蘇北地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民扶貧作用實(shí)證研究

李建軍

[摘 要] 蘇北地區(qū)是江蘇省相對(duì)貧困集聚區(qū)，其生態(tài)資源豐富，具有較大的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。通過(guò)比較蘇北地區(qū)與蘇南、蘇中的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、農(nóng)民收入水平的差距，運(yùn)用調(diào)研數(shù)據(jù)和問(wèn)卷訪談法，實(shí)證分析生態(tài)補(bǔ)償在蘇北貧困地區(qū)的扶貧效果，提出大力宣傳監(jiān)督生態(tài)扶貧，提升貧困戶綜合素質(zhì);實(shí)施多元化、市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償扶貧模式;健全生態(tài)扶貧機(jī)制，實(shí)施差異化扶貧策略等對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞] 生態(tài)補(bǔ)償;蘇北地區(qū);扶貧

[中圖分類號(hào)] F323.8[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2020）10-0127-03

消除貧困，縮減貧富差距是我國(guó)2020年當(dāng)務(wù)之急，國(guó)務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計(jì)，預(yù)計(jì)2019年全面縮減農(nóng)村貧困人口數(shù)量超過(guò)1000萬(wàn)，截至2019年底，95%以上的農(nóng)村貧困人口脫擺貧困，90%以上的貧困縣可以摘除“貧困”。隨著人口增加，環(huán)境惡化等生態(tài)問(wèn)題日益凸顯，我國(guó)大部分貧困農(nóng)村地區(qū)面臨貧困問(wèn)題和生態(tài)問(wèn)題，為此政府部門出臺(tái)一系列生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策，以期實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。2019年，江蘇省通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償式新手段的扶貧方式增加農(nóng)民收入，課題組成員通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增速放緩，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)減少，對(duì)農(nóng)民非農(nóng)經(jīng)營(yíng)性收入和工資性收入都帶來(lái)沖擊。江蘇農(nóng)民增收也面臨同樣的挑戰(zhàn)，不僅是構(gòu)成其收入主體的工資性收入與經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)受阻，而且非農(nóng)就業(yè)環(huán)境的惡化以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的波動(dòng)，新型經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)壓力加大，還將擠壓承包農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)收入以及農(nóng)民從集體經(jīng)營(yíng)中獲得的財(cái)產(chǎn)性收入。

此外，江蘇農(nóng)民收入?yún)^(qū)域差異較大，城鄉(xiāng)居民收入差距仍有縮小空間。江蘇各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，蘇南、蘇中、蘇北區(qū)域性差異明顯，且工資性收入是造成區(qū)域性差異的重要原因;同時(shí)，蘇北作為江蘇糧食主產(chǎn)區(qū)，其轉(zhuǎn)移性收入較蘇南更低。雖然，江蘇農(nóng)民收入增速高于城鎮(zhèn)居民，但是，城鄉(xiāng)收入差距的絕對(duì)值仍在擴(kuò)大。

一、蘇北地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償與扶貧發(fā)展現(xiàn)狀

（一）蘇北地區(qū)貧困人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況

1.蘇北地區(qū)貧困人口分布

從地區(qū)分布情況看，江蘇全省貧困人口約為345萬(wàn)人;蘇南建檔立卡戶數(shù)約11萬(wàn)戶、農(nóng)村低收入人口約22萬(wàn)人;蘇中建檔立卡戶數(shù)約24萬(wàn)戶，農(nóng)村低收入人口約43萬(wàn)人;蘇北建檔立卡戶數(shù)約11萬(wàn)戶，具體農(nóng)村貧困人口所占比例如圖1所示：

2.蘇北地區(qū)貧困人口區(qū)域分布

蘇北地區(qū)即江蘇省北部地區(qū)，包括淮安、徐州、鹽城、連云港和宿遷五市（17個(gè)市轄區(qū)）、3個(gè)縣級(jí)市、17個(gè)縣，共37個(gè)縣（市、區(qū)）。至此，全省已有10個(gè)省轄市、49個(gè)縣（市、區(qū)）達(dá)到省定全面小康標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)標(biāo)比例均接近八成，如表1所示。到2020年利用生態(tài)補(bǔ)償政策，使貧困嚴(yán)重區(qū)和革命老地區(qū)中基本公共服務(wù)主要指標(biāo)接近江蘇省平均公共服務(wù)水平。

3.蘇北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r

目前，江蘇省的蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距過(guò)大，通過(guò)資料可知2014到2018年，蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）年均增長(zhǎng)13.7%、12%和11.2%，蘇南、蘇北、蘇中經(jīng)濟(jì)保持快速發(fā)展總趨勢(shì)。與此時(shí)間江蘇實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償扶貧取得不錯(cuò)成績(jī)。2013-2018年：江蘇三大區(qū)域發(fā)展差距逐步縮小，蘇南、蘇中、蘇北GDP年均分別增長(zhǎng)7.9%、9.0%和8.3%，三大區(qū)域中蘇北蘇中相繼迅速發(fā)展。

（二）蘇北地區(qū)農(nóng)民收入差異分析

1.農(nóng)民總體收入水平及城鄉(xiāng)對(duì)比

改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，江蘇城鄉(xiāng)居民收入成倍增長(zhǎng)，收入水平連續(xù)跨上幾個(gè)臺(tái)階。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入在2018年達(dá)到47000元，比1951年的100元增長(zhǎng)了470.0倍，年均增長(zhǎng)9.6%，相繼農(nóng)村居民人均可支配收入2018年達(dá)21000元，比1954年的88元增長(zhǎng)235.8倍，年均增長(zhǎng)8.9%。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民收入呈現(xiàn)了不同的增長(zhǎng)軌跡，如圖2所示：

2.農(nóng)民收入水平地區(qū)差異性及其因素

（1）江蘇省內(nèi)各區(qū)域農(nóng)民的收入水平有著較大的差異，這種差異近幾年有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)，未來(lái)出現(xiàn)不同地區(qū)不平衡局面仍將繼續(xù)存在。在生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策下，各個(gè)地方結(jié)合自己的生態(tài)特色，江蘇省扶貧辦與江蘇省統(tǒng)計(jì)局根據(jù)《關(guān)于實(shí)施脫貧致富奔小康工程的意見(jiàn)》（蘇發(fā)（2015）35號(hào)）的要求，利用生態(tài)補(bǔ)償政策，縮小其中的發(fā)展差距，從而消除貧困。

如圖3所示：2010到2018年江蘇三大區(qū)域農(nóng)民人均總收入發(fā)展趨勢(shì)分成兩個(gè)階段：2010-2012年，該三年蘇南、蘇北、蘇中地區(qū)農(nóng)民人均收入水平呈現(xiàn)緩慢趨勢(shì);2013年到2018年5年期間農(nóng)民人均收入水平呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。

（2）江蘇省不同地區(qū)農(nóng)民人均純收入差異性因素

按照傳統(tǒng)的農(nóng)民收入分配模式，一個(gè)地區(qū)人均土地越多，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量越高，則收入會(huì)越高;相反的前提下，農(nóng)民的收入將會(huì)下降。如表2所示：2018年蘇南地區(qū)的播種面積小于蘇北地區(qū)的播種面積，按照傳統(tǒng)的應(yīng)是蘇北地區(qū)的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員收入應(yīng)高于蘇南地區(qū)。但是根據(jù)表2所示，兩地區(qū)的農(nóng)業(yè)人員收入?yún)s相反。這個(gè)結(jié)果體現(xiàn)出市場(chǎng)化程度完善帶來(lái)的差異。

雖然人均農(nóng)作物播種面積的數(shù)量與質(zhì)量對(duì)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員有部分影響，但是目前人均農(nóng)作物播種面積的數(shù)量與質(zhì)量對(duì)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員已經(jīng)不具主要影響。其主要因素是：農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)脆弱、修護(hù)生態(tài)環(huán)境任務(wù)艱巨等促使農(nóng)民增加的基礎(chǔ)物資和外物技術(shù)等待加強(qiáng)問(wèn)題。使農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)力度小、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、服務(wù)業(yè)比例小、基本基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善、政策下達(dá)不夠“到戶”等方面因素影響農(nóng)民收入差異性。

二、生態(tài)補(bǔ)償在蘇北地區(qū)農(nóng)戶扶貧作用實(shí)證研究

（一）生態(tài)補(bǔ)償政策在扶貧方面實(shí)踐運(yùn)行情況

1.貧困地區(qū)農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品收入快速增加

生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策執(zhí)行之后，2015年江蘇省扶貧辦與江蘇省統(tǒng)計(jì)局根據(jù)《關(guān)于實(shí)施脫貧致富奔小康工程的意見(jiàn)》（蘇發(fā)（2015）35號(hào)）規(guī)定下：在蘇北五市30個(gè)所轄縣（市、區(qū)）建立低收入農(nóng)戶統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)，針對(duì)人均可支配收入6000元以下的建檔立卡農(nóng)戶生態(tài)補(bǔ)償開(kāi)展監(jiān)測(cè)調(diào)查，根據(jù)圖4所示2018年蘇北五市低收入農(nóng)戶人均可支配收入為8488元，是2015年的1.75倍。蘇北五市低收入農(nóng)戶與農(nóng)村居民收入相對(duì)差距呈逐年收窄態(tài)勢(shì)，2015到2018年，蘇北五市低收入農(nóng)戶人均可支配收入分別是蘇北五市農(nóng)村居民可支配收入的34.9%、37%、41%和47%，2018年較2015年提高了10個(gè)百分點(diǎn)。

2.貧困地區(qū)設(shè)備條件明顯改善

2018年江蘇省加大對(duì)蘇北地區(qū)貧困區(qū)域基建設(shè)施的投入，居民生產(chǎn)生活條件持續(xù)改善和優(yōu)化，省各級(jí)扶貧相關(guān)部門也嚴(yán)格加大危房處理力度，讓低收入農(nóng)戶的住房安全有嚴(yán)格的保障。2018年蘇北五市中低收入農(nóng)戶人均住房建筑面積34.0平方米，比2015年增加0.8平方米。

如圖5所示：蘇北地區(qū)貧困農(nóng)戶家庭的基本設(shè)施正在優(yōu)化升級(jí)完善。例如2018年的村落里房子外有水泥、沙石等硬質(zhì)路面的住房占77.8%，比2015年上升了5.4個(gè)百分點(diǎn);有洗澡設(shè)施的戶數(shù)占60.2%，比2015年增加2.9個(gè)百分點(diǎn)。

3.貧困地區(qū)公共服務(wù)水平提高

根據(jù)江蘇省官方部門統(tǒng)計(jì)，2015年到2018年蘇北地區(qū)貧困地方的教育和公共醫(yī)療保險(xiǎn)數(shù)目呈上升趨勢(shì)，入學(xué)率大大增強(qiáng)。如圖6所示。

資料數(shù)據(jù)表明：江蘇省利用生態(tài)補(bǔ)償政策方式，使得2018年蘇北地區(qū)低收入農(nóng)戶中：低收入農(nóng)戶人均醫(yī)療保健支出1222元，比2015年增加175元，占生活消費(fèi)支出的比重為19.5%，比2015年下降2.5個(gè)百分點(diǎn);個(gè)人繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用人均173元，比2015年增加96元;參加醫(yī)療保險(xiǎn)的占99.2%，比2015年提高0.3個(gè)百分點(diǎn);有病及時(shí)就醫(yī)的占98.8%，比2015年提升4.4個(gè)百分點(diǎn)。

（二）生態(tài)補(bǔ)償對(duì)蘇北地區(qū)貧困農(nóng)民成本效益分析

1.農(nóng)民收入基本情況

2015-2018年江蘇省蘇北地區(qū)利用生態(tài)補(bǔ)償政策地推進(jìn)改革，對(duì)蘇北地區(qū)農(nóng)民具有的積極影響，主要體現(xiàn)蘇北貧困農(nóng)戶收入增長(zhǎng)快和增速高于蘇北農(nóng)村平均水平，其中變化最大的是轉(zhuǎn)移性工資收入逐漸成為低收入農(nóng)戶增收的主要來(lái)源。如圖7所示：

2.貧困農(nóng)民收入影響因素分析

根據(jù)調(diào)查訪問(wèn)、數(shù)據(jù)采集、官方咨詢得出，生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策中影響農(nóng)民收入的因素：

（1）政府安排相關(guān)的培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)力度，勞動(dòng)力的生產(chǎn)技能程度大大提高;農(nóng)村開(kāi)始城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化發(fā)展，各種就業(yè)機(jī)會(huì)和機(jī)遇越來(lái)越多，務(wù)工收入成為農(nóng)村家庭穩(wěn)定收入的重要來(lái)源。

（2）從農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的三產(chǎn)收入結(jié)構(gòu)看：農(nóng)民從事第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)比重相對(duì)于二、三產(chǎn)業(yè)比重較小，目前有利于增加收入的是二、三產(chǎn)業(yè)模式，第一產(chǎn)業(yè)盈利處于補(bǔ)貼狀態(tài)。這預(yù)示第三產(chǎn)業(yè)將成為今后農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。

（3）財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入兩種類型收益相對(duì)中等。隨著農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)的活躍、農(nóng)民的投資收益、租金收益、土地征用補(bǔ)償和土地流轉(zhuǎn)租金等合法手段讓農(nóng)民收入不斷增長(zhǎng)，且來(lái)源渠道日趨多元化。

（4）省委省政府富民生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策的落實(shí)、扶農(nóng)力度大大增強(qiáng)、離退休金、養(yǎng)老金和種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每年升級(jí)提高標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民得到了更多的實(shí)惠。

3.生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐效果分析——基于農(nóng)民成本效益分析

（1）農(nóng)民收入與就業(yè)結(jié)構(gòu)變化

蘇北地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償扶貧就業(yè)政策的實(shí)施，使更多的農(nóng)戶有條件實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)。從2003年開(kāi)始，江蘇實(shí)施510多萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力大遷移和百萬(wàn)農(nóng)戶培訓(xùn)計(jì)劃，全面促進(jìn)農(nóng)村中勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)以及高新產(chǎn)業(yè)落實(shí)就業(yè)。直至2018年末，通過(guò)數(shù)據(jù)了解江蘇省農(nóng)村勞動(dòng)力累計(jì)轉(zhuǎn)移1954.4萬(wàn)人，轉(zhuǎn)移率達(dá)75.1%，全省已轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力中接受過(guò)培訓(xùn)的比例超過(guò)50.3%江蘇省鄉(xiāng)村從業(yè)人員2583萬(wàn)多人，一、二、三產(chǎn)從業(yè)人員比重為27.4：47.6：25.0，就業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步趨向非農(nóng)化，非農(nóng)從業(yè)人員的比重達(dá)到72.6%。如圖8所示：

（2）農(nóng)民對(duì)生態(tài)補(bǔ)償扶貧的滿意度分析

2018年江蘇省蘇北地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償扶貧建設(shè)成效：農(nóng)民滿意度綜合得分為82.7分，比上年提高7.6分，提升幅度為10.1%。說(shuō)明我省生態(tài)補(bǔ)償扶貧建設(shè)體系建設(shè)取得了顯著成效，百姓的獲得感、幸福感和安全感與日俱增。蘇南、蘇中、蘇北區(qū)域滿意度有明顯提升，上升幅度分別為8.8%、10%、11.5%，其中蘇北區(qū)域得分上升最為明顯。

三、對(duì)策建議

（一）加大生態(tài)扶貧宣傳督導(dǎo)力度，提升貧困戶綜合素質(zhì)

生態(tài)補(bǔ)償扶貧是一個(gè)不斷完善的過(guò)程，對(duì)于參與方的農(nóng)民，應(yīng)該增加相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)培訓(xùn)教育。扶貧項(xiàng)目運(yùn)行的目的是提高貧困地區(qū)中低收入水平，通過(guò)項(xiàng)目帶動(dòng)農(nóng)民增收，例如加大補(bǔ)貼和健全的法律政策能夠保障農(nóng)戶的核心利益和增加農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收益。因此，政策認(rèn)知程度是影響農(nóng)戶參與意愿的主導(dǎo)因素和優(yōu)化農(nóng)戶就業(yè)結(jié)構(gòu)方式，通過(guò)提高農(nóng)戶的素質(zhì)水平、推廣生態(tài)補(bǔ)償政策認(rèn)知力度、帶動(dòng)其參與生態(tài)補(bǔ)償政策的積極性。

（二）開(kāi)創(chuàng)多元化市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償扶貧模式

推廣第三方評(píng)估機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，制定切實(shí)可行的綜合性補(bǔ)貼政策，提高農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收益和適應(yīng)能力以此激勵(lì)農(nóng)戶參與生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的積極性;依靠區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)模式發(fā)展，將農(nóng)戶生態(tài)補(bǔ)償收入入股特色產(chǎn)業(yè)，“資金變股金”的改革，提升農(nóng)戶持續(xù)增加收入并實(shí)現(xiàn)共享合贏的局面。例如，推廣該區(qū)域特色綠色產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)旅游景點(diǎn)區(qū)，緩解農(nóng)村土地資源壓力，確保生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的長(zhǎng)期可持續(xù)性。

（三）健全生態(tài)扶貧機(jī)制，實(shí)施差異化扶貧策略

加大生態(tài)補(bǔ)償力度，加大政府生態(tài)補(bǔ)償金和生態(tài)補(bǔ)償政策至關(guān)重要。并且建立完善江蘇省蘇北地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策，融合其他補(bǔ)償?shù)哪Ｊ胶椭贫ㄒ粋€(gè)完整包含江蘇省蘇北地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償扶貧制度。第一：要優(yōu)化江蘇省蘇北地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償扶貧制度，可通過(guò)市場(chǎng)交易的合法手段進(jìn)行補(bǔ)償，如：污染物排污權(quán)交易的推行，可以減少地區(qū)地污染，達(dá)到不浪費(fèi)資源;第二：加強(qiáng)往來(lái)地區(qū)的合作交流;第三：設(shè)置專門的生態(tài)補(bǔ)償基金，用以對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作開(kāi)展過(guò)程中造成的生態(tài)環(huán)境的破壞進(jìn)行治理;第四：實(shí)施區(qū)域生態(tài)效益補(bǔ)償，逐步加大省級(jí)財(cái)政政權(quán)轉(zhuǎn)移監(jiān)督力度，加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移監(jiān)督力度，升級(jí)完善該地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償。

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[責(zé)任編輯：史樸]