農村水污染治理的政府責任

張瑾華+孫志倩+何珊+茅丹鳳

摘 要 環(huán)境保護問題是社會發(fā)展中人類無法回避的問題，環(huán)境污染目前是制約我國經(jīng)濟發(fā)展的主要因素，而環(huán)境污染的重要問題就是農村水污染問題。本文從行政角度出發(fā)分析了農村水污染的主要原因，并提出了相應的解決方案。

關鍵詞 農村 水污染 政府 財政投入

基金項目：公共管理與法學院2015年“求索”大學生應用創(chuàng)新計劃項目，項目名稱：農村水資源防治問題的法律研究，項目編號：QS153515。

作者簡介：張瑾華，遼寧工程技術大學公共管理與法學院，本科，研究方向：行政法；孫志倩、何珊、茅丹鳳，遼寧工程技術大學公共管理與法學院。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.390

一、我國農村水污染問題的現(xiàn)狀

我國水資源總量豐富，但人均占有量匱乏，僅為世界平均水平的四分之一，是極度缺水的國家之一。在現(xiàn)有水資源缺乏的情況下，我們同時還遭受著嚴重的水污染問題。城市水污染事件的頻發(fā)讓政府逐漸意識到了水污染問題的嚴峻性，有序的加大水污染問題的治理力度，但是就目前來說，農村水污染問題卻并沒有得到政府部門的重視。據(jù)不完全統(tǒng)計，中國目前飲用水不安全的農村人口高達2.98億，中國很多農村水污染甚至超過“臨界點”，重大水污染事件占全國環(huán)境污染事件的一半，廣大老百姓的用水危機迫在眉睫。

而另一方面，政府為追求經(jīng)濟發(fā)展，大量引進工廠使得各類工廠在農村邊上建設起來，但工廠的選址往往安排在村落附近或者是河流上游。大多數(shù)工廠生產工藝差，廢水就直接派往河道，造成河道的直接污染，還有很多工廠排水口極為隱蔽，不易被環(huán)保工作人員發(fā)現(xiàn)。據(jù)當?shù)卮迕穹磻行┕S為躲避環(huán)保部門檢查，白天鎖著門晚上工作。這些因素使工廠已經(jīng)成為河水污染的最大殺手。

例如，有網(wǎng)民舉報，江西省峽江縣工業(yè)園區(qū)排放污水導致河流下游村莊幾乎變成癌癥村，以佩貝村為例，河水地下水全都受到污染，散發(fā)惡臭。農村耕牛已被毒死50余頭，每年莊稼2000余畝盡毀絕收。許多人可能覺得這并不意味著什么，但對于農民來說，斷糧等于斷命！糧食是國之根本，解決農村水污染問題迫在眉睫。

我們研究的目的就是緩解農村飲用水不安全的現(xiàn)狀，保障農村人口最基本的飲用水安全以及農業(yè)生產用水安全。

二、存在的原因

（一）政府工作重點有失偏頗

現(xiàn)今，我國大多政府的工作重心都偏向經(jīng)濟而忽略了環(huán)境保護問題，尤其是忽視了水污染方面的問題。政府在市場化改革中的環(huán)境管理中，同樣會出現(xiàn)機制盲目性、滯后性和政府干預失靈等新問題，嚴重阻礙了社會的可持續(xù)發(fā)展和協(xié)調發(fā)展，必須加強政府職能。 政府經(jīng)濟職能過分膨脹、公共事務管理制度建設中供給職能發(fā)展嚴重滯后、環(huán)境保護教育職能發(fā)揮欠佳，是造成環(huán)境問題中政府失靈的三大原因 。政府在環(huán)境保護問題的不作為，加劇了我國當前生態(tài)環(huán)境問題的嚴峻性，所以政府要處理好經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關系，不能走先污染后治理的老路，必須在經(jīng)濟發(fā)展的同時，兼顧環(huán)境保護。

（二）地方政府職能的缺位和錯位

政府在市場監(jiān)管、市場調節(jié)等方面沒有進行組織性的宏觀調控，從根本上上說就是沒能夠有效地履行自身的職能。其中顯著表現(xiàn)在上級政府做的很多，下級政府卻沒能及時地履行工作職責，常常無所作為，不積極行事，導致了政府職能的履行出現(xiàn)了“錯位”問題。同時政府部門在工作上的“缺位”問題致使有利資源無法得到有效配置。地方政府職能的“缺位和錯位”的問題，不僅不利于對水資源污染問題的地域管理，而且還可能導致政府層級之間出現(xiàn)矛盾，也很有可能出現(xiàn)政府之間的“踢皮球”現(xiàn)象。

目前環(huán)境保護的監(jiān)督工作落實不到位，政府作為環(huán)境保護的主要監(jiān)督者和主要負責人，在環(huán)保工作中起著至關重要的作用。政府應積極發(fā)揮監(jiān)督保護職能，而這就必然離不開政府內部各部門之間的協(xié)調配合。只有各部門協(xié)調配合好了，監(jiān)督工作才能順利進行。

（三）工作人員素質有待提高

經(jīng)我組人員的調查研究發(fā)現(xiàn)，我國環(huán)保部門有相當一部分公職人員的工作內容與所學專業(yè)不對口，專業(yè)素養(yǎng)較低，處理公務能力較弱。從招聘公務員的角度來看，招聘條件不嚴格，導致公務員群體膨脹。但是環(huán)保職能部門人員配置結構卻極不合理，反而出現(xiàn)了“缺位”或“不到位”的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在社會保障、環(huán)保和安全等與民生有直接關聯(lián)的領域。就環(huán)保部門舉例來說，在財政投入、機構、編制等幾方面都存在一定問題。在我國廣大區(qū)域的各個地方，存在著最廣大的人民群眾，有著復雜的事物，這就需要地方政府要擁有充足的人力資源來保障大量工作任務的完成，而人少肯定解決不了問題。就浙江省舉例來說，2006年浙江省環(huán)保機構共421個，包括環(huán)保局、監(jiān)測站、監(jiān)理所、科研所等，人員編制共5396人，其中科技人員有2835人，大致每萬人中只有一個環(huán)保人員。但在美國，其環(huán)境保護署的工作人員就多達1.78萬人，相較而言，其他國家和地區(qū)的環(huán)保工作人員的配置規(guī)模就足夠大了。而在這方面，中國在配置比例上與其他國家仍有較大差距，對于環(huán)境保護的相關領域應當盡可能地傾斜并充實公務員數(shù)量，從而有效地監(jiān)管環(huán)境問題。

（四）水污染治理資金不足

據(jù)統(tǒng)計，2013年中央公共財政預算支出結構顯示：農林水事務占所有支出的8.7%，其中對水資源污染防治問題的投入更是微乎其微。同比上一年農林水事務支出呈下降趨勢。所以，這提醒政府應該加大對農林水事務的財政投入，尤其是對水資源污染防治這一方面的投入。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，只有把財政投入到位，才能保證政府水污染防治工作的順利進行。

2015年武漢湖泊（微博賬號）發(fā)布消息：湖泊治理需要金融支持，突破資金瓶頸是每個面臨湖泊治理任務的城市都需應對的問題，武漢也不例外。據(jù)測算，“十二五”期間，武漢市水污染綜合治理需資金800億元，其中已經(jīng)獲批復的治理項目的投入約360億元，除財政資金以外，存在約140億元的資金缺口需要社會資金參與。另外，雖然國家近年來對水污染有較大的財政投入，但是很多財政資金未能得到有效使用。

2015年6月29日，審計署發(fā)布本年度第十號審計公告。公告顯示：用于水污染防治的財政資金中，有176.21億元財政資金未能有效使用。審計發(fā)現(xiàn)主要問題有：區(qū)域性水環(huán)境保護壓力較大、預算分配與專項規(guī)劃銜接不夠、有397個水污染防治項目沒有達到預期效果、一些地區(qū)環(huán)境執(zhí)法不嚴格、有176.21億元財政資金沒能有效使用。在審計報告中，還提及昆明市滇池投資有限責任公司閑置資金10421.93萬元，昆明市主城區(qū)城市污水處理廠污泥處理處置工程項目浪費2.26億元。以上數(shù)據(jù)說明，對于水污染治理的財政資金仍應加大投入，投入的資金為應當有效的利用于治理工作。

三、完善農村水污染治理的措施

（一）轉變政府工作重心

正如王立德先生所說，國家應該像以前對待經(jīng)濟增長和獨生子女問題那樣，將環(huán)境保護提升到執(zhí)政黨和政府核心優(yōu)先政策的高度。只有政府將工作重心從“以經(jīng)濟建設為中心”向環(huán)境保護尤其是水污染治理方面相傾斜，才能夠保證在水污染治理方面政府職責的切實履行。對此，政府可以鼓勵更多的新興企業(yè)的發(fā)展，代替重污染企業(yè)，走可持續(xù)發(fā)展道路，引導經(jīng)濟發(fā)展模式從粗獷型轉變?yōu)榧s型經(jīng)濟發(fā)展模式的道路上來，提高整個城市的經(jīng)濟發(fā)展能力，促進形成經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護平衡的良性發(fā)展模式。鼓勵城市形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式。

（二）引入社會力量

建立健全“排污付費、第三方治理、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督”的污染治理機制，形成規(guī)范有序的三方治理的市場。建立健全制約和監(jiān)督政府機制，一靠民主二靠法制。當然，推動綠色發(fā)展不能只靠政府唱獨角戲，還需要企業(yè)社會共同行動。民眾應自覺監(jiān)督政府的環(huán)保工作，保護自身的合法權益。全國人民代表大會建立健全法律，起到良好的監(jiān)督作用。

（三）提高工作人員素質

國家在選拔公職人員時，應秉承“公開、平等、擇優(yōu)、競爭”的原則，面向全社會公開招聘。進一步優(yōu)化干部結構、合理配置重組人力資源，建立具有生機和活力、有利于干部施展才能的用人機制，增強干部團隊意識、責任意識和創(chuàng)新意識，造就一支想干事、能干事、會干事、干成事的干部隊伍。公務員“官多兵少”，導致的人員不合理配置，大量的實際工作恰恰是由那些“兵”（包括基層的一些小事物官員）硬扛著。這些兵有名無權，無法有效治理水污染問題。所以，基層工作者往往才是真正解決問題的關鍵，應該更加重視基層工作者的工作內容和工作成效。

（四）切實解決部門財政問題

積極財政政策要增加公共支出，加大降稅清費力度。建立健全財政與涉農部門之間的涉農資金統(tǒng)籌安排機制、溝通協(xié)調機制和信息共享機制。完善財政部門內部聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌安排資金，提升資金使用效益，尤其提升對農村水污染資金的使用效益。

（五）優(yōu)化工廠布局

應加強規(guī)劃、合理安排企業(yè)布局， 調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產業(yè)結構和區(qū)域布局，加快推動工業(yè)清潔生產和生態(tài)農業(yè)的進程，把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)同小城鎮(zhèn)建設結合起來。在農村，政府可以依靠自身的強制力和公信力，整合工廠資源，合理布局工業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)企業(yè)、工廠的鏈條式發(fā)展，彼此利用資源，實現(xiàn)企業(yè)的良性發(fā)展。至于一些小型企業(yè)為了自身利益而不愿意增加保護環(huán)境的成本投入，政府可以提供優(yōu)惠政策，引導其遷入工業(yè)園區(qū)，從而整合整個園區(qū)的資源，分擔凈化環(huán)境的相關費用，緩和政府和企業(yè)之間矛盾，企業(yè)和村民的矛盾，實現(xiàn)政府、企業(yè)、居民的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

四、結語

目前，我國農村水污染治理的狀況不容樂觀。為此，我國政府、公民和企業(yè)必須重視起來。只要切實解決好農村水污染這一問題，農民的生活水平才會得到保障，農村環(huán)境才會得到改善，農業(yè)生產才會得以順利進行，才能保障國家基本物質原料的戰(zhàn)略安全，實現(xiàn)經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

劉曉峰.市場經(jīng)濟下政府對環(huán)境保護的干預.行政與法.2003（3）.1.

張創(chuàng)新、李雙金.中國地方政府職能部門管理前沿問題專題研究.長春：吉林大學出版社.2012.