完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系研究

陳淑智

中共日照市委黨校，山東 日照 276826

一、“三調”的內涵及功能分析

三大調解同屬于調解機制的組成部分，其共同特征是糾紛的解決以當事人合意啟動為基礎，程序簡單、方式靈活、成本低，在調解過程中當事人擁有完全的參與權和自由處分權，可以在強制性法律規(guī)范的框架下，依據各自的利益追求進行磋商和交易，最后通過討價還價的方式達成雙贏或多贏的結果來解決糾紛。民間習俗、行業(yè)規(guī)范、道德信仰都可以成為糾紛解決的依據。它們較之司法裁判有著不可替代的功能和作用。

（一）人民調解

人民調解是指在調解委員會主持下，根據相關法律法規(guī)、黨的方針政策等，用情、說理、依法對當事人進行勸說，使當事人接受調解，從而促成糾紛當事人之間相互做出一些讓步，最終能夠達成協(xié)議，消除紛爭的一種群眾自治活動。它以糾紛解決的自治性、民間性為特征，是群眾自我管理、自我教育、自我服務的自治行為。與訴訟相比，人民調解的優(yōu)勢在于：第一，人民調解組織分布廣泛、貼近群眾、啟用方便。第二，以和平對話的方式解決糾紛，融情、理、法于一體，更易于被接受。第三，程序更簡單、方式方法更通俗靈活。第四，不收取費用，最大限度地節(jié)約了社會和個人糾紛解決的資源和成本。不足主要表現(xiàn)為：第一，人民調解制度雖然有較長時間的實踐，但是在實踐中仍存在操作性差等問題。第二，調解的過程和方式從規(guī)范性上來說仍不夠規(guī)范，在實踐中使用起來比較隨意。第三，人民調解協(xié)議的法律效力極弱，對當事人的吸引力相對較差。第四，人民調解員隊伍不穩(wěn)定，調解員文化程度和業(yè)務水平參差不齊，影響調解質量與效率。第五，缺乏資金保障，影響了人民調解工作的長遠發(fā)展。

（二）行政調解

行政調解是指在相關行政機關的主持下，按照法律、政策等，在分清責任基礎上，通過說服教育，促成當事人雙方相互做出一些讓步，從而達成協(xié)議解決糾紛的活動。其優(yōu)勢為：第一，行政機關調處矛盾糾紛符合我國傳統(tǒng)習慣和民眾心理。第二，調解主體具有較強的專業(yè)性，可以根據不同的行業(yè)要求由不同的專業(yè)性行政部門進行調解。第三，周期短，程序簡便。缺陷是：第一，調解主體缺乏相對獨立性和客觀公正性。第二，和人民調解一樣，調解的過程和方式從程序的規(guī)范性上來說仍缺乏規(guī)范，在實踐中使用起來比較隨意，調解的滿意度不高。第三，行政調解結果的法律效力不明確。

（三）司法調解

司法調解是指在法院主持下，雙方當事人就爭議的內容在自愿平等協(xié)商的基礎上達成協(xié)議，由法院予以確認后終結司法程序的活動。司法調解的優(yōu)勢：第一，程序規(guī)范。第二，調解主體是職業(yè)法律人，即法官或法官助理，具有較強的司法公信力。第三，司法調解結果法律效力高，有強制執(zhí)行效力，具有較大吸引力。第四，調解可以改善司法裁判質量。第五，司法調解可以填補法律空白。缺陷是：第一，“事實清楚，分清是非”的調解原則混同了調解與判決的法理基礎，忽視了糾紛當事人的處分權以及調解協(xié)議實乃訴訟契約的本質，制約了調解功能的發(fā)揮，同時也增加了訴訟成本。第二，調審合一模式一定程度上損害了司法的權威性和公正性。第三，調解程序啟動過于隨意，為恣意調解和遲延審判留下了空間。第四，調解反悔權缺乏限制，嚴重損害了調解的誠信根基，為惡意拖延訴訟敞開方便之門，同時違背了訴訟效益原則，造成訴訟資源的二次浪費。第五，調解時限沒有明確規(guī)定。容易滋生久調不決現(xiàn)象。

綜述所述，人民調解、行政調解、司法調解各有優(yōu)缺點，相比較而言，人民調解和行政調解存在的問題值得引起重視。為發(fā)揮我國調解制度的總體優(yōu)勢，必須將人民調解、行政調解、司法調解工作做通盤考慮，加強三者的聯(lián)動，發(fā)揮其整體效用。

二、“三調”聯(lián)動的必要性

（一）加強聯(lián)動工作能夠有效節(jié)約資源

根據相關法律的規(guī)定，司法調解的范圍是人民法院受理的民商事案件、部分刑事自訴案件以及附帶民事訴訟案件。行政調解大多局限于民事案件、輕微違法行為、權屬爭議及行政補償?shù)臄?shù)額爭議及部分刑事自訴案件。而人民調解的范圍最為廣泛，涉及所有的民事案件和輕微的刑事案件。因此，從上面表述可以看出，三者的調節(jié)范圍存在較強的重復性。所以，加強聯(lián)動工作能在矛盾糾紛確定的情況下，選擇一種較為合適的調解方法，減少訟累和行政、司法資源。

（二）加強聯(lián)動工作能提高行政調解和人民調解的效力

根據法律規(guī)定，現(xiàn)行三大調解的效力不同。法院的調解協(xié)議和判決具有同樣的法律效力。行政調解不具有強制執(zhí)行力。人民調解靠當事人自愿履行，不具有法律上的強制性。加強“三調”聯(lián)動工作，就可以在現(xiàn)有的法律框架內，對于行政調解、人民調解的效力問題，就能夠通過司法確認加以明確，一旦效力明確了，就能在很大程度上提高行政調解和人民調解的公信力，確保矛盾糾紛調完事了。

三、完善“三調”聯(lián)動工作體系的對策建議

（一）建立“三調”聯(lián)動領導機構

如前所述，三種調解涉及到不同的部門，而每個部門的性質和職能又各不相同，在具體工作實踐中，主動融合的可能性較小。因此，建議在有關部門建立“三調聯(lián)動”領導小組，統(tǒng)領指導協(xié)調督促所屬部門開展化解矛盾糾紛工作。在政法委具體領導下，整合司法、信訪、公安、城建、勞動、環(huán)保、民政等有關職能部門資源，聯(lián)合協(xié)調各方力量，組織運用矛盾排查、聽證對話、風險評估等多種手段，對社會矛盾糾紛進行調處化解。

（二）加強和完善人民調解與司法調解的聯(lián)動

1.在人民法院內部建立調解工作協(xié)調指導辦公室，這是從機制上健全完善人民調解和司法調解聯(lián)動的重要舉措，通過這種方式可以把廣大的人民調解組織發(fā)動起來，并根據實踐中遇到的新情況新問題及時給予指導，使其功能和作用得以充分的發(fā)揮。比如，在實踐中出現(xiàn)的調解程序、調解依據、調節(jié)協(xié)議的規(guī)范性問題等都要給予必要的指導。此外，根據最新的法律法規(guī)和政策，及時對人民調解員進行培訓，促使人民調解委員會在黨的領導下依法有序有效的開展工作。

2.在司法實踐中，許多民事案件并未進入訴訟程序，這些案件就主要通過調解加以解決，對于已經進入訴訟程序的民事案件，人民調解組織也要在其中參與調解。以上這兩種情況都涉及調解和訴訟的銜接問題，主要涉及訴前勸導銜接、訴中調解銜接、適用督促程序銜接、進入執(zhí)行程序銜接、人民調解組織引導銜接。

3.在案件訴訟過程中，人民調解組織應積極配合人民法院做好糾紛的調解工作，促使糾紛當事人配合法院的調解。同時，人民調解組織在法院作出裁決后應當關注案件的后續(xù)進展，包括訴訟執(zhí)行情況，當事人的履行情況等，避免新的矛盾糾紛的出現(xiàn)，如果再出現(xiàn)矛盾糾紛要及時介入加以調解，防止出現(xiàn)矛盾糾紛擴大化。

（三）加強和完善人民調解與行政調解的聯(lián)動

1.在有關行政機關、行業(yè)、協(xié)會建立人民調解委員會，使人民調解與行政調解相結合。當前，隨著社會的發(fā)展進步，許多傳統(tǒng)的社會組織都不復存在，又有一些新的社會組織適應社會的需要應運而生，在這種情況下，在這些新成立的社會組織里面建立人民調解機構就非常必要，可以依托這些社會組織，充分發(fā)揮它們各自的專長和資源，和行政調解結合，形成工作合力，就能最大程度地及時把矛盾糾紛化解。

2.在案件提交行政調解過程中，人民調解組織應積極配合有關行政機關做好糾紛的調解工作，促使糾紛當事人配合行政機關的調解。同時，人民調解組織在行政機關作出裁決后應當協(xié)助行政機關做好執(zhí)行或善后工作，關注案件的后續(xù)進展，包括當事人的履行裁決的情況等，避免新的矛盾糾紛的出現(xiàn)，如果再出現(xiàn)矛盾糾紛要及時介入加以調解，防止出現(xiàn)矛盾糾紛擴大化。

3.組織首席調解員、律師參與信訪接待，與公安派出所聯(lián)合開展民間糾紛、治安案件調解。