀察發(fā)現(xiàn)，政府在垃圾分類(lèi)推進(jìn)中存在“運(yùn)動(dòng)式管理”的問(wèn)題，只在9月初開(kāi)始開(kāi)出幾張罰單，之后的執(zhí)行力度便在逐漸減弱，只有少數(shù)小區(qū)做得較好，多數(shù)小區(qū)的分類(lèi)垃圾桶形同擺設(shè)，依然是混合投放。此外，政府與居民缺乏通暢的溝通機(jī)制。如在西安市實(shí)施居民垃圾分類(lèi)之前，多數(shù)居民只是從媒體上了解到分類(lèi)要求，標(biāo)準(zhǔn)不一致，信息真假混雜，難辨真?zhèn)?，居民?duì)垃圾分類(lèi)工作的意見(jiàn)與反饋渠道不暢通。

居民參與垃圾分類(lèi)涉及的是個(gè)人私人生活和家庭內(nèi)部行為的改變，現(xiàn)有運(yùn)動(dòng)式的垃圾分類(lèi)管理，合法性不足，無(wú)法對(duì)居民產(chǎn)生有效動(dòng)員。更重要的是，居民產(chǎn)生垃圾的成本很低，垃圾費(fèi)尚未與產(chǎn)生的垃圾量掛鉤，在西方消費(fèi)文化無(wú)所不在的影響下，消費(fèi)者一時(shí)難以走出慣常的消費(fèi)習(xí)慣，因此居民產(chǎn)生的垃圾量增速驚人。最終的結(jié)果就是環(huán)保宣教只能“入眼” “入耳”，卻無(wú)法真正“入心”，也無(wú)法轉(zhuǎn)換成行動(dòng)。

六、西安市城市生活垃圾治理利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)

（一）地方政府： 加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同和精細(xì)化管理，完善頂層設(shè)計(jì)

第一，政府需要整合部門(mén)關(guān)系，加強(qiáng)跨部門(mén)協(xié)同治理。有限政府依然是治理體系的主要推動(dòng)力，政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的合理完善與協(xié)調(diào)一致至關(guān)重要。首先，要建立完善的信息公開(kāi)制度，以破除“部門(mén)利益化”，在公開(kāi)透明的環(huán)境下進(jìn)行市場(chǎng)主體的招標(biāo)，在大眾的監(jiān)督下進(jìn)行雙方的合作。其次，要切實(shí)提高對(duì)垃圾治理的重視程度，將環(huán)境治理納入政府績(jī)效考核。第三，成立專(zhuān)門(mén)的垃圾治理部門(mén)或是形成垃圾治理的聯(lián)席會(huì)議制度，由一個(gè)部門(mén)或更高層部門(mén)統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)垃圾治理中涉及的各部門(mén)，共同制定政策。成立專(zhuān)門(mén)的垃圾治理部門(mén)或建立聯(lián)席會(huì)議制度是以垃圾治理全過(guò)程為對(duì)象，打通各部門(mén)負(fù)責(zé)的每個(gè)環(huán)節(jié)，可以解決現(xiàn)有頂層設(shè)計(jì)中存在溝通不暢通、體系不完整和政策碎片化的問(wèn)題。

第二，政府需要重構(gòu)與企業(yè)在垃圾治理中的合作關(guān)系，轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼方式，充分挖掘企業(yè)的盈利點(diǎn)，讓企業(yè)更好地參與。重構(gòu)政府與企業(yè)的合作關(guān)系，重點(diǎn)是將整個(gè)垃圾治理環(huán)節(jié)中的分類(lèi)、收集、運(yùn)輸、處理、回收各環(huán)節(jié)打包給一兩家公司經(jīng)營(yíng)，因?yàn)槊總€(gè)環(huán)節(jié)利潤(rùn)不同，這種整體經(jīng)營(yíng)的方式既可以讓企業(yè)盈利，又能通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，自行解決垃圾治理中容易被忽略的環(huán)節(jié)。例如對(duì)于垃圾清運(yùn)企業(yè)來(lái)說(shuō)，清運(yùn)垃圾所得的政府補(bǔ)貼遠(yuǎn)小于回收垃圾的利潤(rùn)，可以將一定區(qū)域內(nèi)的垃圾清運(yùn)和垃圾回收通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)給幾家企業(yè)，同時(shí)，清理區(qū)域內(nèi)其他未經(jīng)許可的回收站點(diǎn)，保證企業(yè)利潤(rùn)，這種做法在美國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣都有成功先例。因此，布局垃圾“分類(lèi)、收集、運(yùn)輸、處理一體化”將是未來(lái)政府與企業(yè)合作的新方向。

第三，政府需要建立并嚴(yán)格執(zhí)行科學(xué)高效垃圾分類(lèi)制度。表面上垃圾分類(lèi)不足是由個(gè)人行為引發(fā)，但深層原因是整個(gè)社會(huì)的價(jià)值觀和文化所決定的，因此要通過(guò)垃圾分類(lèi)立法和將分類(lèi)教育納入國(guó)民教育體系的方式，在全社會(huì)營(yíng)造垃圾分類(lèi)、愛(ài)護(hù)環(huán)境的氛圍。政府在調(diào)動(dòng)居民垃圾分類(lèi)方面的主要職責(zé)是制定和執(zhí)行具有可操作性的分類(lèi)政策。具體來(lái)說(shuō)可以從兩方面入手：一是將居民產(chǎn)生垃圾量與垃圾費(fèi)掛鉤，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)手段是影響居民分類(lèi)水平的關(guān)鍵，按照“環(huán)境成本內(nèi)部化”的原則，城市居民理應(yīng)為自己產(chǎn)生的垃圾付費(fèi)，一旦垃圾費(fèi)與垃圾量掛鉤，垃圾減量化也會(huì)水到渠成。二是嚴(yán)格執(zhí)行垃圾分類(lèi)制度，嚴(yán)格落實(shí)的分類(lèi)獎(jiǎng)懲機(jī)制可以對(duì)垃圾分類(lèi)起到立竿見(jiàn)影的效果。在中國(guó)垃圾分類(lèi)已經(jīng)推行20年之久，多數(shù)人認(rèn)為垃圾分類(lèi)只是“寫(xiě)在墻上的標(biāo)語(yǔ)”，分類(lèi)習(xí)慣無(wú)法建立。因此，要嚴(yán)格按照制度落實(shí)，可以通過(guò)建立個(gè)人“綠色檔案”的方式將垃圾分類(lèi)與個(gè)人信用關(guān)聯(lián)，讓居民切實(shí)做好垃圾分類(lèi)。

（二）參與企業(yè)：完善資源回收產(chǎn)業(yè)鏈，增強(qiáng)企業(yè)造血能力

企業(yè)是未來(lái)垃圾治理的主體，企業(yè)積極參與可以減輕政府負(fù)擔(dān)，也是促進(jìn)建立垃圾治理體系的最長(zhǎng)效動(dòng)力。解決垃圾問(wèn)題根本在于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，核心是構(gòu)建起完整的資源回收產(chǎn)業(yè)鏈，打通垃圾的分類(lèi)、收集、清運(yùn)、處置環(huán)節(jié)。企業(yè)需要加大研發(fā)能力，創(chuàng)新盈利模式，尋找更多盈利空間。目前在東部地區(qū)形成的“靜脈產(chǎn)業(yè)園”模式就是整個(gè)資源回收的上下游產(chǎn)業(yè)鏈，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)以產(chǎn)業(yè)園的形式集約化、規(guī)?；?。如江蘇常州靜脈產(chǎn)業(yè)園就是將末端的焚燒發(fā)電、醫(yī)療垃圾處置、建筑垃圾綜合利用、集中污水處理等項(xiàng)目集合為一體的綜合性循環(huán)經(jīng)濟(jì)園，形成了“資源——產(chǎn)品——再生資源”的經(jīng)濟(jì)模式。對(duì)西安來(lái)說(shuō)，引入的幾家大型企業(yè)光大國(guó)際、康恒環(huán)境以及桑德集團(tuán)都有條件在未來(lái)建立靜脈產(chǎn)業(yè)園。

（三）居民：提升環(huán)保意識(shí)，創(chuàng)新參與形式

居民是生活垃圾治理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其作用主要是參與前端的垃圾分類(lèi)。全世界垃圾治理做得好的國(guó)家和地區(qū)都是居民廣泛參與和精細(xì)分類(lèi)的結(jié)果，但發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐表明，要養(yǎng)成垃圾分類(lèi)的習(xí)慣需要十幾年甚至幾十年的時(shí)間，在中國(guó)，居民垃圾分類(lèi)是繞不過(guò)去的坎兒，也是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程?！叭嗣袢罕娪袩o(wú)窮的智慧和力量”，垃圾的生產(chǎn)者除了通過(guò)外在的制度約束參與垃圾分類(lèi)外，還可以發(fā)揮主觀能動(dòng)性創(chuàng)新多種參與方式。全國(guó)各地都曾出現(xiàn)過(guò)由個(gè)體發(fā)起的探索垃圾治理的新模式，如上海的“綠色賬戶(hù)”工程，就是由上海大學(xué)的學(xué)生發(fā)起的;北京的黃小山在小區(qū)內(nèi)建立的“綠房子”垃圾分類(lèi)系統(tǒng)，以社區(qū)為單位對(duì)垃圾進(jìn)行預(yù)處理，所有垃圾在“綠房子”里篩分后統(tǒng)一拉走，這樣前端的一次性投資進(jìn)行分類(lèi)和預(yù)處理，后端就省了大量運(yùn)費(fèi)。雖然這種模式最終并未推廣，但這種自下而上的有益嘗試，可能會(huì)探索出最適合本地區(qū)的垃圾治理模式。

（四）積極發(fā)揮其他利益相關(guān)者的作用

次核心和邊緣利益相關(guān)者參與垃圾治理的彈性最大，這些主體若能積極參與，垃圾治理的效果將事半功倍。現(xiàn)階段我國(guó)垃圾治理體系尚不完善，這為社區(qū)（物業(yè)）和環(huán)保NGO的參與留下了可發(fā)揮的空間。例如臺(tái)灣環(huán)保NGO“綠色公民行動(dòng)聯(lián)盟”是推動(dòng)垃圾隨袋收費(fèi)政策的社會(huì)組織;上海市梅隴三村根據(jù)自身社區(qū)的特點(diǎn)，探索了七年之久，如今是上海由社區(qū)推進(jìn)生活垃圾治理的典范社區(qū)。在目前我國(guó)社會(huì)基礎(chǔ)較薄弱，自治能力較弱小的現(xiàn)實(shí)情況下，整個(gè)社會(huì)要積極營(yíng)造寬松的創(chuàng)新氛圍，包容和鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)組織參與并探索新的垃圾治理模式。

筆者通過(guò)對(duì)西安市參與垃圾治理的各利益相關(guān)者的分析認(rèn)為我國(guó)中西部地區(qū)的城市生活垃圾問(wèn)題亟須關(guān)注和解決，生活垃圾治理體系的核心利益主體地方政府、企業(yè)和居民內(nèi)在的運(yùn)行體制不暢。中西部城市構(gòu)建現(xiàn)代化的生活垃圾治理體系需要借鑒東部地區(qū)通過(guò)宣傳教育提升居民環(huán)保意識(shí)、鼓勵(lì)多元參與治理的做法，但也需要避免走東部城市走過(guò)的彎路，如中西部城市需要重構(gòu)居民垃圾收費(fèi)模式和政府與企業(yè)合作模式，以更高效地達(dá)到垃圾治理效果。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：黨? ?婷]

收稿日期： 2020-09-18

基金項(xiàng)目： 陜西省黨校系統(tǒng)中國(guó)特色社會(huì)主義研究中心課題“陜西城市生活垃圾治理與高質(zhì)量發(fā)展研究”

作者簡(jiǎn)介： 馬瑞（1984- ），女，陜西榆林人，教師，社會(huì)學(xué)碩士，主要從事社會(huì)治理與環(huán)境治理研究。