完善新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓保障機制研究

楊琴 吳兆明

[摘要]培育新型職業(yè)農民是契合現(xiàn)階段農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的必然趨勢和內在要求。伴隨新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓工作的全面展開，構建完善的新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓保障機制顯得尤為重要。文章結合新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓保障機制的建設成效和不足，有針對性地提出進一步完善新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓保障機制的策略。

[關鍵詞]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;新型職業(yè)農民;保障機制;政策支持;教育與培訓體系

[作者簡介]楊琴（1979- ），女，江蘇泰興人，無錫職業(yè)技術學院，副研究員，碩士;吳兆明（1979- ），男，湖北石首人，無錫職業(yè)技術學院，副教授，碩士。（江蘇 無錫 214121）

[基金項目]本文系2017年度教育部人文社科青年基金項目“農業(yè)供給側結構性改革背景下新型職業(yè)農民職業(yè)教育研究”（項目編號：17YJC880109）和2018年度江蘇省高校哲學社會科學研究項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下江蘇省新型職業(yè)農民職業(yè)發(fā)展與路徑研究”（項目編號：2018SJA0860）的階段性研究成果，并得到了2019年江蘇高?！扒嗨{工程”優(yōu)秀青年骨干教師項目資助（項目批準號：蘇教師〔2019〕3號）。

[中圖分類號]G725[文獻標識碼]A ? ?[文章編號]1004-3985（2020）20-0075-05

新型職業(yè)農民正成為農業(yè)生力軍，是推進農業(yè)供給側結構性改革和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心人力基礎和保障。當前，新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓依然存在職業(yè)發(fā)展能力提升不明顯、支持政策不夠完善、評價監(jiān)管機制缺失、反饋評價管理不力等問題。如何有效提高新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓質量，構建持續(xù)有效的保障機制顯得尤為重要。

一、新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓保障機制的建設成效

隨著新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓的推進，全國新型職業(yè)農民總量不斷增加，結構不斷優(yōu)化，為現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展、新農村的建設、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供了較好人力基礎和保障。

1.新型職業(yè)農民培育制度框架基本確立。在制度方面，從培育環(huán)節(jié)、對象、層次上都進行了積極探索和大膽實踐，基本確立了教育培訓、規(guī)范管理和政策扶持“三位一體”，生產經營型、專業(yè)技能型和專業(yè)服務型“三類協(xié)同”，初、中、高級“三級貫通”的新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓框架。新型職業(yè)農民的學歷與能力“雙提升”培育模式在實踐中不斷創(chuàng)新。

2.新型職業(yè)農民管理逐步規(guī)范。培育對象管理、認定管理、信息管理都有所強化，培育工作規(guī)范化進一步推進，培育工作質量不斷提升。2016年，農業(yè)農村部制定了包括工作組織、工作實施、工作效果、加分扣分項和一票否決四大類22小項的《全國新型職業(yè)農民培育工作績效考評指標體系（試行）》，通過省級自評、部級核查和綜合評估相結合的方式，開展新型職業(yè)農民培育工作績效考評試點。各地區(qū)按照農業(yè)農村部績效考核要求，積極采取有效措施推進績效考評工作，確保培育工作規(guī)范開展。

3.師資隊伍、培訓標準、教學資源等教學基礎保障基本建立。第一，師資建設方面。截至2018年10月底，全國有8.25萬名師資納入全國新型職業(yè)農民培育師資庫，初步建立了一支覆蓋面廣、結構合理、素質優(yōu)良的師資隊伍。各地也采取多種措施開展師資隊伍建設。例如，河北省制定了農民教育培訓師資庫建設方案，按照“分級培養(yǎng)、專兼結合、動態(tài)管理、資源共享”的原則開展師資庫建設，建立起3000余人的師資庫。再如，陜西省組建了5264人的專兼職師資團隊，并組織1萬名科技人員建立指導教師團隊，與新型職業(yè)農民結對子，開展精準幫扶指導服務。第二，培訓標準方面。農業(yè)部科技教育培訓中心在2014～2016年發(fā)布了三批65種培訓規(guī)范，2017年發(fā)布了第四批70種通用性培訓規(guī)范，以及初、中、高三級《生產經營型職業(yè)農民培訓標準》。在農業(yè)農村部的指導下，各地積極推進培訓工作標準化、規(guī)范化建設，切實提高培訓的針對性和實效性。例如，遼寧省制定了《2016年新型職業(yè)農業(yè)經營主體帶頭人培訓規(guī)程（指導性）》等文件。第三，教學資源建設方面。2017年，農業(yè)農村部發(fā)布《全國新型職業(yè)農民培育推薦教材目錄（2017年）》，包含32家單位組編的169種教材。全國農業(yè)科教云平臺功能不斷拓展完善，建有一定的新型職業(yè)農民培育資源。2019年11月11日，農業(yè)農村部農產品質量安全監(jiān)管司發(fā)布《關于政協(xié)十三屆全國委員會第二次會議第0295號（農業(yè)水利類047號）提案答復》中指出，截至2018年底，云平臺注冊用戶數(shù)已達200萬，其中，上線專家和農技人員33萬人，以職業(yè)農民為主體的農民用戶167萬人，已有農民培育課程和農業(yè)技術視頻4639個，在線解答農民問題累計200萬條，發(fā)布服務日志317.5萬條、有效農情20.9萬條。

4.中央、地方資金投入不斷增加，經費方面得到一定的保障。國家農民教育培訓專項工程基本覆蓋所有農業(yè)縣，2018年總投入資金20億元，重點開展農業(yè)經理人、新型農業(yè)經營主體帶頭人、現(xiàn)代創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新青年和農業(yè)產業(yè)精準扶貧培訓，共培養(yǎng)高素質農民約90萬人。2018年，省級配套資金超過5.2億元，重點開展農業(yè)經理人、新型農業(yè)經營主體帶頭人、現(xiàn)代創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新青年和農業(yè)產業(yè)精準扶貧培訓，共培養(yǎng)高素質農民約90萬人;“高素質農民中已有15.38%的人獲得了農民技術員職稱，12.38%的獲得國家職業(yè)資格證書，13.71%的貸款需求得到有效滿足，7.6%的農民享受城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，10.39%的享受到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險”。

二、新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓保障機制的不足

1.新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓分層分類針對性不強。產業(yè)轉型背景下，因區(qū)域、民族、文化、農業(yè)發(fā)展等不同，新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓需求具有明顯差異，目標指向多種多樣。目前，各地的新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓工作大多是在《“十三五”全國新型職業(yè)農民培育發(fā)展規(guī)劃》的框架下開展的，在培育目標、內容、方式、受眾等方面過分強調統(tǒng)一性和一貫制，分層分類針對性比較差。

第一，新型職業(yè)農民可以分為生產經營型、專業(yè)技能型和專業(yè)服務型，從事不同類型職業(yè)的農民對職業(yè)教育與培訓的需求不盡相同。第二，新型職業(yè)農民群體追求的職業(yè)教育與培訓目標有差異。有的新型職業(yè)農民群體的主要目的是獲取勞動技能找份工作，有的新型職業(yè)農民群體的主要目的是崗位技能、綜合素質提升。目標不同，教育和培訓的需求自然也不盡相同。第三，新型職業(yè)農民已接受教育程度參差不齊。從2018年新型職業(yè)農民學歷教育方面來看，新型職業(yè)農民受教育程度以初中為主，占55.51%。其他受教育程度占比分別為：高中占24.97%，小學占11.79%，大專及以上占6.13%，未上過學的占1.60%。從職業(yè)資格證書獲取率來看，2018年10月《全國新型職業(yè)農民發(fā)展報告》顯示，僅有7.50%的新型職業(yè)農民獲得了國家職業(yè)資格證書，15.50%的新型職業(yè)農民獲得了農民技術人員職稱認定。當前，針對不同受教育程度的新型職業(yè)農民缺乏分層的教育和培訓。第四，新型職業(yè)農民生源結構的多元化。2018年10月《全國新型職業(yè)農民發(fā)展報告》顯示，我國新型職業(yè)農民總數(shù)已經突破1500萬人，其中40%由務工返鄉(xiāng)人員、退伍軍人、科技研發(fā)推廣人員、大中專畢業(yè)生等新生力量組成，其學業(yè)基礎、個人偏好、學習能力等存在較大差異。第五，新型職業(yè)農民能接受職業(yè)教育與培訓的時間具有較大不確定性。部分在崗的新型職業(yè)農民不太愿意犧牲工作時間去接受職業(yè)教育與培訓，只愿意利用業(yè)余時間（主要是晚上和周末）。另外，諸如區(qū)域、民族、年齡等方面的差異也對職業(yè)教育和培訓提出不同的要求。

2.多元化“育訓”結合機制有待進一步優(yōu)化。第一，學歷教育和職業(yè)培訓涉農內容融合程度有待提高。學歷教育體系中，在小學、初中義務教育階段對新型職業(yè)農民職業(yè)啟蒙、職業(yè)認知、職業(yè)體驗等教育滲透不夠。普通高中、高等教育階段，涉農方面的課程和知識點偏少。較為系統(tǒng)的中高學歷職業(yè)教育，主要依靠涉農中專、農業(yè)學校、培訓中心等機構完成;非學歷教育的新型職業(yè)農民培訓，初、中級培訓一般通過短期輔導、農閑夜校、遠程教育等形式完成。第二，教育、培訓的方式手段分別以“育”或“訓”為主，對“育訓”結合的方式重視不夠。農廣校、中高職院校、相關培訓機構、涉農企業(yè)及相關行業(yè)協(xié)會聯(lián)合開展新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓的合作機制還不夠完善，集中教學與分散教學相結合、校內教學與校外教學相結合、線上教學與線下教學相結合等方式運用不夠。第三，學歷教育、職業(yè)培訓相互之間缺乏學習成果認定、積累和轉換機制以及資格證書、學歷證書之間對等認證、轉換標準。多元化的教育和再教育體系尚未完善，新型職業(yè)農民的職業(yè)教育與培訓融合度有待進一步提高。

3.創(chuàng)業(yè)就業(yè)配套環(huán)境不夠成熟。一方面，農村基礎設施投入相對不足。新型職業(yè)農民職業(yè)教育屬于基礎教育范疇，具有公共產品或準公共產品的屬性，但是相對城市而言，農村基礎設施建設投入相對不足，農村在交通道路、網絡信息、醫(yī)療保健、創(chuàng)業(yè)環(huán)境等方面還存在差距，新型職業(yè)農民的職業(yè)發(fā)展缺乏良好的外部環(huán)境。另一方面，新型職業(yè)農民創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務環(huán)境不成熟，缺少為新型職業(yè)農民創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務的專門機構;新型職業(yè)農民人力資源信息流通性差，缺少統(tǒng)一的農業(yè)人力資源信息服務平臺，供需信息不對稱;新型職業(yè)農民保障政策不成熟，參與養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的積極性不高，失業(yè)保險尚未把新型職業(yè)農民納入保障范疇;農村金融與社會化服務程度低，新型職業(yè)農民可持續(xù)發(fā)展能力弱。

4.各教育培訓主體內部質量控制體系不完善，自我監(jiān)管有待進一步加強。在教學組織方面，存在以完成教育培訓任務或是參加教育培訓人數(shù)為主的現(xiàn)象，各教育培訓機構在教學管理和教學過程兩方面都存在“灰箱”，如教學安排是否科學合理、教學計劃是否切實執(zhí)行、教學資源是否豐富、教學內容是否合適等方面缺乏完善的監(jiān)控反饋機制。

5.全方位新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓的質量保障體系還未建成。當前，各級政府高度重視新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓，出臺了一系列的教育與培訓制度、規(guī)定，每年都安排大量資金用于新型職業(yè)農民培育，配套政策上有相當大的力度，但缺乏多元參與和全方位的保障機制。現(xiàn)有新型職業(yè)農民教育培訓項目主要由相關政府部門通過招標形式進行，因此，教育培訓機構為了競標成功，在實際操作中容易出現(xiàn)過場化、形式化等現(xiàn)象。

三、進一步完善新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓保障機制的策略

1.搭建信息溝通平臺，加強職業(yè)教育與培訓供需對接的精準性與有效性。政府及有關涉農部門或社會組織建立“農業(yè)職業(yè)需求信息數(shù)據(jù)庫”，實時更新，加強宣傳，讓教育培訓機構和新型職業(yè)農民便捷查詢，準確獲取農業(yè)領域教育培訓需求信息。一方面，教育與培訓供給側，在措施的選擇上需要分區(qū)域、分民族、分階段、分對象進行，做到因地制宜、因時制宜、因人制宜。結合“農業(yè)職業(yè)需求信息數(shù)據(jù)庫”開設相關培訓課程，充分考慮新型職業(yè)農民在成長背景、從業(yè)經歷、學習基礎、年齡階段、認知特點、發(fā)展愿景等方面的差異，針對學生學業(yè)水平、技術技能基礎、信息技術應用能力、學習目標、預期目標等方面開展深入調研，分類制定專業(yè)人才培養(yǎng)目標、培訓計劃，統(tǒng)籌配置師資隊伍、設置設備和教學資源;針對初、中、高不同層次與不同類型的新型職業(yè)農民，采用面授培訓、遠程培訓、上門服務等形式的教育培訓服務，同時，嚴格把控考核標準，制定合理的考核方式，適應不同生源、教學組織形式、資源利用方式的新變化，但不降低教育與培訓的管理要求和水平。另一方面，從新型職業(yè)農民教育與培訓的需求側來看，新型職業(yè)農民職業(yè)能力提升既是實現(xiàn)其自身就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的迫切需要，也是促進現(xiàn)代農業(yè)轉型升級、實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的迫切需要。若新型職業(yè)農民不接受系統(tǒng)的職業(yè)教育與培訓，其知識、技能則難以滿足現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的需要，無法勝任“農民”這一職業(yè)。然而，目前新型職業(yè)農民存在文化水平偏低、知識結構不足、知識更新意識不強等現(xiàn)實問題，難以真正把握自己的教育與培訓需求。建議新型職業(yè)農民可以通過 “農業(yè)職業(yè)需求信息數(shù)據(jù)庫”進行搜索匹配，結合自身實際選擇適合自己的職業(yè)或創(chuàng)業(yè)方向，精準對接適合自己接受的教育與培訓的內容、機構、方式等信息。

2.優(yōu)化新型職業(yè)農民“育訓”結合機制，促進新型職業(yè)農民學歷與能力“雙提升”。第一，提高學歷教育與職業(yè)培訓的涉農內容的融合度。在義務教育階段，根據(jù)需要增加新型職業(yè)農民職業(yè)啟蒙、職業(yè)認知、職業(yè)體驗等教育，適當增加農業(yè)方面的課程或知識點;重點辦好農業(yè)職業(yè)學校和涉農專業(yè)，增強其自身的吸引力;教育方式上重視“育訓”結合，在“育”的過程中強化“訓”，在“訓”的過程中滲透“育”，理實一體。第二，多種培養(yǎng)模式、教學方式靈活運用。新型職業(yè)農民教育與培訓學校或組織與涉農企業(yè)進一步開展校企聯(lián)合培養(yǎng)，采用現(xiàn)代學徒制等培養(yǎng)模式，集中教學與分散教學相結合、校內教學與校外教學相結合、線上教學與線下教學相結合。第三，探索學習成果認定、積累和轉換機制。建立“1+X”和“X+1”制度，書證融通;創(chuàng)新資格證書、學歷證書之間對等認證、轉換的標準、轉換的機制，從而改變學歷、資歷分離傾向，實現(xiàn)“學歷”與“能力”“雙提升”。

3.優(yōu)化外部環(huán)境，建立多元化職業(yè)教育與培訓服務體系。良好的外部環(huán)境可以吸引更多的農業(yè)人才投身于農村建設，加入到新型職業(yè)農民的行列。因此，要加強農村基礎設施、人居環(huán)境、教育質量、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務、社會保障、鄉(xiāng)村公共文化、生態(tài)環(huán)境等方面的建設，縮小城鄉(xiāng)之間的差異，提高基本公共服務質量，促進基本公共服務均等化。

第一，改善新型職業(yè)農民創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境。成立為新型職業(yè)農民創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務的專門機構，穩(wěn)定新型職業(yè)農民就業(yè)率;成立新型職業(yè)農民創(chuàng)業(yè)服務中心，鼓勵各類人才下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，提高新型職業(yè)農民適應新時代的能力;要求農業(yè)協(xié)會、農民培育機構加強職業(yè)指導，為新型職業(yè)農民提供咨詢服務，幫助新型職業(yè)農民適應農業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境;梳理農業(yè)領域就業(yè)信息，提供咨詢服務，構建統(tǒng)一的農業(yè)人力資源信息網絡服務平臺，暢通新型職業(yè)農民創(chuàng)業(yè)就業(yè)供需信息，促進新型職業(yè)農民人力資源信息流通。第二，完善新型職業(yè)農民保障政策。從政策層面提高新型職業(yè)農民參與養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險和失業(yè)保險的覆蓋面，把新型職業(yè)農民全部納入社會保障范疇;引導新型職業(yè)農民參與、享受養(yǎng)老、失業(yè)、工傷等基礎保障，提升新型職業(yè)農民的社會地位，解決新型職業(yè)農民創(chuàng)業(yè)就業(yè)以及長遠發(fā)展的后顧之憂。第三，合理利用金融杠桿，充分發(fā)揮財政資金、社會金融資本的調節(jié)作用，改善農村金融社會化服務水平。

4.各教育與培訓主體內部建立新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓質量保障體系。2015年，教育部發(fā)布了《關于全面推進職業(yè)院校教學工作診斷與改進制度建設的通知》及其指導方案，這一方案同樣適用于新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓。各教育與培訓主體應充分利用現(xiàn)代信息技術，以實現(xiàn)高質量新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓為目標，建設新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓信息化平臺，構建新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓質量動態(tài)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，圍繞教育與培訓的各方面建立質量動態(tài)監(jiān)測機制，確保能夠及時監(jiān)測到教育與培訓活動的各個環(huán)節(jié)是否按照預定的軌道運行并進行及時的診斷與修正，使得教學管理和教學過程“灰箱白化”。

5.以政府為主導，多元協(xié)作，構建全方位新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓質量保障體系。職業(yè)教育與培訓的質量提升需要多元參與。2009年，歐洲議會和歐盟理事會通過了《歐洲職業(yè)教育與培訓質量保障參考框架》，明確提出要吸收來自政府部門、職業(yè)院校、社會團體、企業(yè)的利益相關者參與到職業(yè)教育與培訓的目標制定、實施、評估和改進等過程中，溝通協(xié)商質量保障與評估問題，這種開放式的管理策略對我國新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓高質量發(fā)展具有一定的借鑒價值。

第一，各級政府要加強組織領導，將新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓工作納入“鄉(xiāng)村振興”總體戰(zhàn)略部署。通過建立經費的分配制度，不僅安排足夠的經費預算，也對專業(yè)人才培養(yǎng)方案、計劃、資源配置、信息公開、培訓實施等情況開展檢查并公布檢查結果，將相關結果納入考核評價。第二，各教育與培訓主體要實施“一把手”工程，院（校）長是教育與培訓的第一責任人，內部各部門、院系各司其職。第三，通過第三方評價機制，對各地區(qū)、層級的新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓工作開展拉網式評價監(jiān)管，對各培訓主體的教育與培訓的投入和產出、社會效益以及學員對技能提高、增收與幸福感的滿意度等方面要隨時抽查，對教育培訓指標造假、宣傳廣告夸大、虛報人數(shù)騙取補貼、培訓質量低、新型職業(yè)農民信息出售等各類違法違規(guī)行為要嚴肅處理，保障新型職業(yè)農民職業(yè)教育與培訓高質量發(fā)展。

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