環(huán)境保護中的公眾參與問題研究

劉子睻

摘 要：十九大報告中提到：“像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”，“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”?？梢姯h(huán)境污染問題的嚴重性與環(huán)境保護工作的重要性。而在筆者看來，水污染問題應當是當前環(huán)境問題中最亟待解決的重點問題。水污染問題若得不到有效解決，將直接關系到人民福祉與國家經(jīng)濟發(fā)展。在我國已有的水污染防治相關法律法規(guī)中，主要責任主體有政府、企業(yè)和社會公眾。而政府和企業(yè)因其主體的特殊性在水污染防治中各有局限。因此，如何實現(xiàn)公眾參與將是促進水污染治理中最關鍵的環(huán)節(jié)。

關鍵詞：水污染;經(jīng)濟發(fā)展;政府;公眾參與

一、對現(xiàn)行《水污染防治法》的分析

在對國家相關法律法規(guī)的研究中發(fā)現(xiàn)，在水污染防治中的主體，大多是政府部門。社會組織、企業(yè)和公眾的參與則少之又少。以下以《水污染防治法》為例，分析在水污染防治中，政府部門、企業(yè)和公眾在水污染防治中的權(quán)利義務比例。

《水污染防治法》中涉及到權(quán)利義務的條文共有69條。其中涉及行政機關監(jiān)管條文有43條，大約在在所有立法條文中所占的比例為63%，追究企業(yè)責任的條文有20條，大約占比28%，涉及到社會公眾權(quán)利的條文有6條，大約占比9%。

二、水污染防治存在的缺陷

（一）企業(yè)失靈

在水污染防治過程中，由于我國對于排污企業(yè)的處罰力度不夠大，使得企業(yè)并不能很好的承擔法律責任。在這種現(xiàn)狀下，企業(yè)花錢治污的成本過輕，所以即使出現(xiàn)了污染事件，也只需要交納一筆排污費，并不會也不愿考慮如何治污。由此，政府作為水污染防治的主要主體，應當發(fā)揮的作用更受關注。

（二）政府失靈

在我國水污染防治中，政府主管部門作為一個政策的制定者和監(jiān)督者的身份，沒有明確的、應當承擔的法律責任。相關的表述也只是“對直接負責的主管人員或者其他負責人依法給予處分”，如此不夠清晰明確的表述，仿佛將政府置于一個不會犯錯的地位，在政績主導的觀念下，地方政府大多犧牲環(huán)境利益獲取經(jīng)濟發(fā)展，面對水污染的發(fā)生往往視而不見，敷衍了事。另一方面，政府與企業(yè)之間的利益聯(lián)系，企業(yè)通過產(chǎn)值實現(xiàn)地方政績，由此政府與企業(yè)作為利益聯(lián)合體，成為一條繩上的螞蚱。也可能使政府縱容企業(yè)違規(guī)排污。

三、水污染防治亟需公眾參與

在以上的分析中可以看到，通過企業(yè)和政府并不足以解決目前的水污染問題。因此，為了提高水污染防治效果，監(jiān)督企業(yè)排污，督促政府履行監(jiān)管職責，增加公眾參與是尤為重要的。

公眾參與不同于政府與企業(yè)在水污染防治中的作用。公眾并不能像政府那樣通過履行監(jiān)管職責或者企業(yè)依靠自覺主動進行清潔生產(chǎn)的方式直接參與水污染防治的具體過程中。公眾參與是通過監(jiān)督企業(yè)非法排污行為，督促政府的依法監(jiān)管并制約政府濫用權(quán)力的方式實現(xiàn)對水污染的防治。其實質(zhì)是督促政府和企業(yè)履行自己的職責。

由于政府與企業(yè)間存在的千絲萬縷的關系，使政府在監(jiān)督過程中很難做到秉公執(zhí)法。政府期望企業(yè)貢獻稅收來增加政績或者獲取不正當利益，而企業(yè)期望通過政府“手下留情”減少排污成本。在這種沒有外部力量監(jiān)督的情況下，政府、企業(yè)雙方在這種利益關系的牽扯下，很容易會忽視公眾這類弱勢群體的利益。最終，公眾成為水污染問題的直接受害者。 因此，公眾作為中立的一方，其參與能夠打破政府與企業(yè)間的利益關系。從而督促政府依法監(jiān)管，制止企業(yè)非法排污。

四、如何實現(xiàn)公眾參與

（一）推動公民環(huán)境權(quán)入憲

要實現(xiàn)公眾參與，必須保障公民的環(huán)境權(quán)。首先，“公民有在良好的環(huán)境中生活的權(quán)利，這一權(quán)利是公民應受法律保護的基本權(quán)利”。環(huán)境權(quán)來源于人的自然權(quán)利，是一項應受保護的基本人權(quán)。其次，汪勁教授認為，“環(huán)境權(quán)概念的出現(xiàn)源于政府不當開發(fā)決策和企業(yè)不當開發(fā)利用環(huán)境行為，其造成的環(huán)境污染和自然破壞的結(jié)果可能妨害或侵害公民個人和其他全體公眾自由、本能地利用環(huán)境極其利益。”當環(huán)境污染日益嚴重，而政府治理并不完全有效的時候環(huán)境權(quán)就成為一個有力武器。賦予公民參與環(huán)境保護的權(quán)利，使公民有途徑表達自己的意見，維護自己的利益。最后，環(huán)境權(quán)是對環(huán)境權(quán)力的制約與平衡，在水污染防治法中，政府的權(quán)力性規(guī)定多于義務性保障，而公眾則恰恰相反，對于公民的義務性規(guī)定較多，權(quán)利性保障少之又少?？梢哉f，在水污染防治中，保護水環(huán)境最主要的路徑是政府公權(quán)力的運用。但是如前文所述，政府或公權(quán)力機關出于各種利益因素，并不能完全公正的代表公共利益。因此，通過環(huán)境權(quán)利的實現(xiàn)，可以對政府公權(quán)力形成一種制約，從而有效的監(jiān)督、制約公權(quán)力的不當使用。

（二）保障公民的環(huán)境知情權(quán)與參與權(quán)

知情權(quán)是指在對可能造成不良影響的政府開發(fā)與環(huán)境決策行為、企事業(yè)單位開發(fā)利用環(huán)境行為等，公眾有了解和知悉的權(quán)利。公眾作為水污染的最終受害者，當有水污染事故發(fā)生時，公眾的生命與財產(chǎn)最先受到損失。因此，對于有可能對環(huán)境造成不良印象的環(huán)境利用行為，公民應當知情。要想實現(xiàn)公眾參與，最基本的一步應當是保障公民的知情權(quán)，才能進一步實現(xiàn)公眾的參與權(quán)。而知情權(quán)與參與權(quán)的實現(xiàn)，都需要進一步的具體規(guī)定，雖然我國現(xiàn)行的法律如《環(huán)境保護法》中都有提到公民具有知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，但由于其規(guī)定的較為簡單，所以在實際操作環(huán)節(jié)必然會有重重障礙使公民的知情權(quán)與參與權(quán)不能落到實處。再反觀我國《水污染防治法》，只有第十一條提到“任何單位和個人都有義務保護水環(huán)境，并有權(quán)對污染損害水環(huán)境的行為進行檢舉”。其條款中并未賦予公民知情權(quán)，只說明要向有關部門進行檢舉，其體現(xiàn)的仍然是政府主導式的管理方式。因此，想要保障公眾參與的實現(xiàn)，就必須在法規(guī)中明確公民的知情權(quán)與參與權(quán)。

（三） 提升媒體輿論監(jiān)督地位

在中國，媒體監(jiān)督作用的發(fā)揮卻受到很多牽制。媒體的生存很大程度上以來于政府的支持。由于水污染問題很大程度上與政府的監(jiān)管密切相關。這樣，水污染問題發(fā)生時，大眾媒體在相關問題報道時往往受到政治因素的干擾，從而影響報道的真實，或是忽略避重就輕的報道。如松花江污染事件發(fā)生后，哈爾濱政府兩天內(nèi)發(fā)布了三個前后矛盾的公告，隱瞞吉林石化公司雙苯廠發(fā)生了爆炸引發(fā)污染的情況。并封鎖消息要求媒體不許報道，造成民眾恐慌。媒體的有限作用，不僅使問題得不到解決，反而會引起公眾的反感。因此，為保證媒體能真正的承擔社會責任，就必須擴大媒體報道相應問題的權(quán)限，提升媒體的監(jiān)督地位。如通過媒體自身的改革、使其擁有獨立的地位和作用，這樣才能客觀公正的報道。為公眾即使發(fā)布正確信息的同時贏得公眾的認同。

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