我國(guó)民事公益訴訟主體的再探討

于振明 李勁

摘 要：目前民事訴訟法以及其他法律規(guī)定能夠提起民事公益訴訟的主體只有兩種：檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，而作為對(duì)提起公益訴訟有著強(qiáng)烈愿望要求的公民卻因種種原因，不能提起民事公益訴訟。本文將綜合分析檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織在進(jìn)行公益訴訟時(shí)的優(yōu)勢(shì)和缺陷，探討公民能否成為提起民事公益訴訟的合法主體，并提出作者的認(rèn)知和建議。

關(guān)鍵詞：公益訴訟;民事公益訴訟;民事公益訴訟主體

一、我國(guó)民事公益訴訟主體的立法現(xiàn)狀

公益訴訟是相對(duì)私益訴訟而言的。對(duì)公益訴訟的定義有很多，目前尚無(wú)一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威的概念。一般而言，公益訴訟是指特定的主體，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律、法規(guī)，侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或不特定多數(shù)人利益的行為，向法院起訴，依法追究其法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。就提起訴訟的主體而言，一般應(yīng)包括法人、非法人組織和自然人。但對(duì)民事公益訴訟來(lái)說(shuō)，目前只規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)才能提起民事公益訴訟。這極大地限制了民事公益訴訟的主體資格范圍。如果從公益訴訟的立法目的和訴訟性質(zhì)來(lái)看，似乎又不應(yīng)該對(duì)公益訴訟的主體以過(guò)多的限制。本文僅就提起民事公益訴訟主體的范圍、條件、限制進(jìn)行探討。

民事訴訟法及其他法律規(guī)定，有權(quán)提起民事公益訴訟的主體一是法律規(guī)定的組織，如各種社會(huì)團(tuán)體、公益性組織。一個(gè)則是代表國(guó)家行使法律監(jiān)督權(quán)的人民檢察院。

社會(huì)組織是指以促進(jìn)和保護(hù)公共利益為宗旨，依法登記設(shè)立的非營(yíng)利性組織，如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)以及環(huán)境公益保護(hù)組織等。公益性組織以推動(dòng)和保護(hù)公共利益為目的，因此它們對(duì)相關(guān)公共利益的關(guān)注比其它人更為強(qiáng)烈，已經(jīng)成為民事公益訴訟的積極推動(dòng)者。人民檢察院作為法律實(shí)施的監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國(guó)家行使法律監(jiān)督權(quán)，以提起民事公益訴訟的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)該領(lǐng)域的法律監(jiān)督和法律保障則成為當(dāng)然的主體。

除上述兩種主體外，公民并未被規(guī)定為有權(quán)提起民事公益訴訟的主體。主要原因我國(guó)民事公益訴訟制度起步較晚，現(xiàn)階段將公民規(guī)定為提起民事公益訴訟的主體尚有一定困難。《民事訴訟法》第五十五條確定了民事公益訴訟制度，但對(duì)提起民事公益訴訟主體的規(guī)定并不明確和具體;最高人民法院“關(guān)于適用中華人民共和國(guó)《民事訴訟法》的解釋”第284條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)公益訴訟和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟的主體。2015年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起民事公益訴訟的試點(diǎn)。同年最高人民檢察院出臺(tái)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》、2016年最高人民法院關(guān)于印發(fā)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的通知，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的流程。2018年出臺(tái)的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，將這一制度進(jìn)一步細(xì)化，至此，人民檢察院提起民事公益訴訟原告的主體資格得到確定。

社會(huì)組織成為原告提起民事公益訴訟，主要有2013年修改的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條規(guī)定“對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟?！边@是與同年施行的《民事訴訟法》第五十五條的呼應(yīng)性規(guī)定。2015年1月1日施行的《環(huán)境保護(hù)法》中，又規(guī)定了符合一定條件的社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)“社會(huì)組織”作了具體解釋，是指“依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會(huì)組織”。社會(huì)組織提起民事公益訴訟主體地位也得到確定。

二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟存在的缺陷和問(wèn)題

1.檢查機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟主體定位不清晰

雖然檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的主體地位已確定，但規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)。檢察機(jī)關(guān)最主要的職能是實(shí)施法律監(jiān)督，是國(guó)家司法機(jī)關(guān)，提起民事公益訴訟具有一定的職權(quán)優(yōu)勢(shì);但檢察機(jī)關(guān)作為原告提起民事公益訴訟，勢(shì)必會(huì)形成與被告訴訟地位的不平等，這將直接挑戰(zhàn)民事訴訟的訴訟主體平等原則;再加上檢察機(jī)關(guān)的職能權(quán)利，還會(huì)導(dǎo)致在證據(jù)收集、對(duì)抗辯論等方面原、被告訴訟權(quán)利的差異化加大，與民事訴訟的基本特征不符，還會(huì)在客觀上加重檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)。

2.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟缺乏主動(dòng)性

在檢察機(jī)關(guān)提起的公益起訴案件中，民事公益訴訟占比較小，顯得在提起民事公益訴訟上缺乏主動(dòng)性。這個(gè)原因是多方面的，相比其他訴訟程序，民事訴訟周期長(zhǎng)、程序復(fù)雜、證據(jù)收集和固定與其他訴訟相比也更為困難，對(duì)提起民事公益訴訟缺乏主動(dòng)性。

三、社會(huì)組織提起民事公益訴訟存在的缺陷和不足

首先，現(xiàn)行法律如《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》以及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等，都對(duì)社會(huì)組織作為提起民事公益訴訟主體有較高的條件限制。因我國(guó)民事公益訴訟起步較晚，依法成立的公益性質(zhì)社會(huì)組織數(shù)量不多，有提起民事公益訴訟意愿和具備民事公益訴訟能力的社會(huì)組織更是少數(shù)，所以現(xiàn)階段不宜將提起民事公益訴訟主體資格的門檻定的過(guò)高。

其次，社會(huì)組織提起民事公益訴訟成本高。社會(huì)組織提起民事公益訴訟的數(shù)量明顯少于檢察機(jī)關(guān)，是因?yàn)樵S多社會(huì)組織起步晚、基礎(chǔ)薄、提起民事公益訴訟則需要投入資金、需要專業(yè)人才、專門技術(shù)的支持，而目前我國(guó)只有部分社會(huì)組織可以得到政府的資金支持來(lái)進(jìn)行民事公益訴訟，對(duì)普通社會(huì)組織而言，提起民事公益訴訟則是一件周期長(zhǎng)、成本高、只有付出，沒(méi)有利益回報(bào)的辛苦工作，而且還要承擔(dān)進(jìn)行訴訟的全部成本，訴訟的積極性不高。

四、現(xiàn)行民事公益訴訟主體制度的完善建議

檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織雖然都是提起民事公益訴訟的適格主體，但二者訴訟地位和訴訟能力明顯不同。為了民事公益訴訟的整體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，有必要大力支持社會(huì)組織提起民事公益訴訟，適當(dāng)時(shí)將公民規(guī)定為提起民事公益訴訟的主體，增加國(guó)家機(jī)關(guān)之外的社會(huì)群體對(duì)民事公益訴訟的社會(huì)關(guān)注度，發(fā)揮更大的作用。

1.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度完善

（1）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的具體規(guī)則?！蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第六條規(guī)定了“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料;有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合;需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理”。

（2）要自覺弱化檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能，使檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行民事公益訴訟時(shí)，在公平、平等的民事訴訟環(huán)境中，與被告享有平等的訴訟權(quán)利和訴訟地位。

2.社會(huì)組織提起民事公益訴訟的制度完善

社會(huì)公共利益的享有者和義務(wù)人都是不特定多數(shù)人，當(dāng)該利益受到侵害，可能由于涉及主體眾多、事態(tài)復(fù)雜，反而造成無(wú)人起訴的狀況，這時(shí)社會(huì)組織的作用就顯示出來(lái)。社會(huì)組織較公民個(gè)人訴訟能力更強(qiáng)，可以成為民事公益訴訟主體的有效補(bǔ)充，因此必須予以重視。主要有：適當(dāng)放寬社會(huì)組織作為民事公益訴訟主體的條件;為保證有權(quán)提起民事公益訴訟的社會(huì)組織的質(zhì)量，防止濫用訴訟權(quán)利，可以建立社會(huì)組織信譽(yù)司法評(píng)級(jí)機(jī)制。即要求提起民事公益訴訟的社會(huì)組織，不僅要符合法律規(guī)定的客觀條件，還要符合一定的信譽(yù)司法評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

五、強(qiáng)烈建議將公民納入提起民事公益訴訟主體范圍

1.公民提起民事公益訴訟的必要性

（1）近年來(lái)出現(xiàn)的大量損害公共利益的行為表明，自然人是公共利益的最終利益相關(guān)者和最終受害者。因此將自然人納為提起民事公益訴訟的主體，是現(xiàn)實(shí)需要，在一些突發(fā)、重大事件發(fā)生后，自然人的民事權(quán)利急需法律的保護(hù)。與檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織相比，自然人更具積極參與社會(huì)公共事務(wù)管理的訴求和維護(hù)公共利益的意愿。自然人作為民事公益訴訟的力量來(lái)源和基礎(chǔ)，其廣泛的參與無(wú)疑是對(duì)侵害社會(huì)公益行為的有力制約和威懾，但并不是所有的自然人或者是與受侵害的公共利益有聯(lián)系的自然人都能成為提起民事公益訴訟的主體，結(jié)合我國(guó)民事訴訟法關(guān)于當(dāng)事人主體資格的規(guī)定，我們認(rèn)為法律必須規(guī)定只有具備完全的民事權(quán)利能力和民事訴訟行為能力的自然人，且未被剝奪政治權(quán)利的、具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的自然人，在此特別限定為我國(guó)公民，熱心維護(hù)社會(huì)公共利益，與受侵害的公共利益之間存在某種法律上的利害關(guān)系，才能被規(guī)定有權(quán)提起民事公益訴訟的主體，只有這樣，公民為維護(hù)社會(huì)公共利益，提起民事公益訴訟才能是合理且必要的。

（2）民事公益訴訟案件侵害的對(duì)象并不是單一個(gè)人利益。因此，在法律沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定的時(shí)候，或許恰恰會(huì)出現(xiàn)主體復(fù)雜導(dǎo)致的主體實(shí)質(zhì)缺位情況。賦予公民提起民事公益訴訟主體資格不僅能增強(qiáng)公民的公共利益意識(shí)，也可以促進(jìn)社會(huì)組織在公共利益維護(hù)上的互相監(jiān)督，

將公民確定為民事公益訴訟主體之一，大大增加此類訴訟的覆蓋面，也是對(duì)有權(quán)提起民事公益訴訟主體的有益補(bǔ)充。

2.公民作為民事公益訴訟主體的制度構(gòu)建

（1）賦予公民提起民事公益訴訟的權(quán)利是否會(huì)造成濫訴現(xiàn)象？這是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。賦于公民提起民事公益訴訟的主體資格并不意味著任何人都可以對(duì)社會(huì)公益受侵害案件提起訴訟，而應(yīng)該是將該權(quán)利賦予真正權(quán)益受到損害的當(dāng)事人，這才是對(duì)有限司法資源的合理使用?！睹袷略V訟法》第一百一十九條規(guī)定，原告要與本案有直接利害關(guān)系。公民與社會(huì)公共利益之間雖然存在聯(lián)系，但這種聯(lián)系必須是達(dá)到了一定的密切程度，才可以由公民行使訴權(quán);這也是訴權(quán)本質(zhì)決定的。

（2）公民只有在檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織都未提起訴訟且窮盡了其他救濟(jì)手段的情況下才可以提起民事公益訴訟。公益訴訟的意義是解決社會(huì)公益問(wèn)題，這本是國(guó)家義務(wù)，公民的民事公益訴訟資格更多起到的是補(bǔ)充作用，政府機(jī)關(guān)和社會(huì)組織良好履行職能，接受公民監(jiān)督，保障公民可以安享社會(huì)公共利益才是首選的方式，只有當(dāng)檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織未能及時(shí)有效的履行職責(zé)、行使權(quán)力，提起民事公益訴訟，且公民在發(fā)現(xiàn)社會(huì)公共利益受到侵害，窮盡了各種救濟(jì)手段和途徑后仍然無(wú)法實(shí)現(xiàn)權(quán)益保障的情況下，才能夠以原告身份提起民事公益訴訟，要求制裁侵害社會(huì)公共利益的違法行為。

（3）民事公益訴訟案件與其它類型案件相比，具有案情更加復(fù)雜、涉及面更廣、取證難度也更大的特點(diǎn)。公民作為原告提起民事公益訴訟時(shí)，其訴訟能力顯然與其他主體不可相提并論，雖然法律規(guī)定在環(huán)境污染侵權(quán)糾紛和產(chǎn)品質(zhì)量糾紛案件中規(guī)定由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，但也不意味著原告就可以毫無(wú)作為，在這種特殊情況下，適當(dāng)賦予原告一定的調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)利、延長(zhǎng)舉證期限，充分體現(xiàn)法律公正、平等的原則。

六、結(jié)語(yǔ)

民事公益訴訟不只針對(duì)社會(huì)某一特定群體或者某一社會(huì)現(xiàn)象，它與社會(huì)全體成員的利益息息相關(guān)，雖然《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律對(duì)民事公益訴訟主體做出了規(guī)定，但還是可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，使之與社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。就必須總結(jié)民事公益訴訟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)地拓寬民事公益訴訟主體范圍。賦予公民提起民事公益訴訟的原告資格。

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