學(xué)前教育事業(yè)改革發(fā)展的問題及對策研究

【摘要】近幾年學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展迅速，各級各類幼兒園的配置、經(jīng)費投入與管理、資源需求等方面是關(guān)系學(xué)前教育深化改革發(fā)展進程的重要內(nèi)容。本研究以黑龍江省為例，梳理學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)狀，分析問題和困境，探索優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)和擴充普惠性優(yōu)質(zhì)資源供給、建立經(jīng)費保障機制、健全學(xué)前教育專業(yè)化管理體系、加強學(xué)前教師隊伍建設(shè)、提升學(xué)前教育保教質(zhì)量等有效策略，以促進學(xué)前教育事業(yè)規(guī)范發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前教育；黑龍江省；改革發(fā)展

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2020）07/08-0024-05

【作者簡介】孟繁慧（1981-），女，黑龍江牡丹江人，黑龍江教師發(fā)展學(xué)院學(xué)前教育教研員、幼教教研室主任、助理研究員，教育經(jīng)濟與管理碩士。

為落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（中發(fā)〔2018〕39號），貫徹十九大提出的“幼有所育”“辦人民滿意的學(xué)前教育”精神，全面反映黑龍江省學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)狀，深入研究當前學(xué)前教育改革發(fā)展面臨的突出問題，有針對性地制定黑龍江省學(xué)前教育改革重大舉措，省調(diào)研組圍繞各級各類幼兒園配置、經(jīng)費投入與管理、學(xué)前教育資源需求等三大方面，對黑龍江省十四個地市（含農(nóng)墾）的學(xué)前教育改革發(fā)展情況進行全面摸底調(diào)研，有效推進黑龍江省學(xué)前教育事業(yè)的規(guī)范發(fā)展。

一、現(xiàn)階段黑龍江省學(xué)前教育改革成效

隨著學(xué)前教育三年行動計劃的推進，各級政府和教育行政部門對學(xué)前教育工作高度重視，投入力度、扶持力度和管理力度逐漸加大，積極建立并出臺相關(guān)制度和文件，教師隊伍專業(yè)化加強，保育教育內(nèi)涵式發(fā)展，“小學(xué)化”傾向糾正取得初步成果，教育質(zhì)量穩(wěn)步提升，三期學(xué)前教育行動計劃成效顯現(xiàn)。

（一）政府主體責(zé)任強化，經(jīng)費投入穩(wěn)步增長

各地市初步形成了政府主導(dǎo)、各部門分工負責(zé)齊抓共管、社會力量共同參與的發(fā)展格局，進一步加強了以縣為主體履行責(zé)任的監(jiān)管體制。各地市依據(jù)實際情況，采取相應(yīng)措施謀劃發(fā)展，例如，以文件的形式要求以各縣（市）區(qū)為主體，進行捆綁式、組團式發(fā)展；各區(qū)縣成立了學(xué)前教育行動計劃組織機構(gòu)；建立聯(lián)席會議制度，落實縣區(qū)政府主體責(zé)任；加強縣級政府履行主體責(zé)任的監(jiān)督檢查工作。

各地政府不斷加大投入，積極探索公共財政分擔(dān)機制。建立健全資助制度，精準落實經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童的幫扶工作。全省六個地市建立了投入保障機制，六個地市設(shè)立了專項補助資金。其中某市建立了困難兒童資助標準，并設(shè)立了民辦普惠性幼兒園發(fā)展獎補資金標準。

（二）資源配置趨于合理，普惠工程逐漸落地

根據(jù)城市發(fā)展和城鎮(zhèn)布局，結(jié)合人口流動趨勢和增長因素，科學(xué)預(yù)測分析學(xué)前資源需求，合理規(guī)劃，逐步實施落實小區(qū)配套幼兒園、棚改新建小區(qū)配套幼兒園等政策，依據(jù)實際情況開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦園建設(shè)工作。某市于2018年完成了全市幼兒園布局規(guī)劃編制工作，并聯(lián)合多部門摸排調(diào)研，初步形成了推進住宅小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理工作的思路和措施，將進一步整合資源，合理布局，滿足民生需求；某市形成了以公辦園為主體、民辦園為輔助，公辦、民辦、民辦公助、公建民營共存的多元辦園模式，學(xué)位總量充足，基本達到了廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的要求。一些地市能夠根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒生源充足和不充足實際情況，采取相應(yīng)措施進行適度調(diào)控。

全省各地均制定了本地區(qū)普惠性民辦幼兒園認定辦法及管理措施，通過購買服務(wù)、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓(xùn)指導(dǎo)、對口幫扶、困難資助等方式，積極扶持、規(guī)范普惠性民辦園發(fā)展，提高普惠率。其中個別地市普惠性幼兒園覆蓋率已達到80%以上。

（三）教師隊伍管理有序，培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)基本覆蓋

在教師隊伍管理上，一些地市能夠統(tǒng)籌施策，多渠道補充師資力量，利用富余教師轉(zhuǎn)崗、編制內(nèi)調(diào)劑、公開招聘、社會化聘用等方式，嚴格按照相關(guān)文件要求和師幼比例進行配備，逐步擴大教師資源，努力緩解師資短缺現(xiàn)象。例如，某市采取區(qū)縣統(tǒng)一招考管理、縣聘園用、政府購買服務(wù)等方式及時補充幼兒園教師。在保證教師待遇方面，某市要求辦學(xué)機構(gòu)繳納社會保險，在獎勵、培訓(xùn)、職稱評定等方面基本做到了同城同策。

教師培訓(xùn)基本上形成了國培、省培、市培、區(qū)縣（園）培四級培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立不同層次教師的專項培訓(xùn)主題，通過集中培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)研修、跟崗培訓(xùn)、省外學(xué)習(xí)、送教下鄉(xiāng)等形式，確保各級各類教師的專業(yè)成長。一些地市能夠整合當?shù)馗咝?yōu)質(zhì)資源，使其成為培訓(xùn)的有力支撐；利用省外社會資源，為教師搭建到先進省份學(xué)習(xí)交流的平臺。

（四）監(jiān)管機制靈活適宜，建章立制走向規(guī)范

幼兒園監(jiān)管體系逐漸完善，管理方式動態(tài)靈活。某市建立了幼兒園質(zhì)量檢測制度、民辦園法人登記制度等，出臺了加強區(qū)域性學(xué)前教育管理的指導(dǎo)意見，提出“區(qū)域管理”目標；某市依據(jù)職責(zé)，建立健全了日常管理和隨機抽查制度，落實幼兒園年檢制度，下發(fā)了學(xué)前教育聯(lián)席會議制度，各職能部門緊密配合履行監(jiān)督責(zé)任，幼兒園建立了定期自查自糾制度，并成立了安全生產(chǎn)委員會，落實安全管理職責(zé)。

規(guī)范開展無證園治理工作。各地市能夠根據(jù)教育廳在全省開展無證幼兒園專項整治工作的統(tǒng)一部署，進行拉網(wǎng)式排查，登記造冊，分類治理，按要求進行發(fā)證和取締。各地市均制定了相應(yīng)的管理辦法和措施，出臺民辦幼兒園專項整治方案，成立整治工作聯(lián)合執(zhí)法組，進行檢查督導(dǎo)，對于規(guī)范管理民辦園起到了促進作用。

（五）保教質(zhì)量逐漸提升，小學(xué)化遏制成效初顯

學(xué)前教育三年行動計劃要求幼兒園內(nèi)涵式發(fā)展，注重質(zhì)量提高，樹立質(zhì)量意識，開展了專項質(zhì)量巡查活動，并能夠與教研部門緊密配合，加強和完善教研指導(dǎo)制度建設(shè)，有效整合管、研、培工作。各地市依據(jù)具體情況，開展各項質(zhì)量提升活動，例如，各地市開展的潛能教師培養(yǎng)、教研基地園指導(dǎo)項目及工作室建設(shè)、“課題”帶動戰(zhàn)略、“名園帶動”工程、示范園半日開放、“強園+弱園”幫扶結(jié)對活動、“教研聯(lián)盟”、省市示范園創(chuàng)建城鄉(xiāng)帶動戰(zhàn)略、“幼兒園聯(lián)盟結(jié)對”、新建園專項指導(dǎo)教研活動、“幼兒園發(fā)展協(xié)作體”等活動，都成為了學(xué)前教育質(zhì)量發(fā)展的助推器。

“小學(xué)化”傾向糾正工作持續(xù)深入。各地市能夠利用行政手段和宣傳手段，全年糾正“小學(xué)化”現(xiàn)象。各地市均制定了“小學(xué)化”專項治理工作實施方案，制定整頓措施，分階段穩(wěn)步推進治理工作；例如，開展規(guī)范化幼兒園評審和辦園行為及師德師風(fēng)督導(dǎo)檢查，規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)，糾正校外培訓(xùn)機構(gòu)舉辦不符合要求的學(xué)前班；下發(fā)區(qū)域性學(xué)前教育管理的指導(dǎo)意見，出臺了各項評價標準，推進精細化管理；建立了全市學(xué)前教育質(zhì)量評估體系；通過新聞媒體向社會廣泛宣傳學(xué)前教育政策法規(guī)和科學(xué)觀念；政府在《成果要報》公開刊發(fā)了專項治理情況信息；組織學(xué)校和幼兒園定期開展幼小銜接教研活動，推廣典型經(jīng)驗。各項“小學(xué)化”傾向治理工作有序開展，公辦園成效顯著，民辦園發(fā)展方向明確，注重幼小雙向銜接的研究，一定程度上轉(zhuǎn)變了幼兒園“小學(xué)化”傾向嚴重的局面，取得了初步的治理成果。

二、制約黑龍江省學(xué)前教育發(fā)展的問題與困境

雖然我省學(xué)前教育發(fā)展態(tài)勢良好，但仍然是教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)，仍有阻礙學(xué)前教育整體發(fā)展的問題和困難。

（一）布局結(jié)構(gòu)缺乏整體規(guī)劃，普惠資源覆蓋不均

一是公辦及普惠性民辦幼兒園占比偏低，沒有達到國家要求的普惠目標。二是一些地市在幼兒園布局中缺乏對貧困攻堅地區(qū)、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移集中地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部等規(guī)劃的研究。三是城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)嚴重滯后，缺乏整體規(guī)劃，制度執(zhí)行不力，建設(shè)及投入使用率偏低，甚至出現(xiàn)改變原有用途、不移交、挪用等情況。個別地市“入園難”“入園貴”問題矛盾突出。

（二）經(jīng)費投入不足，缺乏持續(xù)發(fā)展動力

由于各地市經(jīng)濟發(fā)展不均衡，學(xué)前教育財政投入也受到了直接影響。一是一些地市雖然連年增加投入，但占比仍然較低。特別是對農(nóng)村、企業(yè)幼兒園等薄弱園的投入不足，導(dǎo)致教師待遇偏低、幼兒園運轉(zhuǎn)較為困難等問題。二是成本分擔(dān)和運行保障機制不夠健全，三年行動計劃新建和改擴建幼兒園資金投入大部分為中央和省獎補資金，市本級或縣區(qū)級資金多數(shù)用于幼兒園的日常支出，例如支付教師工資、日常運用經(jīng)費等。一部分學(xué)校辦園，資金使用比較困難，辦園條件難以得到改善。三是學(xué)前教育生均經(jīng)費標準制度不健全，大部分地市沒有設(shè)立公辦園生均公用經(jīng)費標準、公辦園生均財政撥款標準和普惠性民辦園生均補助標準。

（三）管理體制機制仍需健全，專業(yè)化水平亟待提高

學(xué)前教育管理機制不夠健全，管理隊伍專業(yè)化水平有待提高。一是各地市有專門學(xué)前教育管理機構(gòu)比例較低，專門管理人員配備缺乏專業(yè)性。二是幼兒園準入和民辦幼兒園管理缺乏監(jiān)管機制和人員，在規(guī)范辦園行為方面，教育部門缺乏監(jiān)督及執(zhí)法權(quán)力。

（四）教師隊伍待遇偏低，整體質(zhì)量及穩(wěn)定性有待提高

根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，我省幼兒園教師隊伍待遇偏低，優(yōu)質(zhì)師資外流嚴重，聘任教師流動性較大，導(dǎo)致教師隊伍穩(wěn)定性差，不利于教師隊伍整體質(zhì)量的持續(xù)提升。一是部分地區(qū)公辦幼兒園教職工編制長期欠賬，按照《幼兒園教職工配備標準（暫行）》要求教職工與幼兒的比例配備標準，我省距離標準差距較大，有編制但沒有落實現(xiàn)象仍然存在。二是在編與非在編教師待遇差距較大，同工不同酬現(xiàn)象普遍，非在編教師社會保險待遇有差距，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)師資向省外發(fā)達地區(qū)流出嚴重。三是民辦幼兒園教師待遇整體偏低。四是師資培訓(xùn)缺乏制約機制，參訓(xùn)學(xué)員與培訓(xùn)項目的契合度仍有差距。幼兒園教師工學(xué)矛盾、個別農(nóng)村幼兒園的經(jīng)費緊張、民辦幼兒園的教師流動性等問題普遍存在，全員輪訓(xùn)的目標目前難以達成。

（五）學(xué)前教育保教質(zhì)量仍有提升空間

我省學(xué)前教育保教質(zhì)量因地市、城鄉(xiāng)及公民辦等原因存在一定差距，整體質(zhì)量仍需提升。一是教研指導(dǎo)隊伍配備比例不甚合理，個別地區(qū)園所較多，專業(yè)化教研員較少，難以滿足教研指導(dǎo)需求，尤其是民辦幼兒園。二是偏遠、薄弱地區(qū)幼兒園缺乏優(yōu)質(zhì)資源的進入和補充，難以進行自我專業(yè)發(fā)展。三是質(zhì)量保障機制不健全。一些幼兒園在辦園條件、師資隊伍專業(yè)水平、家長需求等各種原因的限制下，在辦園過程中仍有“小學(xué)化”傾向問題。

三、學(xué)前教育發(fā)展對策建議

（一）優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，擴充優(yōu)質(zhì)普惠性資源

充分考慮人口變化和城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢，合理規(guī)劃幼兒園布局，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，落實城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)相關(guān)的實施辦法，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。一是根據(jù)城市的人口密度和需求科學(xué)調(diào)整布局，落實《關(guān)于印發(fā)〈黑龍江省城市新建居住區(qū)和舊區(qū)改造配套規(guī)劃建設(shè)幼兒園的指導(dǎo)意見〉的通知》（黑建規(guī)〔2013〕16號）文件精神，協(xié)調(diào)規(guī)劃、建設(shè)、房管、政務(wù)審批中心等部門，合力做好規(guī)劃、建設(shè)、驗收等工作，對沒有配套規(guī)劃建設(shè)幼兒園的不予核準建設(shè)和驗收，對已建小區(qū)幼兒園要按規(guī)定及時移交政府并歸教育部門管理和使用，確保小區(qū)都能配套建設(shè)幼兒園并切實用于舉辦公辦園或普惠性民辦園。二是大力發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，對人口較少、學(xué)前適齡兒童不多和幼兒相對分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要利用現(xiàn)有的閑置校舍進行改擴建發(fā)展公辦園；對于人口相對集中、規(guī)模較大、入園需求大、經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可考慮新建公辦園。完善縣鄉(xiāng)村三級學(xué)前教育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

積極擴充優(yōu)質(zhì)普惠性資源，鼓勵有資質(zhì)、有信譽的社會團體、企業(yè)、公民等舉辦幼兒園，倡導(dǎo)幼兒園面向大眾提供普惠性服務(wù)。出臺普惠性幼兒園扶持辦法，通過政府購買服務(wù)、用房用地和減免租金支持、以獎代補等多種方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供面向大眾、收費較低的普惠性服務(wù)。要努力采取措施積極扶持綜合辦園實力較強的高質(zhì)量民辦幼兒園，彌補優(yōu)質(zhì)公辦園的不足，滿足社會不同層次的需求。

（二）加大學(xué)前教育經(jīng)費投入，建立長效機制

把辦好學(xué)前教育作為落實民生的重要舉措，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中，各級政府要加大財政投入力度，為學(xué)前教育發(fā)展提供有利條件。一是優(yōu)先保障學(xué)前教育經(jīng)費支出，確保學(xué)前教育專項經(jīng)費足額匹配，專款專用，用于學(xué)前教育行動計劃建設(shè)項目。對于規(guī)劃中幼兒園建設(shè)項目能夠走綠色通道，并為公辦幼兒園科學(xué)配足配齊設(shè)施設(shè)備及專業(yè)的玩教具、圖書等，大力提高公辦園的辦園條件及辦園質(zhì)量。建議省級學(xué)前教育專項資金重點向資源型城市轉(zhuǎn)型導(dǎo)致經(jīng)濟下滑較大的地區(qū)傾斜。二是制定和出臺省級公辦園生均公用經(jīng)費標準、公辦園生均財政撥款標準和普惠性民辦園生均補助標準的指導(dǎo)意見，明確各級政府的分擔(dān)比例。三是合理確定公辦幼兒園收費標準并建立定期動態(tài)調(diào)整機制。普惠性民辦園收費標準是參照同等級公辦園收費標準制定并實施的。各地市出臺民辦幼兒園收費管理辦法。四是健全城鄉(xiāng)低保兒童、家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童入公辦園或普惠性民辦園的資助機制，采取減免保教費、伙食費或加大資助等方式，落實幫扶制度。五是建議改進獎補資金使用范圍方法。獎補資金對于調(diào)動地方政府推進事業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)獎勵先進的管理職能等方面成效顯著，但經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)自身發(fā)展慢，獲得獎勵的機會也相對較小，長此以往，不利于縮小發(fā)展差距。