推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的邏輯探析

摘要 推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是近代以來中國人民長(zhǎng)期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實(shí)踐邏輯的必然要求。遵循歷史邏輯，了解黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的發(fā)展歷程;遵循理論邏輯，掌握黨內(nèi)法規(guī)的理論淵源;遵循實(shí)踐邏輯，將黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)踐行到中國特色社會(huì)主義實(shí)踐過程中。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)三個(gè)邏輯的統(tǒng)一，有力的推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞 黨內(nèi)法規(guī) 歷史邏輯 理論邏輯 實(shí)踐邏輯

作者簡(jiǎn)介：李洪強(qiáng)，中共山東省委黨校（山東行政學(xué)院）科學(xué)社會(huì)主義教研部助理講師，研究方向：中國特色社會(huì)主義理論與實(shí)踐。

中圖分類號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.130

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為黨百年奮斗歷史的產(chǎn)物，具有深厚的邏輯脈絡(luò)，從歷史、理論、實(shí)踐三個(gè)方面全方位了解黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，可以更清晰的看到黨內(nèi)法規(guī)的歷史發(fā)展進(jìn)程，予以經(jīng)驗(yàn)借鑒;梳理理論，予以理論支撐，使發(fā)展更有方向和底氣;豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更好的實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的轉(zhuǎn)化。

一、歷史邏輯

（一）黨內(nèi)法規(guī)的初步探索時(shí)期

1921年，早期黨的各小組派出代表參加第一次全國黨的代表大會(huì)，在黨的性質(zhì)、綱領(lǐng)和組織原則等主要問題上形成一致意見，通過了《中國共產(chǎn)黨黨綱》《關(guān)于當(dāng)前實(shí)際工作的決議》，使各地黨組織共同的奮斗目標(biāo)和統(tǒng)一的組織紀(jì)律有“章”可循，這應(yīng)該是黨內(nèi)法規(guī)的最初探索。在1922年，黨的二大上通過了第一部《中國共產(chǎn)黨章程》，從此這個(gè)年輕的政黨有了自己最高的政治行為規(guī)范。之后，毛澤東同志在六屆六中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，……須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)”，使黨內(nèi)法規(guī)得到了進(jìn)一步的探索。但是這個(gè)時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)在形式上主要表現(xiàn)為決議案、報(bào)告、宣言、通告、發(fā)言、信等，形式的多種多樣，在很大程度上推動(dòng)了工作，發(fā)揮了指導(dǎo)作用。

（二）黨內(nèi)法規(guī)由概念到體系的轉(zhuǎn)變

1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開，黨的工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，中國的發(fā)展重新走上正軌，鄧小平同志認(rèn)為，一個(gè)國家要有國家的法律，一個(gè)政黨也要有黨的規(guī)章和黨的法規(guī)，缺失了黨的法規(guī)，那么國法也難易保障。闡明了黨章黨規(guī)與國法之間的關(guān)系和作用，認(rèn)為黨規(guī)黨法是國法得以良好運(yùn)行的前提，為黨章黨規(guī)的體系化發(fā)展提供了目標(biāo)方向。1990年在第一部有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定的暫行條例中將“黨內(nèi)法規(guī)”寫入黨的正式文件，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范、發(fā)展和關(guān)注起到了極大的推動(dòng)作用。1992年“黨內(nèi)法規(guī)”的提法被納入黨章，表明要將“黨內(nèi)法規(guī)”放在黨內(nèi)根本法的框架之下規(guī)劃籌謀，這是在全黨范圍內(nèi)對(duì)再次黨內(nèi)法規(guī)的重視和肯定。2006年胡錦濤同志指出，在新形勢(shì)背景下，要構(gòu)建以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，這為黨內(nèi)法規(guī)體系如何布局和發(fā)展提供了依據(jù)。2012年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》分別從總則、權(quán)限、規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布、保障、附則七章對(duì)黨內(nèi)法規(guī)如何形成完善體系作了詳細(xì)規(guī)定，預(yù)示著黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展進(jìn)入體系化、規(guī)范化新階段。

（三）黨內(nèi)法規(guī)體系日臻完善時(shí)期

黨的十八大報(bào)告中指出，“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”這是黨中央對(duì)完善制度體系的總要求，也為建設(shè)什么樣的黨內(nèi)法規(guī)制度體系明確了方向。2013年11月出臺(tái)了第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃綱要，在《綱要》中指出，到建黨100周年時(shí)，形成在內(nèi)容、程序、運(yùn)行和配套等方面均科學(xué)、嚴(yán)密、有效、完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，明確了建成黨內(nèi)法規(guī)體系的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)目標(biāo)也做了更為詳細(xì)和準(zhǔn)確的定位，使黨內(nèi)法規(guī)體系的發(fā)展進(jìn)入“快車道”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，十八大至十九大的五年時(shí)間內(nèi)，中央出臺(tái)或修訂的各類條例、辦法、準(zhǔn)則、規(guī)則、細(xì)則、規(guī)定等黨內(nèi)法規(guī)超過90部，以平均每年約18部的數(shù)量在更新，使黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的步伐大大加快，使黨的各項(xiàng)紀(jì)律和規(guī)矩立起來了，管黨治黨的籠子也越扎越緊、越扎越密、越扎越細(xì)、越扎越牢。習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中又強(qiáng)調(diào)：“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?！笨梢钥闯觯h內(nèi)法規(guī)建設(shè)的急速腳步從未停歇。在十九大精神的指引下，2018年印發(fā)黨內(nèi)法規(guī)74部，2019年中央頒布、修訂的黨內(nèi)法規(guī)約19部，表明了黨中央落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)全覆蓋的行動(dòng)和決心，使黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)朝著由量變到質(zhì)變飛躍的方向前進(jìn)。

二、理論邏輯

（一）嚴(yán)明的紀(jì)律是加強(qiáng)黨的建設(shè)的前提

馬克思、恩格斯、列寧對(duì)黨的紀(jì)律的認(rèn)識(shí)是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論淵源。馬克思、恩格斯、列寧認(rèn)為在推進(jìn)黨的事業(yè)的過程中，必須具備嚴(yán)明的紀(jì)律。馬克思在《致恩格斯》中提到，“我們現(xiàn)在必須完全保持黨的紀(jì)律，否則一切都會(huì)陷入污泥之中”，他將黨的紀(jì)律當(dāng)做是黨干成一切事務(wù)的前提和基礎(chǔ)。恩格斯曾經(jīng)借用英國上校的話，“……怎樣才能克服這一切呢？靠紀(jì)律，只有靠紀(jì)律。”對(duì)這一點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，馬恩不謀而合，都認(rèn)為紀(jì)律在克服困難的過程中具有獨(dú)特的作用。列寧更明確的指出，無產(chǎn)階級(jí)的組織想要履行職責(zé)，發(fā)揮自己應(yīng)有的作用，需要黨的內(nèi)部要實(shí)行極嚴(yán)格的紀(jì)律，近似軍事紀(jì)律那樣的鐵的紀(jì)律。他認(rèn)為“嚴(yán)格的鐵律”是政黨保持權(quán)威、發(fā)揮作用的重要因素。馬、恩、列對(duì)紀(jì)律的認(rèn)識(shí)使中國共產(chǎn)黨在深處困境時(shí)清楚紀(jì)律的重要性，越是處境復(fù)雜艱難，越要紀(jì)律嚴(yán)明，越要規(guī)章制度，方能凝聚力量，克服困難。

（二）“黨內(nèi)法規(guī)”是管黨治黨的應(yīng)有之義

“黨內(nèi)法規(guī)”有狹義和廣義之分。廣義上指在黨的內(nèi)部對(duì)黨組織、黨員的工作、行為等起到約束和規(guī)范作用的各種規(guī)章制度的總稱。狹義上則是將制定主體限定在黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委范圍之內(nèi)。從中我們可以得知，為把黨管理的科學(xué)合理，治理的卓有成效，首先，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)該是豐富的。黨內(nèi)法規(guī)涉及黨組織、黨員工作、生活、活動(dòng)、行為等的方方面面，是對(duì)黨內(nèi)各方面進(jìn)行規(guī)范約束的規(guī)章制度。其次，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該是較為詳細(xì)的。黨內(nèi)法規(guī)不只是對(duì)內(nèi)容有所涉及，還應(yīng)規(guī)定黨員、黨組織應(yīng)該怎么做、不應(yīng)該怎么做，以給予其指引。再次，黨內(nèi)法規(guī)指引各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)統(tǒng)一行動(dòng)。黨內(nèi)法規(guī)提供了正確的思想意識(shí)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的行為規(guī)范，使各領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在行動(dòng)上能做到思想認(rèn)同、步調(diào)一致。最后，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)民主事實(shí)的基本形式。“黨內(nèi)民主是黨的生命”，雖然黨內(nèi)法規(guī)強(qiáng)調(diào)按章辦事、遵守紀(jì)律，但更加強(qiáng)調(diào)民主，黨內(nèi)民主讓黨保持生機(jī)活力。黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容豐富，意義深遠(yuǎn)，因此，各領(lǐng)導(dǎo)人也都在很大程度上關(guān)注對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”的建設(shè)、完善。習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)，“運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處”，新時(shí)代的黨建要求我們管黨治黨要全面，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要貫穿管黨治黨的全過程，是落實(shí)管黨治黨的重要手段，是管黨治黨的保障。

（三）“黨內(nèi)法規(guī)”應(yīng)當(dāng)有名又有效

“黨內(nèi)法規(guī)”含義的提出、使用，再到“黨內(nèi)法規(guī)體系”，已經(jīng)歷了80多年的風(fēng)雨歷程，黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容日臻完善，但也尚存短板。一方面，黨內(nèi)法規(guī)同國法在銜接上存在問題。領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)的行為，觸犯了國家法律，理應(yīng)適用法律，但由于在黨內(nèi)受到了黨紀(jì)處分，一定程度上規(guī)避了國家法律的制裁，造成該懲處的未懲處，該重處罰的而輕處罰的局面。因此，完善黨內(nèi)法規(guī)的體制機(jī)制，要與國家法律協(xié)調(diào)匹配、恰當(dāng)銜接，既要做到該懲處的懲處，又要避免重復(fù)處罰。另一方面，一些黨內(nèi)法規(guī)存在“年輕化”和“缺位”。有些黨內(nèi)法規(guī)是近幾年才剛剛出臺(tái)的，在內(nèi)容完整度和實(shí)踐運(yùn)用上還存在不成熟狀況;有些黨內(nèi)法規(guī)尚未出臺(tái)，像規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)基本規(guī)則方面的黨內(nèi)法規(guī)還處在空白。因此，在推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的進(jìn)程中，還有大量工作要做，提高立法立規(guī)的質(zhì)量，遵照落實(shí)法規(guī)制度，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)狀況。

三、實(shí)踐邏輯

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的根本原則

在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中堅(jiān)定不移堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這是根本的政治方向和原則。在中國革命、建設(shè)和改革的進(jìn)程中，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立和發(fā)展了自己的黨章和黨內(nèi)法規(guī)，在困難重重的環(huán)境中統(tǒng)一了思想、統(tǒng)一了行動(dòng)、嚴(yán)明了紀(jì)律。在新時(shí)代下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)直接或間接的關(guān)乎管黨治黨的大事要事，更離不開黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從頂層設(shè)計(jì)、長(zhǎng)遠(yuǎn)布局、適當(dāng)前瞻，為將建成完備系統(tǒng)、規(guī)范科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)體系提供了根本保證。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對(duì)增強(qiáng)黨的執(zhí)政本領(lǐng)具有重要意義。十九大報(bào)告中提到，“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”?？梢姡h內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)是相輔相成、相互促進(jìn)的，在推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的過程中，要充分利用好黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)最大制度優(yōu)勢(shì)。

（二）構(gòu)建以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系

“黨章是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩?！秉h章中規(guī)定了黨的性質(zhì)和宗旨等根本性問題，明確提出了黨的理論和路線方針政策，黨的重要主張，為黨的發(fā)展指明了方向。對(duì)黨的重要制度和體制機(jī)制等作了詳細(xì)的規(guī)定，為調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系提供了基本依據(jù)。黨章規(guī)定的內(nèi)容是正式規(guī)定的黨的集體意志的體現(xiàn)，代表了最廣大人民的根本利益，起到了統(tǒng)一全黨思想和統(tǒng)一全黨行動(dòng)的作用，極大維護(hù)了黨內(nèi)的工作和生活秩序，是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范。黨章在眾多的黨內(nèi)法規(guī)中處于權(quán)威的最高層。黨章的制定、修改、解釋等重大權(quán)力都由黨的全國代表大會(huì)行使，任何其他黨的機(jī)關(guān)都不能以任何形式任何事由行使，這就決定了黨章在黨內(nèi)法規(guī)中的最高權(quán)威性，因此，黨章在位階上也處在黨內(nèi)法規(guī)的最高層，其他黨內(nèi)法規(guī)的制定在指導(dǎo)思想、原則、內(nèi)容等方面不得與黨章相違背。

（三）增強(qiáng)執(zhí)行力維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的制度權(quán)威

制定黨內(nèi)法規(guī)容易，貫徹執(zhí)行卻很難，而制度要保證其長(zhǎng)久的生命力在于執(zhí)行。制度執(zhí)行的好壞，第一因素在人，主要在領(lǐng)導(dǎo)干部。制度執(zhí)行者的思想意識(shí)、責(zé)任心、公德心等都大大影響著制度執(zhí)行的質(zhì)量。有強(qiáng)烈的規(guī)則意識(shí)和責(zé)任心，在制度執(zhí)行的過程中就能做到執(zhí)規(guī)必嚴(yán)，相反，就會(huì)使制度執(zhí)行置于“空轉(zhuǎn)”。因此，在制度執(zhí)行中，領(lǐng)導(dǎo)干部要做好示范作用，帶頭維護(hù)制度權(quán)威。同時(shí)，監(jiān)督也是推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是黨章的應(yīng)有之義，黨內(nèi)監(jiān)督的缺失勢(shì)必影響黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行、影響制度的權(quán)威，進(jìn)而導(dǎo)致黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，全面從嚴(yán)治黨不力。故要用好監(jiān)督的有利武器，敢于同一切違反黨章黨規(guī)的行為做斗爭(zhēng)，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行中的“雙標(biāo)”“打折”等現(xiàn)象的懲處。同時(shí)，時(shí)刻不忘自我批評(píng)，將自己的言行經(jīng)常與黨章黨規(guī)對(duì)照，使維護(hù)和遵守黨章黨規(guī)的行為成為自覺行動(dòng)。