“上有政策、下有對(duì)策”的生成機(jī)制與改進(jìn)路徑

于晴　張毅

【摘要】“上有政策、下有對(duì)策”具體表現(xiàn)為象征式執(zhí)行、增添式執(zhí)行、替換式執(zhí)行、選擇式執(zhí)行、機(jī)械式執(zhí)行等，是行政組織績(jī)效產(chǎn)出與目標(biāo)不匹配或者偏離的結(jié)果。目標(biāo)偏差會(huì)造成基層治理效率低，修正目標(biāo)偏差需要多措并舉，確保目標(biāo)在基層不走樣、不偏離、不變質(zhì)。

【關(guān)鍵詞】基層治理 目標(biāo)偏差 制度執(zhí)行力

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

習(xí)近平總書(shū)記指出：“制度的生命力在于執(zhí)行。要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實(shí)把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能?！比欢诨鶎诱卫韺?shí)踐中，“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象依然存在，嚴(yán)重影響了政府公信力和治理效能。如何有效克服目標(biāo)偏差，消除象征執(zhí)行、變通執(zhí)行、加碼執(zhí)行的內(nèi)生土壤，提升政府公信力和治理有效性，是一項(xiàng)重大而緊迫的時(shí)代課題。

“上有政策、下有對(duì)策”的生成機(jī)制

隨著我國(guó)治理重心的下移，基層中存在的“有令不行，有禁不止”現(xiàn)象成為制約制度執(zhí)行力和制度效能的重要因素，具體表現(xiàn)為象征式執(zhí)行、增添式執(zhí)行、替換式執(zhí)行、選擇式執(zhí)行、機(jī)械式執(zhí)行、抵制式執(zhí)行等。目標(biāo)偏差是對(duì)這些現(xiàn)象的概括，即行政組織的績(jī)效產(chǎn)出與上級(jí)下達(dá)目標(biāo)之間的不匹配或者對(duì)目標(biāo)的偏離。目標(biāo)偏差產(chǎn)生的原因是多方面的，包括政策目標(biāo)設(shè)置不當(dāng)、財(cái)務(wù)約束以及政治壓力等，偏差的生成是多因素共同作用的結(jié)果。

政策目標(biāo)設(shè)置不當(dāng)，基層組織執(zhí)行失據(jù)。政策目標(biāo)是基層組織行動(dòng)的依據(jù)，目標(biāo)設(shè)置需要考慮到目標(biāo)是否能夠被基層正確理解以及是否符合基層的執(zhí)行意愿和能力。常見(jiàn)的情況是政策目標(biāo)通常只有原則和遠(yuǎn)期目標(biāo)，在層層下達(dá)過(guò)程中，也并沒(méi)有在各個(gè)地方頒布的細(xì)則或者實(shí)施辦法中呈現(xiàn)考核的結(jié)果或者可以量化的指標(biāo)?；鶎诱邎?zhí)行過(guò)程中，如果缺乏明確的目標(biāo)和事后考核標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行自由裁量權(quán)過(guò)大、評(píng)價(jià)口徑過(guò)大而無(wú)法保證政策執(zhí)行的效能。最終與政策初衷背道而馳或者成為變通執(zhí)行的借口。

雖然公共部門的目標(biāo)需要一定的模糊性，這主要是有助于上級(jí)部門把握全局，容納各地的多樣化執(zhí)行條件和執(zhí)行環(huán)境差異。由于人口規(guī)模龐大、地理幅員遼闊，國(guó)家治理體系也呈現(xiàn)出大國(guó)治理的特征，即政府規(guī)模龐大、層次縱深，同級(jí)別的橫向差異也呈現(xiàn)出較大的差異化。因而自上而下的目標(biāo)設(shè)置保持一定模糊性有助于保障基層政府擁有一定的自主性。但政策目標(biāo)設(shè)置需要在原則性和遠(yuǎn)期目標(biāo)與具體執(zhí)行目標(biāo)指標(biāo)上保持一定的張力，既能夠給地方提供一些自主性，也要有效設(shè)置目標(biāo)，約束基層在執(zhí)行上合理量力實(shí)施。

財(cái)務(wù)資源不足，誘發(fā)變通性執(zhí)行。組織所面臨的資源約束是政策執(zhí)行的限制條件，包括人力、財(cái)力以及信息等。但通常財(cái)務(wù)資源約束是最基本的，財(cái)務(wù)資源的有限性決定了組織目標(biāo)達(dá)成的上限，限制了組織實(shí)現(xiàn)績(jī)效的能力。但是我國(guó)基層組織通常只有事權(quán)無(wú)財(cái)權(quán)或者與政策目標(biāo)相匹配的財(cái)務(wù)資源下沉不夠充足。在自上而下的政策執(zhí)行壓力以及績(jī)效考核為基礎(chǔ)的晉升機(jī)制驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)行政發(fā)包、層層攤派的逆向軟預(yù)算約束來(lái)推動(dòng)政策執(zhí)行就成為一些地方的變通性選擇。這種自上而下層層攤派的任務(wù)對(duì)每一級(jí)組織來(lái)說(shuō)，其目標(biāo)都超出了組織原本的資源能力，使預(yù)期的政策績(jī)效近乎不可能完成。在向下攤派的過(guò)程中，基層組織在財(cái)務(wù)資源不充足的情況下，就會(huì)以各種方式來(lái)應(yīng)對(duì)上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，既包括積極意義上的政策變通和創(chuàng)新，也包括消極意義上的應(yīng)付和形式主義。政府可以通過(guò)與社會(huì)力量比如基金會(huì)合作來(lái)完成社會(huì)治理的任務(wù)，但也有一些基層組織會(huì)通過(guò)把政策目標(biāo)置換為更容易實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)等方式來(lái)消極化解基層財(cái)務(wù)資源不足的問(wèn)題。將不合理的目標(biāo)強(qiáng)加于組織，必然會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)偏差。

激勵(lì)扭曲導(dǎo)致執(zhí)行困境?；鶎咏M織是國(guó)家與社會(huì)的銜接點(diǎn)，基層組織面臨與其他層級(jí)政府組織一樣的政治壓力與激勵(lì)。這種壓力與激勵(lì)對(duì)于組織運(yùn)作必不可少，但過(guò)度的壓力可能會(huì)引發(fā)基層組織壓力彈性疲勞，激勵(lì)錯(cuò)置反而會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)偏差。為了能夠給下級(jí)的政策實(shí)施施加壓力、保障實(shí)施效果，上級(jí)在布置工作任務(wù)和組織目標(biāo)時(shí)，與之相配套的則是責(zé)任追究機(jī)制。由于權(quán)力末梢追于問(wèn)責(zé)壓力可能會(huì)以“變通”或“共謀”的方式執(zhí)行被上級(jí)加碼的工作任務(wù)，導(dǎo)致了大量的政績(jī)工程。如扶貧工作中以“脫貧軍令狀”的方式推進(jìn)工作，但個(gè)別地方反而出現(xiàn)了數(shù)字脫貧、利益交換、以點(diǎn)帶面等扭曲扶貧工作的現(xiàn)象。

修正基層目標(biāo)偏差的具體路徑

目標(biāo)偏差會(huì)造成基層治理在政策執(zhí)行上的低效率和資源浪費(fèi)。修正目標(biāo)偏差需要多措并舉，使政策目標(biāo)在上下級(jí)的互動(dòng)中保持合理的清晰性，提升事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配程度，激勵(lì)地方政府通過(guò)協(xié)同機(jī)制促進(jìn)創(chuàng)新，完善責(zé)任追究機(jī)制，確保目標(biāo)在基層不走樣、不偏離、不變質(zhì)。

優(yōu)化組織激勵(lì)制度，提高目標(biāo)清晰性，以多元化的評(píng)價(jià)指標(biāo)取代集中的量化指標(biāo)。明確組織目標(biāo)有利于減少組織目標(biāo)的解釋空間。在明確組織目標(biāo)和優(yōu)化組織激勵(lì)制度時(shí)要盡可能以多元化的指標(biāo)去衡量組織績(jī)效，并將物質(zhì)、精神兩個(gè)層次的獎(jiǎng)懲制度和職務(wù)變動(dòng)激勵(lì)相結(jié)合，避免粗暴地采用單一化的量化指標(biāo)。多維度的政績(jī)考核制度對(duì)于扭轉(zhuǎn)為官不為等行為具有積極意義，有利于組織績(jī)效的保持和提高。

在堅(jiān)持實(shí)事求是原則的基礎(chǔ)上提高基層組織資源稟賦，為績(jī)效達(dá)成提供資源保障。一方面，在貫徹重大方針政策時(shí)要根據(jù)地方基層具體資源條件和地方實(shí)際進(jìn)行任務(wù)分配和目標(biāo)設(shè)置，以地方資源條件為限，堅(jiān)持實(shí)事求是原則，避免脫離實(shí)際的“放衛(wèi)星”式政策目標(biāo);另一方面，在基層組織建設(shè)的過(guò)程中要注重對(duì)組織資源稟賦的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，提高基層組織資源能力和資源利用效率，賦予基層更多資源動(dòng)員能力和渠道;同時(shí)，上級(jí)組織在任務(wù)分配過(guò)程中也需要盡可能為下級(jí)組織完成任務(wù)提供一定的財(cái)政等方面的政策資源支持，以提高基層組織的政策執(zhí)行能力，而不應(yīng)盲目攤派任務(wù)和責(zé)任。

為基層組織賦權(quán)增能減負(fù)。以壓力型體制為特征的組織目標(biāo)分解分配落實(shí)的過(guò)程能夠在相當(dāng)程度上提高下級(jí)組織的緊迫感、調(diào)動(dòng)工作積極性，有助于任務(wù)目標(biāo)的高效率實(shí)現(xiàn)。但同時(shí)也要推進(jìn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的執(zhí)行機(jī)制，要賦予基層實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的相應(yīng)權(quán)限、必要的政策調(diào)整靈活性和自主性，還要鼓勵(lì)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，給予基層組織一定的試錯(cuò)、容錯(cuò)、糾錯(cuò)的空間和機(jī)制，使從上到下的壓力成為督促組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)績(jī)效的推動(dòng)力。

完善法律制度建設(shè)，強(qiáng)化政策監(jiān)督與控制，以法制約束組織目標(biāo)偏差行為。建立健全相關(guān)法律法規(guī)，以法律保障政策執(zhí)行和組織目標(biāo)落實(shí)，繼續(xù)完善政策執(zhí)行監(jiān)督與問(wèn)責(zé)體制機(jī)制，以多主體、多渠道的內(nèi)外部監(jiān)督約束組織目標(biāo)執(zhí)行過(guò)程;細(xì)化和完善政策執(zhí)行過(guò)程中的反饋機(jī)制，對(duì)基層組織目標(biāo)執(zhí)行進(jìn)行及時(shí)的跟蹤和指導(dǎo)，確保執(zhí)行過(guò)程不偏離;健全針對(duì)基層組織工作的監(jiān)督舉報(bào)制度，充分聽(tīng)取轄區(qū)公眾尤其是政策對(duì)象的意見(jiàn)，優(yōu)化基層工作方式。

完善法律制度建設(shè)，加強(qiáng)政治引領(lǐng)，強(qiáng)化公共倫理對(duì)組織行為的約束引導(dǎo)作用。充分發(fā)揮黨組織凝聚共識(shí)的作用，加強(qiáng)組織成員思想政治教育，加強(qiáng)基層組織的公共倫理建設(shè)和教育。以此明確組織角色定位，在組織中形成對(duì)公共利益和服務(wù)意識(shí)的廣泛認(rèn)同，引導(dǎo)組織及成員積極服務(wù)于公共利益，革除形式主義和痕跡主義，避免因資源依賴可能出現(xiàn)的共謀、管制俘虜?shù)痊F(xiàn)象，減少因部門利益和逐利傾向而引發(fā)的損害公共利益的行為。在個(gè)人層面培育組織成員職業(yè)倫理道德，提高干部自由裁量權(quán)的運(yùn)用能力，避免出現(xiàn)角色沖突、利己主義傾向。

責(zé)編/趙橙涔 美編/王夢(mèng)雅