整村統(tǒng)籌：城中村拆遷中“釘子戶”困局破解研究

胡瑋玥

[摘 ? ?要] 城市發(fā)展過程中，出于降低征地成本等原因，選擇繞開農(nóng)村宅基地，一些城市中出現(xiàn)了大量的“城中村”。隨著社會的進(jìn)一步發(fā)展，“城中村”由于種種原因拆遷重建，“釘子戶”成為了這一過程中最棘手的問題。文章從經(jīng)濟、政策、認(rèn)識角度剖析“釘子戶”困局成因，并構(gòu)建整村統(tǒng)籌原則，將外部博弈轉(zhuǎn)化為內(nèi)部博弈。通過構(gòu)建“政府與村集體”和“村集體與村民”的兩步博弈，破解城中村拆遷中的“釘子戶”困局。

[關(guān)鍵詞] 城中村;拆遷;釘子戶;破解

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 19. 083

[中圖分類號] D632 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2020）19- 0202- 02

1 ? ? ?背景與概念界定

1.1 ? 城中村“釘子戶”困局形成的背景

在我國城市擴張過程中，地方政府為了降低征地成本，選擇繞開農(nóng)村宅基地。因此，一些大中城市出現(xiàn)了大量的“城中村”。城中村為外來人口提供了廉價住房。但與此同時，城市中的村莊也存在許多問題，如基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、火災(zāi)隱患突出、衛(wèi)生條件差等。面對日益加劇的土地利用矛盾，城中村改造對于城市更新和有效盤活現(xiàn)有土地，突破資源瓶頸，提高城市質(zhì)量具有重要意義。在一二線城市，城中村居民租金收入高，宅基地使用權(quán)分散，拆遷補償難以協(xié)商。釘子戶的問題往往使推動城市更新變得困難，而搬遷拆遷的破壞性影響往往太大，風(fēng)險是無法控制的。

1.2 ? “釘子戶”的界定

“釘子戶”通常被用來指一些由于各種原因沒有被拆除但位于市中心或發(fā)展區(qū)的房屋。在一些研究中，學(xué)者使用“釘子戶”的概念來表達(dá)對某個群體的客觀描述。“釘子戶”在拆遷這件事情上堅持自己的想法，同時他們也可以理解為阻礙某些拆遷政策實施的一類社會群體的統(tǒng)稱。在社會治理的相關(guān)研究中，“釘子戶”往往有一個略帶貶義的稱謂。由于他們不遵守某些政策要求，他們常常被定為“不守規(guī)矩”的人，以維護(hù)自己的利益和政府周旋，并利用他們在日常生活中的“智慧”為治理制造困難。這種定義僅限于農(nóng)村社會，被定義為對社會有潛在危害并損害社會管理的人，他們是被邊緣化的群體。在城市里，它特別指那些堅決維護(hù)自己合法權(quán)益的公民。開發(fā)商也可以利用它來創(chuàng)造輿論，給那些不向邪惡勢力屈服的公民制造壓力?！搬斪討簟币辉~已經(jīng)成為歧視性和侮辱性兼并的貶義詞。文中，“釘子戶”被定義為：被拆除區(qū)域內(nèi)以各種理由和方式堅決拒絕拆遷一些房屋的業(yè)主。這里的“釘子戶”有中立的意思。

2 ? ? ?城中村拆遷中“釘子戶”困局的成因

2.1 ? 經(jīng)濟因素：反公地悲劇

拆遷是一個與金錢和利益密切相關(guān)的敏感事件。因此，面對拆遷問題，村民會本能地希望自己的利益最大化，并在此過程中不可避免地提出一些合理但不合法或不合理且不合法的要求。城中村改造往往需要不斷發(fā)展，但城中村的宅基地使用權(quán)屬于數(shù)百名村民。在傳統(tǒng)的土地征用模式下，政府或開發(fā)商不得不和村民挨個談判，此時的博弈為政府或開發(fā)商和村民多個個體之間的單獨博弈，談判成本高昂。如果一個資源擁有者太多，但這個資源只有在作為一個整體使用時才是最有效的，每個擁有者都可以禁止其他人使用它，當(dāng)合作難以達(dá)成時，資源可能被浪費，從而形成所謂的“反公地悲劇”。

村民和政府都持有不同的意見。當(dāng)然，村民認(rèn)為既然城中村已被劃為市區(qū)，應(yīng)該與市區(qū)的土地一樣。另一方面，政府的觀點是，為了便于管理，將城中村納入了城市的行政規(guī)劃;同時城中村土地的巨大增值是由于城市的經(jīng)濟發(fā)展和政府規(guī)劃而不是村民和村集體。因此，村民應(yīng)該為城市的發(fā)展做出一些貢獻(xiàn)，同時獲得可觀的利益。

此外，在政府制定了城中村修繕計劃后，許多村莊都修建了房屋以獲得更多的補償。一般來說，大多數(shù)村民的要求基本上是合理的，可以通過拆遷雙方協(xié)商解決。然而，少數(shù)村民確實有通過拆遷致富的想法。

2.2 ? 政策因素：政策滯后

城中村的土地性質(zhì)非常特殊，土地相關(guān)政策滯后于現(xiàn)實情況變化。一方面，城中村已被納入城市行政規(guī)劃和管理，這可以說是城市性質(zhì);另一方面，城中村的土地仍然屬于集體土地產(chǎn)權(quán)，村委會仍然負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)村里的大小事務(wù)。事實上，城中村仍然是農(nóng)村性質(zhì)的。

在我國的征收法律法規(guī)中，“公權(quán)力”和“私權(quán)力”交替出現(xiàn)，征收程序兼具“強制性”和“協(xié)商性”。因此，從制度安排上看，我國的征收權(quán)并不是完全按照“公共權(quán)力”來設(shè)計的，不具備典型的征收權(quán)性質(zhì)。

顯然，這種現(xiàn)狀征地雙方在制度層面上的博弈，并可能將征地雙方推向沖突困局。在集體土地征收中，“被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民簽約確認(rèn)”的環(huán)節(jié)將是征地雙方的主要博弈點，同時也是矛盾的爆發(fā)點。

2.3 ? 認(rèn)識因素：權(quán)利保護(hù)意識增強

村民維權(quán)意識的增強，也是我國建設(shè)法治社會初步成果的體現(xiàn)。正是這種日益增長的權(quán)力保護(hù)意識使他們不再認(rèn)可政府和開發(fā)商的強勢地位。即使作為被拆遷的被動一方，他們也敢于提出自己的利益，希望達(dá)到預(yù)期的效果。當(dāng)然，這種利益訴求不乏非法或不合理的內(nèi)容。

3 ? ? ?整村統(tǒng)籌：城中村拆除“釘子戶”困局的破解

在城中村拆遷過程中，可以構(gòu)建整村統(tǒng)籌的行動方案。通過整村統(tǒng)籌，通過“政府與村集體”和“村集體與村民”的兩步博弈，破解坐地要價的“釘子戶”困境。

3.1 ? 兩步博弈破解困局

第一步是政府和村集體之間的博弈，即政府和村集體將通過“土地規(guī)劃基金”三位一體的方式，對政策進(jìn)行重點考慮，解決應(yīng)該留給社區(qū)的土地利益，即政府將給予社區(qū)一定數(shù)量的土地儲備和相應(yīng)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，對除儲備土地以外的住房建設(shè)給予一定的財政補償。一攬子解決社區(qū)土地歷史遺留問題和土地所有權(quán)問題。該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施用地征用的完成，不僅避免了征地拆遷過程中因補償標(biāo)準(zhǔn)提高而帶來的巨大財政壓力，也避免了政府干預(yù)導(dǎo)致的社區(qū)居民的對抗和矛盾。

第二步是村集體和村民之間的博弈，其實質(zhì)是社區(qū)和居民（相關(guān)業(yè)主）計算小賬戶，即在政策大賬戶范圍內(nèi)，充分發(fā)揮社區(qū)（股份公司）自主決策的主動性，按照相關(guān)規(guī)定對社區(qū)內(nèi)的房屋權(quán)利人進(jìn)行補償和安置，自主解決社區(qū)土地歷史遺留問題，完成社區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)權(quán)屬確認(rèn)工作;獨立開展房屋補償、拆遷安置工作，解決土地開發(fā)和拆遷補償過程中政府征用土地的清理和流轉(zhuǎn)問題。

3.2 ? 整村統(tǒng)籌的原理

在第一階段博弈中，政府給村集體留有足夠的土地。由于政府在土地上的基礎(chǔ)設(shè)施和適當(dāng)放寬規(guī)劃容積率，保留土地的價值將會增加。同時，由于土地性質(zhì)的變化，它將獲得足夠的融資能力和建設(shè)條件。充足保留土地，確保政府與村集體、村民之間的協(xié)議。由于第一階段已經(jīng)計算了大帳，村民和村集體獲得的蛋糕份額和大小已經(jīng)基本固定，任何潛在的釘子戶提高不合理的要價都將構(gòu)成對所有其他村民甚至村集體利益的侵犯，這將抑制釘子戶在村集體中的出現(xiàn)。

在這種情況下，仍有釘子戶、村委會或村股份公司，它們往往比政府有更多的協(xié)調(diào)機制，并能形成更強的社會壓力來解決問題。在這個過程中，村集體經(jīng)濟組織的利益安排、宗族內(nèi)部和村民之間的壓力都可以用來做釘子戶工作。這樣，政府、開發(fā)商、村集體和拆遷戶之間的博弈轉(zhuǎn)化為村集體和拆遷戶或拆遷戶之間的內(nèi)部博弈。

4 ? ? ?思考與展望

在堅持整村統(tǒng)籌的原則上，從長遠(yuǎn)角度考慮，在城中村“釘子戶”困境破解中，要實現(xiàn)公私利益平衡，此外培養(yǎng)公民意識、引導(dǎo)理性行動。

4.1 ? 政府部門的協(xié)調(diào)

由于政府在征地拆遷中的主導(dǎo)地位，政府的合理定位變得更加重要，這也是實現(xiàn)“陽光拆遷”的關(guān)鍵。自然狀態(tài)下的政府只是公共利益的代言人，但現(xiàn)實狀態(tài)下的政府不能回避自身利益。

為了防止公共利益因政府自身利益而異化，有必要通過合理的行政程序設(shè)計來控制行政權(quán)力。用正當(dāng)程序嚴(yán)格規(guī)范公共利益要素，杜絕為追求政績或增加財政收入而實施的虛假公共利益。貫徹行政比例原則，合理合法管理;完善公眾參與機制，拓寬利益表達(dá)渠道，不應(yīng)該流于形式，而應(yīng)該真正吸收民意，用民意來檢驗和修正政府的行政行為。堅持公開、公平、公正，杜絕征地拆遷中的不正當(dāng)利益交換。簡而言之，政府應(yīng)該努力“取之于民，用之于民”，實現(xiàn)公私利益的平衡。

4.2 ? 培養(yǎng)公民意識

理性溝通是行動實踐的合理形式，制度是行動正常實施的保證。理性溝通的關(guān)鍵是就利益達(dá)成共識。達(dá)成共識將促進(jìn)系統(tǒng)的進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化和合理化。拆遷領(lǐng)域的利益表達(dá)是一種有意識、有目的的行為。這種意識的合理化可以促進(jìn)行動的合理化，公民意識體現(xiàn)了這種理性意識。然而，公民意識不僅包括理性意識，還包括權(quán)利意識、責(zé)任意識、寬容意識、平等意識、正義意識和責(zé)任意識，這使公民能夠主動要求理解和參與制度建設(shè)。公民意識的培養(yǎng)構(gòu)成了制度理性發(fā)展與實踐理性之間的紐帶。

一方面，主張理性行動，以形成實際的和強大的實際影響;另一方面，制度文中表現(xiàn)出來的約束和規(guī)范精神也在公民意識中得到吸收和進(jìn)一步發(fā)展。公民身份塑造了公民在現(xiàn)代社會中的公民素質(zhì)，不僅包括權(quán)利，還具有一定的能力和意識。人的素質(zhì)和內(nèi)在素質(zhì)的提升是不可或缺的，理性溝通中的公民塑造邏輯使其成為必要?，F(xiàn)代公民意識是一個具有堅定意志、公正美德、自我約束等內(nèi)涵的個體。要真正構(gòu)建成熟的國家體系，要進(jìn)行積極建設(shè)和多元化培養(yǎng)，給公民意識培養(yǎng)提供良好的環(huán)境，公民能力才能得到挖掘和提升。

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